Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht, meervoudige kamer
Procedurenummer: AWB 10 / 1779
Uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
inzake
[eiser] te [woonplaats], eiser,
gemachtigde mr.drs. C.R. Jansen,
tegen
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Venray, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd aan eiser.
Bij besluit van 23 november 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met het beroep met procedurenummer 10/1778, plaatsgevonden op 7 april 2011, waar eiser niet is verschenen, maar zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. W.B.M. Engels en mr.drs. C.R. Jansen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Verheijen, M. Davits en mr. E. Smids. Eveneens aanwezig was [vergunninghouder], bijgestaan door zijn adviseur [naam adviseur]. Na sluiting van de zitting is de gevoegde zaak weer gesplitst. In het geding met procedurenummer 10/1778 wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1. Op 15 december 2008 heeft de gemeenteraad van de (voormalige) gemeente Meerlo-Wanssum het bestemmingsplan “Burgemeester-Ponjeestraat” vastgesteld. Het bestemmingsplan is op 16 februari 2009 inwerking getreden. Na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 30 december 2009 is dit bestemmingsplan onherroepelijk geworden. Het plan voorziet in de bouw van woningen tussen de Blitterwijckseweg, de Burgemeester Ponjeestraat en de Krekelkamp te Wanssum. De bestemming van de gronden is met het oog op de geplande woningbouw veranderd van een agrarische bestemming in een woonbestemming. Eiser is eigenaar van de percelen kadastraal bekend [gebiedsaanduiding]. [vergunninghouder] (hierna: [vergunninghouder]) is eigenaar van naastgelegen percelen. Op zowel de percelen van eiser, als op de percelen van [vergunninghouder] is in woningbouw voorzien en [vergunninghouder] heeft het voornemen om deze woningen te bouwen. Met het oog hierop hebben eiser en [vergunninghouder] op 20 mei 2008 een koopovereenkomst gesloten over de verkoop door eiser van zijn percelen aan [vergunninghouder]. Tussen eiser en [vergunninghouder] is eind 2008 onenigheid ontstaan over de nakoming van de koopovereenkomst, wat geresulteerd heeft in enkele civiele procedures.
2. [vergunninghouder] heeft op 9 april 2010 een verzoek tot handhaving ingediend, vanwege het zonder bouwvergunning plaatsen van een voedersilo op eisers perceel. Op 12 mei 2010 heeft verweerder aan eiser laten weten voornemens te zijn om handhavend op te treden tegen de door eiser zonder bouwvergunning geplaatste silo aan de [adres eiser] te Wanssum, kadastraal bekend gemeente Venray, sectie C, nummer 1002. Over dit voornemen heeft eiser een zienswijze ingediend. Verweerder heeft op 9 juli 2010 conform zijn voornemen een last onder dwangsom opgelegd. Verweerder heeft daarbij aan eiser gelast maatregelen te nemen om de strijdigheid met artikel 40 van Pro de Woningwet op de [adres eiser] te Wanssum te beëindigen en beëindigd te houden. De strijdigheid kan, zo is bepaald in de last, worden opgeheven door de silo te verwijderen en verwijderd te houden. Tegen deze last onder dwangsom heeft eiser bezwaar gemaakt, welk bezwaar ongegrond is verklaard door verweerder. Hierbij zij aangetekend dat de commissie bezwaarschriften had geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren, op de grond dat vanwege de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) concreet zicht bestaat op legalisering.
3. De rechtbank ziet zich allereerst geplaatst voor de vraag of [vergunninghouder] kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van de Awb. [vergunninghouder] heeft het verzoek om handhaving, zijnde een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, ingediend. Alleen een belanghebbende kan een dergelijke aanvraag doen. Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen waarbij voorts is vereist dat deze rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. [vergunninghouder] is eigenaar van aangrenzende percelen en is voornemens om op deze percelen woningen te realiseren. In het bestemmingsplan is op de percelen van eiser ook in woningbouw voorzien; een project dat ook door [vergunninghouder] zou/zal worden uitgevoerd. Gelet hierop heeft [vergunninghouder] naar het oordeel van de rechtbank een voldoende objectief, actueel en persoonlijk belang om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van de Awb. Dit betekent dat [vergunninghouder] als belanghebbende partij – ingevolge artikel 8:26 van Pro de Awb – kan deelnemen aan het onderhavige geding.
4. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat eiser in strijd handelt met de Wabo. Ingevolge artikel 3, Hoofdstuk III, bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is alleen bouwen als omgevingsvergunningvrij aan te merken, aldus verweerder. De mogelijkheden van vergunningsvrij bouwen zijn echter afhankelijk gemaakt van het bestemmingsplan, omdat bouwen moet voldoen aan het bestemmingsplan. Dit betekent dat de bouw van de voersilo moet worden getoetst aan het vigerende bestemmingsplan “Burgemeester Ponjeestraat”. Het overgangsrecht voor bouwen biedt geen soelaas omdat het bouwwerk er niet stond op 16 februari 2009, het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Burgemeester Ponjeestraat”. De Commissie bezwaarschriften heeft volgens verweerder ten onrechte gekeken naar de gebruiksovergangsbepalingen; de bouwovergangsbepalingen zijn immers van toepassing. Op grond daarvan had de voersilo wel gebouwd mogen worden ter vervanging van een op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezige voersilo, aldus verweerder.
5. Eiser heeft in beroep hiertegen aangevoerd dat het gebruik van het perceel als agrarisch bedrijf valt onder de legaliserende werking van het overgangsrecht. Volgens de overgangsbepalingen van het bestemmingsplan mag het bestaande gebruik nog maximaal tien jaar worden voortgezet. Het gebruik als pluimveehouderij is niet mogelijk zonder de betreffende silo. Er is geen sprake van een gebruik van grond of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Niet artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is van toepassing, maar artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, aldus eiser. Bovendien was eerder een bouwvergunning verleend voor de silo, zodat geen sprake is van bouwen zonder vergunning. Immers, de silo staat nu op dezelfde plek als voorheen. Ter zitting is namens eiser betoogd dat dezelfde silo die er eerst stond, is teruggeplaatst. De silo was tijdelijk verwijderd ten behoeve van onderhoud, aldus eiser.
6. Volgens [vergunninghouder] is het gebruik van de gronden en opstallen van de pluimveehouderij in september 2008 reeds gestaakt. Op het moment van het van kracht worden van het bestemmingsplan was er van feitelijk gebruik geen sprake meer. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij ten tijde van inwerkingtreding van het bestemmingsplan zijn activiteiten als pluimveehouder nog steeds ontplooide, aldus [vergunninghouder].
7. De rechtbank dient aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit in rechte standhoudt. De rechtbank dient daartoe de vraag te beantwoorden of verweerder bevoegd was om over te gaan tot het opleggen van de last onder dwangsom. Daarvoor is allereerst vereist dat het handelen ter zake waarvan de last wordt opgelegd in strijd is met een wettelijk voorschrift.
7.1. Ten tijde van het primaire besluit gold de Woningwet (Ww). Ingevolge artikel 40 van Pro de Ww is het verboden om te bouwen zonder bouwvergunning, tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 van Pro de Ww geen bouwvergunning is of was vereist. Ingevolge artikel 43, eerste lid, aanhef en onder b, van de Ww is geen bouwvergunning vereist voor het bouwen dat tot het gewone onderhoud behoort.
7.2. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser in strijd met artikel 40 van Pro de Ww de silo gebouwd. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is naar voren gekomen dat de silo enkele maanden weg is geweest en daar op enig moment in 2009 weer is teruggeplaatst. Het komt de rechtbank niet aannemelijk voor dat de silo enkele maanden is verwijderd om onderhoud uit te voeren, zoals namens eiser ter zitting is betoogd. Uit de stukken volgt dat [vergunninghouder] het perceel van eiser zou kopen en dat eiser daarom zijn pluimveebedrijf had ontmanteld. De rechtbank acht het aannemelijk dat de silo in het kader van die sanering is weggehaald. Ook al zou de voedersilo wel zijn verwijderd ten behoeve van onderhoud, dan is geen sprake van gewoon onderhoud in de zin van artikel 43 van Pro de Ww. Eind 2008 is de silo weggehaald, terwijl deze in het voorjaar van 2009 is teruggeplaatst. Desgevraagd heeft eiser ter zitting geen precieze data kunnen verstrekken. De rechtbank constateert dat de silo in elk geval enkele maanden – misschien zelfs een half jaar – is weggeweest. Vervolgens is de silo in zijn geheel teruggeplaatst. Het plaatsen van de voedersilo is aan te merken als bouwen in de zin van de Ww en is bouwvergunningplichtig. Eiser had pas tot het (terug)plaatsen van de silo mogen overgaan, als hij in het bezit was geweest van een (nieuwe) bouwvergunning nu de oude reeds was ‘verwerkt’ in het eerdere bouwwerk. Aangezien eiser niet over een bouwvergunning beschikt, brengt dit met zich mee dat verweerder – tot 1 oktober 2010 vanwege strijd met de Ww – bevoegd was tegen de bouw van de silo handhavend op te treden.
7.3. Ten tijde van het bestreden besluit gold de Wabo. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk of het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 6a, Hoofdstuk III, bijlage II van het Bor is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een bouwwerk, geen gebouw zijnde, in achtererfgebied ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering, voor zover het betreft: een voeder- of mestsilo. Uit deze bepalingen volgt dat voor het bouwen van een silo, mits aan de gestelde voorwaarden is voldaan, geen omgevingsvergunning voor bouwen is vereist.
7.4. Tussen partijen is in geschil of voor het plaatsen van een silo een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik nodig is. De rechtbank overweegt als volgt.
De huidige bestemming van het perceel is woondoeleinden, zodat het plaatsen van de voedersilo ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering in strijd is met deze bestemming. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is in dat geval een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik vereist. Nu eiser geen omgevingsvergunning voor strijdig gebruik bezit, is de silo gebouwd in strijd met de Wabo.
7.5. De omstandigheid dat het perceel waarop de silo staat zou worden gebruikt als pluimveebedrijf en als zodanig overgangsrechtelijke bescherming zou genieten heeft, anders dan eiser betoogt en wat daar verder van zij, niet tot gevolg dat daarop bouwwerken mogen worden gebouwd ten behoeve van dat agrarische gebruik. Bij de vraag of mag worden gebouwd ten behoeve van het agrarisch gebruik, moet namelijk niet worden getoetst aan het overgangsrecht met betrekking tot gebruik, maar aan de woonbestemming en de daarop betrekking hebbende voorschriften. Dit is in overeenstemming met vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie onder meer de uitspraak van 15 juli 2009, LJN: BJ2583.
7.6. Uit het voorgaande volgt dat eiser in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo niet beschikt over een omgevingsvergunning ten behoeve van strijdig gebruik en dat er geen omstandigheden zijn waarom eiser deze vergunning niet nodig zou hebben. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder ook na 1 oktober 2010 bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen.
8. Naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8.1. De rechtbank is van oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie ontstaat. Zoals hiervoor is overwogen brengt de veranderde bestemming juist met zich mee dat geen sprake kan zijn van toestaan van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Evenmin bieden de bouwovergangsbepalingen soelaas, omdat op de peildatum 16 februari 2009 de silo niet aanwezig was.
8.2. Vervolgens moet worden beoordeeld of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat verweerder van handhaving had behoren af te zien.
8.3. Uit hetgeen eiser heeft aangevoerd, begrijpt de rechtbank dat volgens eiser handhaving hem onevenredig zou treffen. Het gevolg van handhaving zal zijn dat eiser zijn kippen handmatig moet voederen. Dit is praktisch onmogelijk, zodat eiser zijn perceel niet zal kunnen gebruiken als pluimveebedrijf, aldus eiser.
8.4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser het aan zichzelf te wijten heeft dat hij in deze situatie is terechtgekomen. Het stond eiser vrij om rechtsmiddelen aan te wenden in de bestemmingsplanprocedure. Nu hij dit niet heeft gedaan – kennelijk in goed vertrouwen dat de koop met [vergunninghouder] geen problemen zou opleveren – heeft hij zelf het risico genomen dat hij met lege handen zou komen te staan. Door deze handhavingsbeslissing wordt het moeilijker voor eiser om zijn bedrijf te exploiteren, maar niet onmogelijk, aldus verweerder.
8.5. De rechtbank is van oordeel dat handhaving niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen en overweegt daartoe als volgt. Slechts in uitzonderlijke gevallen is sprake van handhavend optreden dat niet evenredig is. Handhaving kan onevenredig zijn als de overtreding een incidenteel karakter heeft, de overtreding van geringe ernst is en de belangen van derden niet of nauwelijks worden geschaad. De overtreding heeft een permanent karakter. Niet kan worden gezegd dat het bouwen van een voedersilo ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering op een perceel met een woonbestemming een overtreding van geringe ernst is. Verder hecht de rechtbank belang aan het feit dat eiser zelf de silo heeft weggehaald. Als hij werkelijk zijn aanspraak op het overgangsrecht had willen veiligstellen, had het op zijn weg gelegen om zich hierover voldoende te (laten) informeren. Gelet op het voorgaande is handhavend optreden naar het oordeel van de rechtbank niet onevenredig.
9. Uit de overwegingen hiervoor volgt, dat verweerder niet had hoeven af te zien van handhavend optreden en dat het besluit om tot het opleggen van een last onder dwangsom over te gaan de rechterlijke toets kan doorstaan. Hetgeen [vergunninghouder] verder naar voren heeft gebracht over het gebruikovergangsrecht, behoeft derhalve geen bespreking.
10. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mrs. K.M.P. Jacobs (voorzitter), E.J. Govaers en P.M.S. Dijks, in tegenwoordigheid van J.N. Buddeke als griffier en in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2011.
w.g. J.N. Buddeke,
griffier w.g. mr. K.M.P. Jacobs,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 20 juni 2011
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van Pro de Awb bevat het beroepschrift een of meer gronden tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.