Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: MEDED 06/4638 STRN
Uitspraak in het geding tussen
CNV Dienstenbond, gevestigd te Hoofddorp, eiser,
gemachtigde mr. A.Schellart, advocaat te Utrecht,
en
de raad van bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, verweerder.
Aan het geding heeft mede als partij deelgenomen
Vereniging Grootwinkelbedrijven in Textiel, gevestigd te Amsterdam,
gemachtigde mr. H.G.J.E. Plagge, werkzaam bij Juridische Adviezen mr. H.G.J.E. Plagge B.V. te Hintham.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij brief van 25 augustus 2005 heeft eiser een klacht ingediend bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) betreffende de gedragingen van de Vereniging Grootwinkelbedrijven in Textiel (VGT) en haar leden.
Bij besluit van 8 november 2005 heeft verweerder eiser niet aangemerkt als belanghebbende en het verzoek daarom niet aangemerkt als een aanvraag een besluit te nemen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Bij brief van 20 december 2005 heeft eiser tegen dit besluit beroep aangetekend bij de rechtbank ’s-Gravenhage, die het beroepschrift op 23 december 2005 heeft doorgestuurd aan de rechtbank Rotterdam. De rechtbank Rotterdam heeft het aangemerkt als een
bezwaarschrift ten aanzien waarvan de rechtbank niet bevoegd was en heeft het op
2 januari 2006 ter behandeling aan verweerder gestuurd.
Bij besluit van 24 oktober 2006 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 8 november 2005 gegrond verklaard voor zover dit ziet op de ontvankelijkheid en voorts eisers aanvraag tot gebruikmaking van verweerders bevoegdheden op grond van artikel 56 van Pro de Mededingingswet (Mw) jegens de VGT afgewezen.
Tegen dit besluit (bestreden besluit) heeft eiser bij brief van 22 november 2006 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 26 april 2007 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2007. Voor eiser is verschenen zijn gemachtigde, bijgestaan door J.K. Warnaar, bestuurder bij eiser. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K. Hellingman en mr.drs. M.C. Hegge. Voor de derde partij is verschenen haar gemachtigde, bijgestaan door Sj. Veenstra, secretaris van de VGT.
2 Overwegingen
De VGT is een vereniging van grootwinkelbedrijven in textiel. Leden zijn grote modeformules en postorderbedrijven in Nederland. Eiser is een vereniging van werknemers, die onder andere werknemers in de grootwinkelbedrijven in textiel organiseert. Eiser stelt zich statutair – kort gezegd - ten doel de behartiging van de belangen van haar leden als werknemers en het sluiten van collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO’s).
Eiser heeft bij verweerder een klacht ingediend tegen de VGT met het verzoek op te treden tegen de VGT. Aanleiding voor deze klacht is het advies van 27 juni 2005 van de VGT aan VGT-ondernemingen inzake toepassing VGT-CAO per 1 juli 2005. Uit dit advies blijkt dat het bestuur van de VGT – na vastgelopen onderhandelingen met de vakbonden over de verlenging van de VGT-CAO - in overleg met de leden besloten heeft in lijn met de aan de vakbonden voorgelegde wijzigingsvoorstellen, de leden te adviseren om per 1 juli 2005 voor nieuwe medewerkers (in dienst op of na 1 juli):
- 38 uur per week als normale arbeidsduur te gaan invoeren;
- voor het werken op zondagen (niet feestdagen) tussen 10.00 uur en 18.00 uur geen toeslag op het loon meer toe te passen;
- voor wat betreft de overige arbeidsvoorwaarden de (overige) bepalingen uit de VGT-CAO 2002-2004 onverkort toe te passen.
Voor de huidige medewerkers verandert er niets aan hun arbeidsvoorwaarden. De bepalingen uit de VGT-CAO 2002-2004 blijven onverkort van kracht.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder eiser, in tegenstelling tot het besluit van 8 november 2005, als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb aangemerkt. Verweerder is vervolgens inhoudelijk op eisers klacht ingegaan. Verweerder stelt noch op basis van de beoordeling van de sociale aspecten, noch op basis van de beoordeling van de mededingingsaspecten het opportuun te achten om een nader onderzoek in te stellen naar het advies van de VGT. Verweerder wijst dan ook het verzoek van eiser om handhavend optreden op grond van artikel 56 van Pro de Mw (met name bestaande uit het opleggen van een last onder dwangsom) af.
Standpunten partijen
Eiser
Verweerder stelt ten onrechte dat hij zou treden in een afweging tussen mededingingsbelangen en sociale belangen. Hij treedt daar niet in, doch dient wel de grens te bewaken. Het advies van de VGT is niet gebaseerd op een bestaande CAO en valt dus per definitie onder het verbod van artikel 6 van Pro de Mw. Alleen al het feit dat het omstreden advies tot stand is gekomen zonder overleg met CNV of ander werknemersorganisaties maakt het advies nietig. Het advies is een wezenlijke mededingingsbeperkende afspraak met betrekking tot de prijs van arbeid. Het beoogt de prijs voor arbeidskosten gecontroleerd en collectief te beperken. Het gaat om arbeidsintensieve bedrijven en de arbeidskosten maken een zeer belangrijk deel uit van de kostprijs. Er valt dus niet in te zien dat het advies niet een substantieel restrictief gevolg heeft/kan hebben in het kader van de mededinging. In de praktijk is gebleken dat het advies een ernstige procedure- en vlekwerking heeft in de sociaal economische verhoudingen. Zowel in de textiel- , de schoenen- en de sportdetailhandel ontstonden gelijksoortige adviezen met gelijksoortige effecten.
Verweerder
Het advies van de VGT is niet gebaseerd op een bestaande CAO en valt daarom niet a priori buiten het verbod van artikel 6 van Pro de Mw. Gelet op het doel en het systeem van de Mw wordt het in beginsel niet tot de taak van de NMa gerekend om tussenbeide te komen in een geschil dat zich in wezen afspeelt in de sociale sfeer, meer bepaald de post- en precontractuele fase van collectieve onderhandelingen over arbeidsvoorwaarden. Dit zou slechts anders zijn indien zou blijken dat het advies van de VGT evident de mededinging verhindert, beperkt of verstoort op enige markt voor goederen of diensten, in casu de afzetmarkt(en) van de leden van de VGT. Er is geen sprake van een doelbeperking noch van een strekkingsbeperking. Nader onderzoek zou zich richten op de vraag of het advies zodanig restrictieve gevolgen heeft dat het handhavend optreden zou rechtvaardigen. Dat is onwaarschijnlijk. Zelfs indien de leden van de VGT over een gezamenlijke marktmacht op de betrokken afzetmarkten zouden beschikken en zelfs indien de verwante werkgeversvereniging Mitex een soortgelijke strategie zou voeren, wordt de doorwerking van het advies op de eindprijzen van de door de leden van de VGT afgezette producten en het daarmee gemoeide consumentenbelang te indirect, te onzeker en te beperkt geacht om een nader onderzoek en de daarmee gemoeide inzet van middelen te rechtvaardigen. Ook de eventuele economische importantie van de desbetreffende sector leidt niet tot een ander oordeel.
De VGT
Het advies is niet meer en niet minder dan een vrijblijvend advies aan de leden en zeker niet gericht op beperking van de mededinging. De stelling van eiser dat het advies, nu het niet is gebaseerd op een bestaande CAO, per definitie onder het verbod van artikel 6 van Pro de Mw valt, is niet te begrijpen. Verweerder heeft blijk gegeven van een juiste taakopvatting. Hij dient in beginsel niet te treden in een geschil in de sociale sfeer.
Beoordeling
De rechtbank stelt voorop dat ingevolge vaste jurisprudentie een klacht als de onderhavige in het (handhavings)stelsel van de Mw moet worden aangemerkt als een verzoek om ten aanzien van degene op wiens handelen (of nalaten) de klacht betrekking heeft, toepassing te geven aan artikel 56 van Pro de Mw op de grond dat diegene handelt of heeft gehandeld in strijd met artikel 6, eerste lid, van de Mw dan wel in strijd met artikel 24, eerste lid, van de Mw. Het nemen van een beslissing op die klacht is een besluit in de zin van de Awb, zodat het onderhavige besluit van 8 november 2005 ook een zodanig besluit is.
De enkele omstandigheid dat iemand een klacht bij de NMa heeft ingediend is op zich onvoldoende om hem als belanghebbende bij de beslissing naar aanleiding van de klacht aan te merken. In het onderhavige geval heeft verweerder bij het bestreden besluit eiser gelet op diens statutaire doelstelling terecht aangemerkt als belanghebbende.
Ter zitting heeft eisers gemachtigde gesteld dat het eiser gaat om een principiële zaak. De rechtbank merkt op dat procesbelang niet is gelegen in het enkele verkrijgen van een antwoord op een rechtsvraag van principiële betekenis. Nu eisers gemachtigde ter zitting desgevraagd uitdrukkelijk heeft verklaard dat eiser wel degelijk wenst dat verweerder overgaat tot handhaving acht de rechtbank procesbelang aanwezig.
De rechtbank stelt vast dat rechtens niet van verweerder kan worden gevergd dat hij naar aanleiding van iedere klacht steeds onderzoek naar alle relevante omstandigheden verricht. Het is vaste jurisprudentie dat verweerder beleidsruimte heeft en in beginsel zelf mag bepalen welke onderzoeken het meest opportuun zijn. Wel mag van verweerder worden gevergd uiteen te kunnen zetten waarom hij aan het onderzoek naar bepaalde klachten (nog) geen of slechts beperkte aandacht geeft (uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in Carglass, LJN: AR6034).
Verweerder heeft, zoals ook ter zitting door de gemachtigde van verweerder is benadrukt, het uitgangspunt bij verzoeken om toepassing van de Mw in het sociale domein terughoudendheid te betrachten bij het uitoefenen van zijn bevoegdheid. Gelet op dit uitgangspunt acht verweerder optreden in dit grensgebied pas aan de orde indien sprake is van een dringende reden uit het oogpunt van handhaving van de mededinging. Er dient dan sprake te zijn van een duidelijke schending van de Mw van voldoende ernst en/of impact.
De rechtbank merkt op dat eisers stelling dat het advies van de VGT niet is gebaseerd op een bestaande CAO en daardoor per definitie valt onder het verbod van artikel 6 van Pro de Mw niet juist is. Verweerder heeft dan ook bij de beoordeling van de klacht terecht aandacht geschonken aan de vraag of het advies van de VGT een schending als hierboven genoemd oplevert.
Verweerder is van oordeel dat het advies van de VGT geen doelbeperking is, nu het is verstrekt in de context van - weliswaar mislukte - onderhandelingen over arbeidsvoorwaarden. Het is bovendien geen bindend besluit tot haar leden gericht en het advies strekt ook niet tot doorberekening van de arbeidskosten in de eindprijzen. Nader onderzoek zou zich richten op de vraag of het advies zodanig restrictieve gevolgen heeft dat het handhavend optreden zou rechtvaardigen. In dat kader zou dienen te worden bezien of het betrokken advies resulteert in een zodanige kostenharmonisatie dat deze harmonisatie kan leiden tot een ongewenste afstemming van eindprijzen op de afzetmarkten van de grootwinkelbedrijven die bij de VGT zijn aangesloten. Verweerder acht dit onwaarschijnlijk omdat de personeelskosten slechts een deel vormen van de totale kosten van de betrokken ondernemingen, het advies onderscheid maakt tussen personeel aangenomen vóór 1 juli 2005 en personeel aangenomen op of na 1 juli 2005 en globale afspraken omtrent arbeidsvoorwaarden bovendien slechts ogenschijnlijk leiden tot harmonisatie van de kosten van de productiefactoren, daar arbeid geen homogeen artikel vormt en aan mogelijk harmoniserende effect afbreuk wordt gedaan door het niet-bindende karakter van de maatregel. Zelfs indien de leden van de VGT over een gezamenlijke marktmacht op de betrokken afzetmarkten zouden beschikken en zelfs indien de verwante werkgeversvereniging Mitex een soortgelijke strategie zou voeren, acht verweerder op grond van deze factoren de doorwerking van het advies op de eindprijzen van de door de leden van VGT afgezette producten en het daarmee gemoeide consumentenbelang te indirect, te onzeker en te beperkt om een nader onderzoek en de daarmee gemoeide inzet van middelen te rechtvaardigen. Ook de eventuele economische importantie van de desbetreffende sector brengt de raad niet tot een ander oordeel.
Ter zitting heeft verweerders gemachtigde gesteld dat het advies van de VGT mogelijk van invloed kan zijn op de afzetmarkten van de leden van de VGT. Echter de doorwerking van het advies in de prijzen van modekleding en dergelijke en het daarmee gemoeide consumentenbelang, zijn naar verwachting niet van dien aard dat dit een nader onderzoek zou rechtvaardigen. Aldus wijzen het algemene uitgangspunt, het kwalitatieve oordeel en de doelmatigheidsafweging in dezelfde richting; geen prioriteit, niet optreden.
De rechtbank is van oordeel dat verweerders argumenten zijn beslissing geen (nader) onderzoek in te stellen kunnen dragen. De rechtbank heeft hierbij mede in aanmerking genomen dat eiser zijn stelling dat de door verweerder genoemde factoren niet ter zake doen niet (voldoende) heeft onderbouwd.
Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding. De rechtbank wijst het ter zitting gedane verzoek van de VGT om eiser te veroordelen in de kosten van deze procedure af. In dat verband acht de rechtbank het van belang dat het voor eiser ten tijde van het instellen van beroep redelijkerwijs niet evident kon worden geacht dat het beroep ongegrond zou worden verklaard. Bovendien is de verdediging van een in rechte aangevallen besluit primair een taak van het bestuursorgaan dat dit besluit heeft genomen en niet van een derde partij zoals de VGT.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en mr. Y.E. de Muynck, leden, en door de voorzitter en mr. M. Traousis - van Wingaarden, griffier, ondertekend.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2007.
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.