Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
Reg.nr.: BC 07/1810-NIFT
Uitspraak in het geding tussen
Stichting Greenpeace Nederland, te Amsterdam, eiseres,
gemachtigde mr. A.H.J. van den Biesen, advocaat te Amsterdam,
en
Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 18 april 2007 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen verweerders brief van 21 december 2006 niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij brief van 16 mei 2007 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 22 juni 2007 een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft op 9 mei 2008 nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2008. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voorts is namens eiseres verschenen H. van Bekkem, werkzaam bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. A.I. Viloria Alebesque (Directie Voeding, Gezondheidsbescherming en Preventie), drs. H. Jeuring (Voedsel en Waren Autoriteit), mr. E.M. van den Elzen en drs. N.A. Liborang (beiden Directie Wetgeving en Juridische Zaken).
2 Overwegingen
2.1 Grondslag van het geschil
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van verordening 1829/2003/EG mogen genetisch gemodificeerde levensmiddelen:
a) geen negatieve effecten op de menselijke gezondheid, op de diergezondheid of op het milieu hebben;
b) de consument niet misleiden;
c) niet zodanig verschillen van de levensmiddelen ter vervanging waarvan zij zijn bedoeld, dat de normale consumptie ervan vanuit voedingsoogpunt voor de consument nadelig zou zijn.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van verordening 1829/2003/EG mag niemand een genetisch gemodificeerd organisme als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, van de verordening dat voor voedingsdoeleinden wordt gebruikt of een levensmiddel, vermeld in artikel 3, eerste lid, van de verordening in de handel brengen, tenzij daarvoor overeenkomstig deze afdeling een vergunning is verleend en de bij die vergunning vastgestelde voorwaarden worden nageleefd.
Artikel 53 van Pro verordening 178/2002/EG geeft de Europese Commissie de bevoegdheid één of meer noodmaatregelen te treffen betreffende uit de gemeenschap afkomstige of uit een derde land ingevoerde levensmiddelen en diervoeders wanneer blijkt dat een levensmiddel of diervoeder, van oorsprong uit de gemeenschap of ingevoerd uit een derde land, waarschijnlijk een ernstig risico voor de gezondheid van mens, dier of milieu inhoudt en dat het risico niet op afdoende wijze kan worden beheerst met de door de betrokken lidstaten getroffen maatregelen.
De Europese Commissie heeft bij beschikking 2006/578/EG van 23 augustus 2006 –
uit hoofde van artikel 53 van Pro Verordening 178/2002/EG – noodmaatregelen getroffen met betrekking tot het niet-toegelaten genetisch gemodificeerde organisme "LL Rice 601" bij de in de Beschikking opgesomde rijstproducten uit de Verenigde Staten.
Artikel 2 van Pro beschikking 2006/578/EG luidt:
“1. De lidstaten staan het voor het eerst in de handel brengen van de in artikel 1 bedoelde Pro producten alleen toe als die producten vergezeld gaan van een door een erkend laboratorium afgegeven origineel analyserapport op grond van een geschikte, gevalideerde methode voor de detectie van genetisch gemodificeerde rijst "LL Rice 601", waaruit blijkt dat het product geen genetisch gemodificeerde rijst "LL Rice 601" bevat.
Indien een zending van producten als bedoeld in artikel 1 wordt Pro gesplitst, gaat elk deel van de zending vergezeld van een gewaarmerkte kopie van het in artikel 1 bedoelde Pro analyserapport.
2. Indien dit analyserapport ontbreekt, laat de in de gemeenschap gevestigde exploitant die verantwoordelijk is voor het voor het eerst in de handel brengen, de in artikel 1 bedoelde Pro producten testen om aan te tonen dat zij geen genetisch gemodificeerde rijst "LL Rice 601" bevatten. Zolang het analyserapport niet beschikbaar is, mag de zending niet in de gemeenschap in de handel worden gebracht.
3. De lidstaten stellen de commissie via het systeem voor snelle waarschuwingen over levensmiddelen en diervoeders in kennis van positieve (ongunstige) resultaten.”.
Beschikking 2006/578/EG is op 11 september 2006 besproken tijdens een bijeenkomst van het Permanent Comité voor de Voedselketen en Diergezondheid. In het verslag is te lezen:
“(…)
On the basis of the knowledge available today, the Standing Committee agreed that, as a matter of priority, it was necessary to ensure that illegal GM long grain rice originating from the USA does not enter the EU market or is not further distributed in the food chain. As a consequence, it was agreed that, unless operators can demonstrate the absence of LLRICE601, stored bulk consignments of US long grain rice as defined in Article 1 of Commission Decision 2006/601/EC, which first entered the EU market prior to entry into force of the emergency measures should be subject to official control as foreseen in Article 3 of Decision 2006/601/EC before entering further in the food chain. In case of unfavourable results the contaminated long grain rice as defined in Article 1 of Decision 2006/601/EC should be withdrawn from the market.
(…)”.
Beschikking 2006/601/EG van de Europese Commissie van 5 september 2006 vervangt beschikking 2006/578/EG, die – voorzover hier van belang – dezelfde inhoud heeft.
Deze beschikking is vervolgens weer vervangen door de beschikking 2006/754/EG van de Europese Commissie van 6 november 2006, die voorziet in noodmaatregelen terzake diezelfde rijstproducten uit de Verenigde Staten.
Artikel 2 van Pro beschikking 2006/754/EG luidt:
“1. De lidstaten staan het voor het eerst in de handel brengen van de in artikel 1 bedoelde Pro producten alleen toe als de zending van die producten vergezeld gaat van het origineel van een analyserapport waarin wordt bevestigd dat de producten geen genetisch gemodificeerde rijst "LL Rice 601" bevatten. Dit rapport wordt afgegeven door een erkend laboratorium en is gebaseerd op een geschikte, gevalideerde methode voor de detectie van genetisch gemodificeerde rijst "LL Rice 601".
2. De lidstaten zien erop toe dat elke zending van de in artikel 1 bedoelde Pro producten op het punt van binnenkomst in de gemeenschap officieel wordt bemonsterd en geanalyseerd alvorens in de gemeenschap in de handel te worden gebracht, om aan te tonen dat de zending geen genetisch gemodificeerde rijst "LL Rice 601" bevat. De daartoe vereiste officiële bemonstering en analyses worden uiterlijk binnen vijftien werkdagen verricht overeenkomstig de in de bijlage beschreven methoden.
3. De in lid 2 bedoelde bevoegde instanties van de lidstaten verstrekken een officieel begeleidend document waaruit blijkt dat de zending officieel bemonsterd en geanalyseerd is, onder vermelding van het resultaat van de analyses.
4. Indien een zending wordt gesplitst, gaat elk deel van de gesplitste zending tot en met het groothandelsstadium vergezeld van een kopie van het origineel analyserapport als bedoeld in lid 1 en een kopie van het officieel begeleidend document als bedoeld in lid 3. Deze kopieën worden gewaarmerkt door de bevoegde instantie van de lidstaat op het grondgebied waarvan de zending gesplitst is.
5. Indien bij de in lid 2 voorgeschreven controles genetisch gemodificeerde rijst "LL Rice 601" wordt aangetroffen, wordt dat aan de commissie en de lidstaten gemeld via het bij verordening (eg) nr. 178/2002 ingestelde systeem voor snelle waarschuwingen over levensmiddelen en diervoeders.
6. De lidstaten brengen uiterlijk op 31 december 2006 bij de commissie verslag uit over alle analyseresultaten van de officiële controles op zendingen van in artikel 1 bedoelde Pro producten.”.
Artikel 3 van Pro beschikking 2006/754/EG luidt:
“Wat betreft de in artikel 1 bedoelde Pro producten die reeds in de handel zijn, nemen de lidstaten de nodige maatregelen, waaronder steekproefsgewijze bemonstering en analyse overeenkomstig de bijlage, om te controleren of zij genetisch gemodificeerde rijst "LL Rice 601" bevatten. Zij stellen de commissie via het systeem voor snelle waarschuwingen over levensmiddelen en diervoeders in kennis van positieve (ongunstige) resultaten.”.
Artikel 4 van Pro deze beschikking is niet gewijzigd ten opzichte van de vorige twee beschikkingen van de Europese Commissie.
Preambule acht van de drie opeenvolgende beschikkingen luidt:
“Aangezien de in deze beschikking vervatte maatregelen evenredig moeten zijn en de handel niet meer mogen beperken dan nodig is, mogen zij alleen van toepassing zijn op producten die waarschijnlijk met "LL Rice 601" verontreinigd zijn en die volgens de ontvangen informatie uit de verenigde staten in de gemeenschap worden ingevoerd.”.
Ingevolge artikel 2 van Pro respectievelijk de Warenwetregeling rijstproducten uit de Verenigde Staten (beschikking 2006/578/EG) (Stcrt. 2006, 165) en Warenwetregeling rijstproducten uit de Verenigde Staten (beschikking 2006/601/EG) geschiedt het binnen Nederlands grondgebied brengen en verhandelen van rijstproducten, van herkomst of van oorspong uit de Verenigde Staten, bedoeld in respectievelijk beschikking 2006/578/EG en beschikking 2006/601/EG, met inachtneming van die beschikkingen. De eerstgenoemde regeling is ingetrokken met de tweede regeling en de tweede regeling is nadien ingetrokken.
Artikel 21 van Pro de Warenwet luidt:
“1. Indien waren naar het oordeel van Onze Minister gevaar opleveren voor de veiligheid of de gezondheid van de mens, of indien het technische voortbrengselen betreft, tevens gevaar opleveren voor de veiligheid van zaken, kan hij met het oog op de bescherming van die belangen degene die de waar of het voortbrengsel verhandelt of heeft verhandeld, gelasten om de houders dan wel de vermoedelijke houders van die waar onverwijld en op doeltreffende wijze op de hoogte te stellen van het gevaar. Degene tot wie de last is gericht, geeft daaraan onverwijld gevolg.
2. Indien waren, niet zijnde eet- of drinkwaren, naar het oordeel van Onze Minister gevaar opleveren voor de veiligheid of gezondheid van de consument, kan hij met het oog op de bescherming van die belangen degenen die de waar verhandelt of heeft verhandeld, gelasten al de noodzakelijke maatregelen te treffen om die waar bij de consument terug te nemen.
3. Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de in het eerste lid gelaste maatregelen.
4. Het niet uitvoeren van de door Onze Minister gelaste maatregelen als bedoeld in het tweede lid is een misdrijf.”.
Ingevolge artikel 32k, eerste lid, van de Warenwet kan bij regeling van verweerder de verhandeling van waren, ten aanzien waarvan gerede aanwijzingen bestaan dat zij gevaar opleveren voor de veiligheid of de gezondheid van de mens, tijdelijk worden verboden totdat het onderzoek bedoeld in artikel 5:18 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) met betrekking tot deze waren is afgerond.
Ingevolge artikel 32l, eerste lid, respectievelijk artikel 32m, eerste lid, van de Warenwet kan verweerder de inbeslagneming van de in artikel 32k van de Warenwet bedoelde waren gelasten respectievelijk de vernietiging van gevaarlijk gebleken waren gelasten.
De rechtbank gaat bij haar beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Tussen eind augustus en eind oktober 2006 heeft de Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: de VWA) monsters van rijst als bedoeld in Beschikking 2006/578/EG bij rijstimporteurs genomen uit silo’s en verpakte rijst. Van de 22 monsters waren er negen positief. Verweerder stelt naar aanleiding van de positieve bemonsteringen zogenoemde recalls te hebben uitgevoerd tot aan de supermarkt en een melding te hebben gedaan bij de Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid. Verweerder stelt verder dat op 2 november 2006 één container met rijst uit de Verenigde Staten in de Rotterdamse haven is gearriveerd, die is bemonsterd op 10 november 2006, met een negatief resultaat op aanwezigheid van "LL Rice 601".
Bij brief van 15 december 2006 heeft eiseres de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit onder meer bericht dat:
- eiseres rijst heeft aangetroffen die is besmet met "LL Rice 601". het betreft een 4,5 kg verpakking ‘Silvo Parboiled rijst’, welk product eiseres heeft gekocht op 16 november 2006 en welk product zij heeft laten testen;
- het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de VWA al vanaf 30 augustus 2006 op de hoogte zijn van de besmetting van de voedselketen met deze illegale ‘gentechrijst’ die waarschijnlijk al reeds acht maanden plaats heeft;
- rijstvoorraden en verpakte rijst die gedurende deze acht maanden op de Europese markt terecht zijn gekomen onderzocht hadden moeten worden;
- de VWA enkel rijstvoorraden heeft getest op binnenkomende schepen en bij Nederlandse afvullers van rijst;
- indien dat een positief resultaat gaf is door de VWA een recall afgedwongen volgens het principe ‘one step forward, one step back’, hetgeen inhield dat alleen directe afnemers, zoals winkels en distributeurs, op de hoogte werden gesteld en hun voorraad konden terugsturen. Reeds aan de consument en aan de horeca verkochte rijst is derhalve niet teruggehaald omdat dit niet proportioneel zou zijn;
- deze handelwijze is in strijd met uitlatingen van de Europese Voedselveiligheid Autoriteit die stelt dat niet gegarandeerd kan worden dat "LL Rice 601" veilig is, terwijl voorts de Europese Commissie er op heeft gewezen dat de lidstaten tot handhaving van de controlevoorschriften zijn gehouden. Om die redenen had de VWA er op moeten toezien dat alle verdachte rijst uit de schappen zou worden gehaald en worden onderzocht;
- de vondst van het besmette pak rijst aanleiding zou moeten vormen alsnog alle langkorrelrijst uit de Verenigde Staten (hierna: de VS) uit de schappen bij winkels te halen en te controleren;
- in de doelstellingen van de VWA opgenomen moet worden dat zij gaat controleren op de aanwezigheid van illegale ‘gentech gewassen’, hetgeen kan door steekproefsgewijs te testen op ‘gentech gewassen’ waarvan bekend is dat ze ontwikkeld worden, maar nog niet toegelaten zijn;
- eiseres spoedig wenst te vernemen welke stappen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gaat nemen om de consument nu en in de toekomst te beschermen.
Verweerder heeft eiseres bij brief van 21 december 2006 onder meer bericht dat:
- de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de brief van eiseres van 15 december 2006 ter behandeling heeft doorverwezen omdat verweerder als eerste verantwoordelijk is voor de veiligheid van genetisch gemodificeerd voedsel en dat verweerder met instemming van voornoemde minister thans reageert;
- het incident met verontreiniging van de EU-voedselketen met de uit de VS afkomstig genetisch gemodificeerde rijst is verweerder bekend vanaf eind augustus 2006;
- sinds bekendmaking door de autoriteiten van de VS zijn er op Europees niveau direct noodmaatregelen getroffen om de verontreiniging zo veel mogelijk te beperken;
- het Bureau Risicobeoordeling bij de VWA een risicobeoordeling van "LL Rice 601" heeft laten uitvoeren. De hoofdconclusie was dat consumptie van gecontamineerde rijst geen aanleiding geeft tot zorgen over de humane en diergezondheid;
- op Europees niveau is in het Permanent Comité voor de Voedselketen en Diergezondheid afgesproken dat de lidstaten controles zoveel mogelijk vóór in de keten dienen uit te voeren (bij import en bij grote importeurs). Positief bevonden partijen mogen niet verder worden verhandeld. Ook is afgesproken eventuele recalls te beperken tot deze fase in de keten, dit mede naar aanleiding van de afwezigheid van risico’s voor de volksgezondheid. Bij de handhaving van de noodmaatregelen volgt de VWA deze op EU-niveau afgesproken lijn;
- de partij Silvo-rijst waarover eiseres spreekt is door de producent zelf destijds reeds bemonsterd in het kader van de noodmaatregelen en is negatief bevonden;
- concluderend kan worden opgemerkt dat de werkwijze van de VWA ten aanzien van de controle op "LL Rice 601" voldoende garanties biedt ter bescherming van de Nederlandse consument .
Eiseres heeft vervolgens bij brief van 22 december 2006 verweerder onder verwijzing naar haar brief aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 15 december 2006 verzocht handhavend op te treden terzake de verkoop van uit de VS afkomstige rijst die is besmet met "LL Rice 601" met alle mogelijke middelen, waaronder begrepen bestuurdwang en inbeslagname.
Bij brief van 11 januari 2007 heeft verweerder eiseres bericht dat verweerders brief van 21 december 2006 en de brief van eiseres van 22 december 2006 elkaar hebben gekruist en dat ter beantwoording van de brief van 22 december 2006 wordt verwezen naar verweerders brief van 21 december 2006.
Bij brief van 16 januari 2007 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen verweerders brieven van 21 december 2006 en 11 januari 2007, welke brieven naar het oordeel van eiseres kwalificeren als een schriftelijke weigering handhavend op te treden. In essentie heeft eiseres in dit verband gesteld dat verweerder artikel 3 van Pro de beschikking van de Europese Commissie van 5 september 2006, zoals gewijzigd bij beschikking van 6 november 2006 niet naleeft, waarbij wordt opgemerkt dat verweerder zich een met die beschikkingen strijdige beoordelingsruimte en beleidsvrijheid toemeet door zelf te beoordelen of er (aanvaardbare) risico’s zijn en in dit verband de recalls te beperken tot buiten de retailsector.
Verweerder heeft vervolgens het bestreden besluit genomen.
2.2. Standpunten van partijen
In haar advies van 13 april 2007 – dat met het bestreden besluit is overgenomen door verweerder – heeft verweerders VWS-commissie bezwaarschriften Awb (hierna ook: de commissie) het volgende overwogen:
“Hierbij ontvangt u het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb over het bezwaar dat Stichting Greenpeace Nederland te Amsterdam, verder te noemen bezwaarde, op 30 januari 2007 heeft ingediend. Het bezwaar richt zich tegen de brief van 21 december 2006, waarmee de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verder te noemen verweerder, heeft aangegeven niet in te gaan op het verzoek van bezwaarde om uitbreiding van de huidige handhaving tegen LL RICE 601.
(…)
(…) Onder meer met het oog op de volksgezondheid en de veiligheid worden bij en krachtens de Warenwet regels gesteld met betrekking tot het verhandelen van waren. De controleambtenaren van de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) zijn op grond van artikel 25 van Pro de Warenwet aangewezen om toezicht te houden op de naleving van het gestelde bij of krachtens de Warenwet (artikel 1 Aanwijzingsregeling Pro toezichthoudende ambtenaren Voedsel en Waren Autoriteit). Zij rapporteren over overtredingen aan verweerder (artikel 32f Warenwet). Verweerder heeft de bevoegdheid om een boete op te leggen aan de (rechts)persoon aan welke de overtreding kan worden toegerekend (artikel 32a Warenwet).
Ingevolge de artikelen 21, 32k, 32l en 32m, van de Warenwet heeft verweerder de mogelijkheid om verhandelaren van levensmiddelen die gevaar opleveren, te gelasten de consument te waarschuwen, de verhandeling verbieden, inbeslagneming van de bedoelde waren gelasten en vernietiging van de bedoelde waren te gelasten. Verweerder heeft niet de mogelijkheid zelf levensmiddelen uit de handel te nemen.
Ingevolge de Awb kan bezwaar ingediend worden tegen een besluit. In artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt het besluitbegrip als volgt gedefinieerd: ‘een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.’ Met het begrip rechtshandeling wordt bedoeld een handeling gericht op rechtsgevolg. Met andere woorden door de betreffende handeling dient er een wijziging te ontstaan in de rechten en plichten van de betrokkenen, de rechtspositie van de betrokkenen moet er door worden beïnvloed.
In het bezwaarschrift verzoekt bezwaarde om alsnog met gebruikmaking van alle bevoegdheden die het bevoegde gezag ter beschikking staan, handhavend op te treden tegen de invoer van LL RICE 601. De commissie constateert dat bezwaarde derhalve bezwaar maakt tegen de weigering om gevolg te geven aan het verzoek van bezwaarde in de brief van 21 december 2006.
De commissie constateert echter dat zowel in het verzoek van 15 december 2006 als in het bezwaarschrift van 30 januari 2007, een concrete referte aan bevoegdheden en grondslagen in de Warenwet zoals hierboven genoemd, ontbreekt. In de onderhavige brieven wordt verzocht om het handhavingsbeleid aan te passen en hiertoe alle mogelijke middelen in te zetten. Deze frasen zijn zo weinig concreet geformuleerd dat verweerder het verzoek van 15 december 2006 terecht heeft opgevat als een verzoek om informatie, waarop overeenkomstig is gereageerd. Nu is vastgesteld dat verweerder de brief van 15 december 2006 mocht opvatten als zijnde geen verzoek tot handhaving, is het antwoord hierop van verweerder van 21 december 2006 naar het oordeel van de commissie niet op te vatten als een besluit. Deze houdt derhalve slechts informatieve mededelingen in.
De commissie concludeert dat voornoemde informatieve mededelingen geen besluit behelzen, omdat deze niet gericht zijn op enig rechtsgevolg; er ontstaat geen wijziging in de rechtspositie van bezwaarde. Dit betekent dat daartegen op grond van artikel 7:1 jo Pro 8:1, van de Awb geen bezwaar en beroep open staat. De commissie is dan ook van oordeel dat dit bezwaarschrift tegen de brief van 21 december 2006 niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
(…)”.
Eiseres heeft in beroep gesteld dat de brieven van verweerder van 21 december 2006 en 11 januari 2007 zonder meer kwalificeren als besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb, zodat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Voorts heeft zij aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd tot handhaving over te gaan.
2.4 Beoordeling
De rechtbank stelt voorop dat eiseres niet alleen bezwaar heeft gemaakt tegen verweerders brief van 21 december 2006, maar ook tegen verweerders brief van 11 januari 2007. Gelet op het hierboven geciteerde advies van de commissie, dat met het bestreden besluit integraal is overgenomen, moet de rechtbank constateren dat verweerder met het betreden besluit verzuimd heeft ten volle een besluit op de bezwaren te nemen. Het bestreden besluit komt derhalve wegens strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb voor vernietiging in aanmerking voor zover daarbij niet tevens is beslist op het bezwaar tegen verweerders brief van 11 januari 2007. Het beroep is derhalve reeds om die reden gegrond.
De rechtbank overweegt voorts het volgende.
Ingevolge artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat de brief van eiseres van 15 december 2006 niet zodanig algemeen van aard is dat het niet als een verzoek tot het nemen van een handhavingsbesluit door zou kunnen gaan. In die brief wordt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit immers verzocht onder meer op te treden tegen het aanbieden van langkorrelrijst uit de VS die besmet is met "LL Rice 601" door die rijst uit de schappen bij de supermarkten te halen en te controleren. Voor zover er bij verweerder nog onduidelijkheid kon bestaan omtrent de strekking van die brief had het in de rede gelegen dat zij bij eiseres zou hebben gevraagd om een nadere uiteenzetting van hetgeen zij met de brief van 15 december 2006 concreet van verweerder wenste, ware het niet dat de brief van eiseres van 22 december 2006 reeds een antwoord op die vraag gaf. In die brief wordt verweerder immers verzocht handhavend op te treden ter zake de verkoop van uit de VS afkomstige rijst die is besmet met "LL Rice 601" met alle mogelijke middelen, waaronder begrepen bestuurdwang en inbeslagname.
Anders dan verweerder lijkt te veronderstellen vormt het noemen van een wettelijke grondslag voor handhaving niet een voorwaarde om aan te kunnen nemen dat sprake is van een verzoek tot het nemen van een besluit tot handhaving. Voldoende is dat wordt omschreven van welke overtreding sprake is en dat wordt verzocht om via bijvoorbeeld bestuursdwang op te treden. Aan die voorwaarden is in het verzoek van 22 december 2006 voldaan. Dit zou eerst anders kunnen zijn indien op voorhand vaststaat dat verweerder geen enkele bevoegdheid tot het inzetten van enig handhavingsinstrument toekomt. Van dit laatste is geen sprake, reeds niet gelet op hetgeen de commissie heeft overwogen ter zake de aan verweerder toekomende bevoegdheden.
Voorts is naar het oordeel van de rechtbank voldaan aan het in artikel 1:3, derde lid, van de Awb liggende vereiste dat het verzoek afkomstig is van een belanghebbende. Naar het oordeel van de rechtbank kwalificeert eiseres als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Zij overweegt daartoe als volgt.
Eiseres heeft gelet op haar statuten het bevorderen van natuurbehoud in ruime zin ten doel, terwijl ook uit de feitelijke werkzaamheden van eiseres die belangenbehartiging blijkt, zo is ook overwogen in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 februari 2007 (LJN: AZ9048; LJN: JM 2007/58). Weliswaar ziet de betrokken wetgeving vooral op de voedselveiligheid, maar gelet op artikel 2, onderdelen a en f, van Richtlijn 2003/4/EG kan eiseres worden gevolgd in haar stelling ter zitting dat er geen nauw onderscheid gemaakt kan worden tussen natuurbehoud en voedselveiligheid. Daar komt bij dat de Voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven in zijn uitspraak van 14 juni 2007 (LJN: BA8075) eiseres in een vergelijkbare zaak als de onderhavige blijkbaar als belanghebbende heeft aangemerkt.
Nu de brieven van eiseres van 15 december 2006 en 22 december 2006 wel degelijk aanvragen behelzen om tot handhaving over te gaan ter zake het door supermarkten aanbieden van langkorrelrijst uit de VS die besmet is met "LL Rice 601" kwalificeren verweerders brieven van 21 december 2006 en 11 januari 2007 ieder als een schriftelijke weigering een besluit te nemen, zodat eiseres – gelet op artikel 6:2, onderdeel a, van de Awb – tegen die brieven bezwaar kon maken.
Gelet hierop is het bezwaar – voor zover daarop wel is beslist – dan ook ten onrechte niet ontvankelijk verklaard. Ook in zoverre komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb.
Inhoudelijk oordeelt de rechtbank als volgt.
Partijen verschillen van inzicht in de wijze waarop verweerder uitvoering diende te geven aan de opeenvolgende beschikkingen van de Europese Commissie houdende noodmaatregelen met betrekking tot het niet-toegelaten genetisch gemodificeerde organisme "LL Rice 601" in rijstproducten uit de VS.
Enerzijds is onbetwist dat de VWA conform artikel 3 van Pro beschikking 2006/754/EG tot steekproefsgewijze bemonstering is overgegaan van reeds in de handel zijnde producten, met dien verstande dat de VWA zich daarbij heeft beperkt tot de groothandel. Anderzijds is niet meer betwist dat eiseres daadwerkelijk een zak Amerikaanse rijst, afkomstig uit een Nederlandse supermarkt heeft laten testen en dat de testresultaten positief zijn, dat wil zeggen dat het besmet is met "LL Rice 601".
Verweerder stelt dat de controle ziet op de invoer van de betreffende rijstproducten en niet op het terughalen van besmette rijst uit de supermarkten. In dit verband stelt verweerder dat artikel 3 van Pro de opeenvolgende beschikkingen niet tot een verdere handhaving verplicht en het proportionaliteitsprincipe daartoe ook niet noopt en geen direct gevaar voor de volksgezondheid dreigt. Eiseres stelt daarentegen dat mogelijke beperkingen terzake controleverplichtingen onverlet laten dat indien een particulier zelf aantoont dat er besmette rijst in de schappen van een supermarkt ligt, een onverkorte verplichting volgt handhavend op te treden.
Niet in geschil is dat de voorgeschreven noodmaatregelen vóór en na 6 november 2006 anders van aard zijn. Vanaf 6 november 2006 is sprake van een zogenoemde 100% controle aan de buitengrens van de EU voor ladingen rijst uit de VS.
De door eiseres geanalyseerde rijst hoort bij een partij die bemonsterd en geanalyseerd is door de producent zelf, op respectievelijk 28 augustus 2006 en 22 september 2006, met negatief resultaat voor de aanwezigheid van genetisch gemodificeerde rijst. De partij is toen verder verhandeld conform de destijds geldende EU-noodmaatregelen.
Wat betreft de producten die op 6 november 2006 reeds in de handel zijn geeft verweerder uitvoering aan de voorschriften door steekproefsgewijze controle van partijen bij rijstimporteurs.
Hoewel de rechtbank eiseres kan volgen in haar stellingen dat de opeenvolgende beschikkingen ertoe strekken dat besmette rijst afkomstig uit de VS zoveel mogelijk wordt geweerd op de Europese markt, waaronder de Nederlandse, en dat een beperkte controleplicht, niet als zodanig in de weg staat aan verdergaande handhaving indien er toch in de supermarkten besmette rijst wordt aangetroffen, kan eiseres niettemin met haar beroep niet bereiken dat verweerder alsnog gehouden is tot verdergaande handhaving.
Artikel 21, tweede lid, van de Warenwet biedt verweerder geen grondslag voor het opleggen van een last tot het niet verhandelen van eetbare waren. Gelet op de artikelen 32l en 32m van de Warenwet is ter zake eetbare waren wel verdergaande handhaving mogelijk, maar niet voordat verweerder daartoe krachtens artikel 32k van de Warenwet een regeling heeft getroffen. Een dergelijke regeling heeft verweerder niet getroffen, zodat ter zake ook geen handhavingsbesluit kan worden uitgelokt.
Gelet op artikel 21, eerste lid, van de Warenwet kan verweerder, indien waren naar zijn oordeel gevaar opleveren voor de veiligheid of de gezondheid van de mens, met het oog op de bescherming van die belangen degene die de waar verhandelt of heeft verhandeld, gelasten om de houders dan wel de vermoedelijke houders van die waar onverwijld en op doeltreffende wijze op de hoogte te stellen van het gevaar. Dienaangaande komt verweerder derhalve beoordelingsruimte toe. Niet is de rechtbank gebleken dat verweerder gelet op het advies van de VWA van 6 september 2006 niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat niet kon worden volstaan met de reeds getroffen maatregelen.
Daarbij acht de rechtbank van belang dat het risico van verontreinigde rijst geen nadelige gevolgen heeft voor de volksgezondheid.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen had verweerder het bezwaar tegen zijn brieven van 21 december 2006 en 11 januari 2007 ongegrond dienen te verklaren. Doende hetgeen verweerder had behoren te doen zal de rechtbank – onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb – zelf in de zaak voorzien en het beroep alsnog ongegrond verklaren.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten ma¬ken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 644,- aan kosten van door een derde be¬roeps¬ma¬tig verleende rechtsbijstand.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het bestreden besluit en verklaart het bezwaar tegen verweerders brieven van 21 december 2006 en 11 januari 2007 ongegrond,
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het betaalde griffierecht van € 285,- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 644,- en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiseres moet vergoeden.
Aldus gedaan door mr. L.A.C. van Nifterick, rechter, en door deze en mr. drs. R. Stijnen, griffier, ondertekend.
De griffier: De rechter:
Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2008.
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.