Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/1591 GEMWT T1
Uitspraak in het geding tussen
[naam eiser], wonende te Nieuwerkerk a/d IJssel, eiser,
gemachtigde mr. V.M. Weski, advocaat te Rotterdam,
en
de burgemeester van de gemeente Ridderkerk, verweerder,
gemachtigde mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Rotterdam.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 7 december 2007 heeft verweerder de onmiddellijke sluiting van het bedrijf Thermen Ridderkerk (de Thermen) gelast in verband met een geconstateerde legionellabesmetting.
Bij besluit van 8 december 2007 (mondeling) en 11 december 2007 (schriftelijk) heeft verweerder dit besluit herroepen en omgezet in een voorwaardelijk bevel tot sluiting in afwachting van nadere onderzoeksresultaten en onder oplegging van een aantal voorwaarden.
Bij besluit van 20 december 2007 (mondeling) en 21 december 2007 (schriftelijk) heeft verweerder, onder intrekking van het besluit van 11 december 2007, opnieuw een onmiddellijke sluiting van de Thermen gelast.
Eiser heeft bij brief van 24 december 2007 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 20/21 december 2007. Bij brieven van 16 januari 2008 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 7 december 2007 en 8/11 december 2007.
Bij brief van 10 april 2008 heeft eiser beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaren.
Bij besluit van 9 mei 2008 heeft verweerder de bezwaren tegen de besluiten van 7 december 2007 en 8/11 december 2007 niet-ontvankelijk verklaard. Voorts heeft verweerder het bezwaar gericht tegen het besluit van 20/21 december 2007 - onder aanvulling van de motivering - ongegrond verklaard.
Eiser heeft bij brief van 18 juni 2008 tegen het besluit van 9 mei 2008 beroepsgronden ingediend.
Bij brief van 20 juni 2008 heeft de rechtbank partijen medegedeeld dat het besluit van 9 mei 2008 vooralsnog bij de behandeling van het beroep zal worden betrokken.
Verweerder heeft bij brief van 24 juli 2008 een verweerschrift ingediend.
De gemachtigde van eiser heeft bij brief van 11 november 2008 de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 5 december 2008 heeft de gemachtigde van eiser medegedeeld [naam getuige 1], [naam getuige 2] en [naam getuige 3] als getuigen/deskundigen te hebben opgeroepen om te verschijnen ter zitting.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 december 2008. Aanwezig waren de gemachtigde van eiser, eiser en zijn echtgenote. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam medewerker gemeente], werkzaam bij de gemeente Ridderkerk en [naam medewerker GGD], werkzaam bij de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) Rotterdam - Rijnmond.
2 Overwegingen
De rechtbank heeft [naam getuige 1] ter zitting gehoord als getuige-deskundige.
Op grond van het bepaalde in artikel 8:63, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank afgezien van het horen van de door de gemachtigde van eiser opgeroepen getuige-deskundigen [naam getuige 2] en [naam getuige 3] omdat dit redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Hiertoe overweegt de rechtbank dat zij nadere informatie over het leidingwatersysteem of over de chemische reiniging op 21 december 2007 niet nodig acht. Evenmin heeft de rechtbank behoefte aan een nadere toelichting van de juridische context van de onderhavige, door haar te beoordelen, besluitvorming door verweerder.
De Thermen is in januari 2008 failliet verklaard. Als gevolg daarvan is eiser ook persoonlijk failliet verklaard.
Ingevolge artikel 8:22, eerste lid, van de Awb, voor zover relevant, is in geval van faillissement artikel 25 van Pro de Faillissementswet (Fw) van overeenkomstige toepassing. Op grond van artikel 25, eerste lid, van de Fw worden rechtsvorderingen, die tot de failliete boedel behorende rechten of verplichtingen ten onderwerp hebben, zowel tegen als door de curator ingesteld. Blijkens artikel 20 van Pro de Fw omvat het faillissement het gehele vermogen van de schuldenaar ten tijde van de faillietverklaring, alsmede hetgeen hij gedurende het faillissement verwerft.
De rechtbank stelt vast dat het in deze zaak gaat om besluiten van verweerder tot (voorwaardelijke) sluiting van de Thermen. De rechtbank is van oordeel dat de hierbij in geding zijnde rechtsvraag, te weten of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot sluiting van de Thermen, geen (vermogens)recht tot onderwerp heeft dat tot de failliete boedel behoort, als bedoeld in artikel 25 van Pro de Fw. Eiser was dan ook bevoegd bezwaar te maken en beroep in te stellen.
Met het hangende het beroep genomen besluit van 9 mei 2008 heeft verweerder alsnog op de bezwaren beslist. Bij het besluit van 9 mei 2008 heeft verweerder de bezwaren tegen het besluit van 7 december 2007 en tegen het besluit van 8/11 december 2007 niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar gericht tegen het besluit van 20/21 december 2007 is ongegrond verklaard. Dit besluit is derhalve een besluit als bedoeld in artikel 6:20 van Pro de Awb.
Nu eiser niet heeft gesteld tengevolge van het enkele niet tijdig beslissen schade te hebben geleden, heeft hij geen belang meer bij een gegrondverklaring van het beroep tegen het niet tijdig beslissen als bedoeld in artikel 6:20, zesde lid, van de Awb. Een dergelijk procesbelang kan immers niet zijn gelegen in de vergoeding van griffierecht en in de veroordeling van proceskosten in beroep, omdat ook toepassing kan worden gegeven aan de artikelen 8:74 en 8:75 van de Awb zonder dat het beroep gegrond wordt verklaard.
Eisers beroep tegen het uitblijven van een besluit op de bezwaren zal dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard.
Het besluit van 9 mei 2008 komt niet geheel tegemoet aan de bezwaren van eiser, zodat het beroep ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Awb mede is gericht tegen dit besluit.
Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Verweerder heeft bij het besluit van 9 mei 2008 de bezwaren van eiser tegen de besluiten van 7 december 2007 en 8/11 december 2007 niet-ontvankelijk verklaard onder de overweging dat het maken van bezwaar tegen een niet (meer) bestaand besluit niet mogelijk is. Verweerder stelt dat op het moment van het maken van het bezwaar beide besluiten reeds waren ingetrokken. Het besluit van 7 december 2007 is immers ingetrokken bij besluit van 8/11 december 2007. Het besluit van 8/11 december 2007 is vervolgens ingetrokken bij besluit van 21 december 2007.
De rechtbank overweegt dat deze opvatting van verweerder afbreuk doet aan de effectiviteit van de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep en dat eiser, indien verweerder in haar standpunt gevolgd zou worden, rechtsbescherming tegen deze besluiten zou ontberen. Nu ter zitting echter duidelijk is geworden dat het besluit van 7 december 2007 niet heeft geleid tot een feitelijke sluiting van de Thermen en op 8 december 2007 al mondeling is omgezet in een voorwaardelijke sluiting, had eiser geen processueel belang bij een beslissing op een bezwaar en/of beroep tegen dit besluit. Eiser heeft dit ter zitting ook erkend. Naar het oordeel van de rechtbank is het bezwaar van eiser tegen het besluit van 7 december 2007 dan ook - zij het op een andere grond - niet-ontvankelijk. Het beroep daartegen is ongegrond.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bezwaar tegen het besluit van 8/11 december 2007 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eiser heeft een (processueel) belang bij een beslissing op zijn bezwaar tegen het besluit van 8/11 december 2007, nu voldoende aannemelijk is dat eiser door dit besluit schade heeft geleden in de vorm van (in ieder geval) inkomstenderving. Het beroep dient in zoverre gegrond te worden verklaard en het besluit dient op dit punt te worden vernietigd. De rechtbank zal het besluit van 8/11 december 2007 om proces-economische redenen in haar beoordeling betrekken.
Blijkens het besluit van 7 december 2007 hebben de vondst van een legionellabesmetting in de Thermen en een aantal ziektegevallen die mogelijk zijn gerelateerd aan de Thermen verweerder doen besluiten de sluiting van de Thermen te bevelen. Op grond van het feit dat eiser enkele onderdelen van de Thermen onmiddellijk voor het publiek heeft gesloten en volledige sluiting naar het oordeel van deskundigen van de GGD, de provincie Zuid-Holland en het ministerie van Volksgezondheid niet noodzakelijk was heeft verweerder bij besluit van 8/11 december 2007 het sluitingsbevel omgezet in een voorwaardelijk bevel tot sluiting.
Dat voorwaardelijke bevel tot sluiting is vervolgens bij besluit van 20/21 december 2007 ingetrokken, waarbij verweerder de onmiddellijke sluiting van de Thermen heeft gelast.
Verweerder heeft de (voorwaardelijke) sluitingen gebaseerd op artikel 174 van Pro de Gemeentewet (Gemwt).
Ingevolge artikel 174, eerste lid, van de Gemwt is de burgemeester belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemwt, is de burgemeester bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
Het gegeven dat op grond van specifieke regelgeving er vanuit andere instanties kan worden opgetreden, neemt naar het oordeel van de rechtbank niet weg dat verweerder de bevoegdheid heeft op te treden als in een concreet geval onverwijld moet worden ingegrepen ter bescherming van de veiligheid en gezondheid.
De bevelsbevoegdheid van artikel 174, tweede lid, van de Gemwt is een ruime bevoegdheid. Verweerder is bij de uitoefening van het toezicht bevoegd de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan onder omstandigheden een algehele sluiting van een inrichting zoals de onderhavige daar ook onder vallen.
Nu verweerder in beginsel bevoegd is een onvoorwaardelijke sluiting te bevelen, is de rechtbank van oordeel dat in beginsel ook de bevoegdheid bestaat het mindere te doen, waaronder kan worden verstaan het bevelen van een voorwaardelijke sluiting.
De rechtbank zal thans beoordelen of verweerder in het onderhavige geval van zijn bevoegdheid tot het bevelen van een voorwaardelijke sluiting en tot het bevelen van een algehele sluiting in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken.
Uit de stukken is de rechtbank inzake het verrichtte onderzoek naar de veiligheid en gezondheid in de Thermen in de bewuste periode en de daarop volgende besluitvorming door verweerder het volgende gebleken.
Op 29 november 2007 heeft de GGD Rotterdam-Rijnmond een melding gekregen van een legionellose. De legionellose-patiënt was een regelmatige bezoeker van de sauna van de Thermen. Hij heeft de Thermen op 15 november 2007 nog bezocht en is op 23 november 2007 ziek geworden. Deze melding was de tweede melding in november 2007 van een legionellabesmetting van een persoon die eerder de Thermen had bezocht.
Op 30 november 2007 hebben medewerkers van, dan wel ingeschakeld door, het Streeklaboratorium Kennemerland te Haarlem, werkzaam in het kader van het project Bemonsteringseenheid legionella pneunomie (BEL) in de Thermen watermonsters genomen. Ook is er die dag door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) dan wel BEL onderzoek verricht aan de waterleidinginstallatie en de zwembadinstallatie. Geconstateerd is dat - op een aantal kleine punten na - de waterleidinginstallatie voldoet aan de voorschriften. Er is met eiser een aantal aanpassingen en maatregelen doorgesproken.
Op 4 (dan wel 5) december 2007 is bekend geworden dat van de op 30 november 2007 genomen monsters bij twee monsters, die van het voetenbad en kraantje technische ruimte, legionella serogroep 1 is vastgesteld. Eiser heeft hierop gelijk maatregelen genomen onder andere door verwijdering van een stuk dode leiding dat gekoppeld was aan de toevoerleiding naar het voetenbad en het stopzetten van het bubbelsysteem van het voetenbad.
Op 5 december 2007 is bekend geworden dat de legionellose-patiënt is overleden.
De inspecteur van de Provincie Zuid-Holland heeft eiser op 6 december 2007 opgedragen het voetenbad niet meer te gebruiken. Ook is op die datum de whirlpool stilgezet en afgesloten. Op 7 december 2007 is op advies van de inspecteur ook de rasul buiten werking gesteld.
Verweerder heeft bij besluit van 8/11 december 2007 het op 7 december 2007 gegeven bevel tot sluiting omgezet in een voorwaardelijke sluiting.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op de op dat moment bekend zijnde omstandigheden, in redelijkheid van haar bevoegdheid tot voorwaardelijke sluiting gebruik heeft kunnen maken. Op dat moment was immers bekend dat een legionellose-patiënt die de Thermen had bezocht, was overleden, Daarnaast waren er twee monsters genomen in de Thermen waarbij legionella serotype 1 was vastgesteld. Van andere monsters was de uitslag nog niet bekend. Het bevel tot voorwaardelijke sluiting kan in dat verband gezien worden als een waarschuwing om alert te blijven en daarmee mogelijk (acuut) gevaar voor de volksgezondheid te voorkomen.
Op 7 december 2007 zijn door de GGD monsters genomen. Op 11 december 2007 is gerapporteerd dat het op 7 december 2007 genomen monster van de rasul positief was. De overige op 7 december 2007 genomen monsters (waaronder die van het voetenbad) waren - zo is later gebleken - negatief.
Op 11 december 2007 is op verzoek van de inspecteur Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) door een medewerker van het waterbedrijf Oasen de leidingwaterinstallatie gecontroleerd.
Op 12 december 2007 is gebleken dat de overige negen op 30 november 2007 genomen monsters negatief zijn.
Op 13 december 2007 hebben medewerkers van de provincie Zuid-Holland, BEL en de GGD opnieuw een bezoek gebracht aan de Thermen en aldaar wederom watermonsters genomen.
De GGD Rotterdam-Rijnmond heeft vervolgens in een brief van 14 december 2007 aan verweerder - voor zover hier van belang - medegedeeld:
“Conclusie
De GGD heeft geconstateerd dat Thermen Ridderkerk verdacht wordt de bron te zijn van twee patiënten met Legionella. Nader onderzoek heeft aangetoond dat er op drie plaatsen in het systeem daadwerkelijk Legionella is aangetroffen. Twee van deze plaatsen, het voetenbad en de rasul, zijn een risico voor besmetting voor bezoekers. Het voetenbad en de rasul zijn buiten werking gesteld en worden niet eerder in gebruik genomen voordat de afwezigheid van de legionellabacterie door middel van monsteronderzoek is aangetoond. Tevens worden de leidingen dagelijks doorgespoeld waardoor eventuele legionellagroei in de leidingen niet meer kan plaatsvinden. In negen monsters die zijn afgenomen op andere risicoplaatsen in de sauna is geen legionella aangetroffen. Daarnaast hebben de diverse technisch medewerkers van BEL, de GGD, VROM en de Provincie tijdens fysieke inspecties geen technische of bouwkundige tekortkomingen geconstateerd die op dit moment een bron van infectie kunnen zijn voor bezoekers aan Thermen Ridderkerk.
Op grond van deze bevindingen stelt de GGD dat met de genomen maatregelen er een veilige situatie is gecreëerd, waarbij de bezoekers aan Thermen Ridderkerk geen risico lopen op besmetting met de legionellabacterie. Om verder onrust te voorkomen adviseert de GGD ook namens VROM om de sauna-eigenaar dwingend op te leggen om speciale filters in de douchekoppen te plaatsen.”
In de week van 17 december 2007 is bekend geworden dat de patiënt die was overleden de besmetting in de Thermen had opgelopen.
Naar aanleiding van de resultaten van de controle op 11 december 2007 door het waterbedrijf Oasen heeft de VROM-inspectie de Thermen tijdelijk onder verscherpt toezicht geplaatst. Dit is eiser bij brief van 18 december 2007 medegedeeld. Eiser heeft deze brief op 20 december 2007 per e-mail en fax ontvangen. In deze brief is eiser tevens opgedragen tijdelijk alle aërosolvormende tappunten van de leidingwaterinstallatie van speciale douchekoppen met bacteriefilter te voorzien. Mocht er onverhoopt een legionellabesmetting in de leidingwaterinstallatie ontstaan, dan wordt met deze douchekoppen voorkomen dat bezoekers aan deze besmetting worden blootgesteld.
Op 18 december 2007 is bekend geworden dat bij één van de op 13 december 2007 genomen monsters legionella serogroep 1 was aangetroffen. Het betrof het vulpunt in de technische dienst (TD) Zwembad filterruimte. Later is gebleken dat de overige op die dag genomen monsters allemaal negatief waren.
Bij e-mailbericht van 20 december 2007 van de VROM-inspectie ([naam medewerker inspectie]) aan eiser is medegedeeld dat de speciale douchekoppen nog diezelfde dag op alle douches dienen te worden geplaatst. Reden daarvoor is dat de VROM-inspectie op die dag bekend is geworden dat in één van de monsters genomen door BEL een legionella serotype 1 is aangetroffen. Eiser heeft de speciale douchekoppen diezelfde dag gemonteerd.
Bij besluit van 20/21 december 2007 heeft verweerder de volledige sluiting van de Thermen bevolen. Blijkens de overwegingen in dit besluit is tot volledige sluiting overgegaan omdat op woensdag 19 december 2007 bekend was geworden dat in de op 13 december 2007 afgenomen monsters opnieuw legionella was aangetroffen. Door deze nieuwe waarneming hadden, aldus verweerder, de door verweerder geraadpleegde deskundigen geen vertrouwen meer in het in de Thermen aanwezige waterleidingsysteem. Verweerder heeft voorts overwogen dat ondanks alle maatregelen die door eiser zijn getroffen het dus nog steeds mogelijk is dat de legionellabacterie zich kan vermenigvuldigen. Gezien de al aangetoonde positieve bemonsteringen en de aan de Thermen gerelateerde patiënten was er naar de mening van verweerder en de door hem geraadpleegde deskundigen voldoende reden om tot gehele sluiting over te gaan.
De rechtbank constateert allereerst dat eiser reeds in zijn bezwaarschrift van 24 december 2007 en ook nadien er steeds op gewezen heeft dat hij tot 13 december 2007 in de veronderstelling verkeerde dat de besmetting geconstateerd bij de monsteropname op 30 november 2007 zag op het kraantje bij de boiler in de technische ruimte. Hij heeft die kraan en leiding ook gelijk vervangen. Pas toen hem op 13 december 2007 duidelijk werd dat het ging om de kraan in de TD Zwembad filterruimte heeft hij die kraan ’s nachts verwijderd en het gehele leidingsysteem (zowel koud als warm water) aangepast. Dit heeft eiser in overleg met de medewerker van het waterbedrijf Oasen gedaan. [naam medewerker], aanwezig in opdracht van BEL/RIVM, heeft op 13 december 2007 een monster genomen van de bewuste kraan in de TD Zwembad filterruimte, terwijl eiser hem er op had gewezen dat met betrekking tot deze kraan niets gewijzigd was sinds 30 november 2007. Eiser heeft de bevoegdheid van [naam medewerker] om het desbetreffende monster te nemen betwist en tevens gesteld dat de monsterneming niet volgens de daarvoor geldende voorschriften is verricht.
Het is de rechtbank gebleken dat verweerder geen onderzoek heeft laten verrichten naar het reeds in het bezwaarschrift van 24 december 2007 gemelde misverstand. Verweerder heeft voorts nimmer, noch in het advies van de bezwaarschriftencommissie noch in de beslissing op bezwaar, op dit onderdeel van eisers bezwaar gereageerd. Gelet op de wijze waarop eiser verslag heeft gedaan van de gang van zaken met betrekking tot de onderzoeken van de verschillende instanties in de Thermen, acht de rechtbank het zeer aannemelijk dat sprake is geweest van een misverstand. Het door eiser gestelde misverstand over de kraan in de technische ruimte is ook niet door verweerder betwist.
Het ligt voor de hand, gelet op eisers belangen in het kader van zijn bedrijfsvoering, te veronderstellen dat eiser, ware er geen sprake geweest van een misverstand, zeker direct de benodigde maatregelen zou hebben genomen. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat het de rechtbank op geen enkele wijze is gebleken dat eiser niet steeds bereid is geweest alle door hem te nemen maatregelen te nemen en aanpassingen te (laten) verrichten.
Verweerder heeft vooral op basis van het positieve monster op 13 december 2007 bevolen tot sluiting van de Thermen. Dit blijkt uit het (primaire) besluit van 20/21 december 2007 als ook uit het besluit op bezwaar, waarin verweerder heeft overwogen:
“… Op grond van deze maatregelen heeft de GGD Rotterdam mij geadviseerd dat er met de genomen maatregelen binnen uw inrichting een veilige situatie zou ontstaan. Om verdere onrust te voorkomen is u door de deskundigen geadviseerd speciale filters in de douchekoppen te plaatsen.
Tot op dat moment leek de situatie onder controle. Helaas kreeg de kwestie op 20 december 2007 een nieuwe wending. Thermen Ridderkerk werd, op grond van twee recente ziektegevallen rechtstreeks in verband gebracht met legionella, waardoor uw inrichting door de inspectie VROM met onmiddellijke ingang onder verscherpt toezicht werd gesteld. Daarnaast bent u door de Inspectie VROM gesommeerd een speciale douchekop met filter op alle douches te plaatsen. Reden hiervoor was gelegen in het feit dat op 20 december 2007 bij de Inspectie VROM bekend was geworden dat in een van de monsters opnieuw een legionellabesmetting was aangetroffen. Deze legionellavondst is op 20 december 2007 bij mij bekend gemaakt. Deze vierde legionellavondst was, in directe samenhang met eerdere resultaten, voor mij voldoende reden om opnieuw met onmiddellijke ingang tot een volledige sluiting van uw inrichting over te gaan.
Het feit dat, ondanks alle opgelegde en genomen maatregelen, opnieuw legionella werd aangetroffen rechtvaardigde in alle redelijkheid een sluitingsbevel. De door u genomen maatregelen hadden niet geresulteerd in een veilig leidingstelsel. Achteraf is overigens ook onomstotelijk vastgesteld dat dit op dat moment ook de juiste conclusie was. Vooral van het dagelijks thermisch reinigen was de verwachting dat dit de groei van de legionellabacterie in het leidingenstelsel tegen zou gaan. De deskundigen hadden door deze nieuwe inmiddels vierde infectiebron vanaf dat moment ook milieutechnisch bezien geen enkel vertrouwen meer in het waterleidingsysteem binnen uw inrichting.”
De rechtbank laat in het midden of [naam medewerker] bevoegd was om op 13 december 2007 een watermonster te nemen. Eveneens laat de rechtbank in het midden of het watermonster door [naam medewerker] is afgenomen conform de daarvoor geldende eisen. De rechtbank is - gelet op het door eiser gestelde misverstand - namelijk van oordeel dat er in het geheel geen sprake is van een nieuwe vierde legionellavondst. De besmetting is gevonden bij een kraan waarvan reeds eerder een monster was genomen op grond waarvan al op 4 (dan wel 5) december 2007 een legionellabesmetting was geconstateerd. Met deze kraan was op het moment van de monstername op 13 december 2007 nog niets gebeurd, hetgeen eiser - gelet op hetgeen hiervoor is geschetst omtrent het ontstane misverstand - niet valt te verwijten.
Het gaat derhalve om één van de in totaal drie plaatsen in de Thermen waar daadwerkelijk een legionellabesmetting is geconstateerd. Van deze drie besmettingshaarden, dus ook die van het kraantje TD Zwembad filterruimte, was de GGD reeds ten tijde van zijn brief van 14 december 2007 op de hoogte. In zijn brief van 14 december 2007 heeft de GGD gesteld dat twee van deze plaatsen, het voetenbad en de rasul, een risico zijn voor besmetting voor bezoekers. Het voetenbad en de rasul zijn buiten werking gesteld. Daarnaast diende het leidingensysteem dagelijks te worden doorgespoeld. Deze maatregelen waren voor de GGD op dat moment voldoende om verweerder mee te geven dat er een veilige situatie was gecreëerd. Verweerder heeft vervolgens op dat moment geen aanleiding gezien om ter zake van de Thermen maatregelen te treffen. Ter zitting is hierover van de zijde van verweerder (aanvullend) gesteld dat de kwestie van het kraantje er eigenlijk niet toe doet, omdat de legionellabesmetting in het hele waterleidingsysteem kan zitten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder die stelling niet aannemelijk gemaakt. Daarbij speelt een rol dat de overige op 13 december 2007, en ook daarvoor, genomen monsters negatief waren.
Gelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot de sluiting van de Thermen op 20/21 december 2007.
Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat er op dat moment sprake was van een acuut gevaar voor de volksgezondheid. De rechtbank neemt hierbij mede in aanmerking dat de door eiser op 20 december 2007 aangebrachte douchekoppen met bacteriefilter voorkomen dat, mocht er onverhoopt een legionellabesmetting in de leidingwaterinstallatie ontstaan, bezoekers aan deze besmetting worden blootgesteld. Ter zitting is door [naam medewerker GGD] van de GGD aangegeven dat de plaatsing van de douchekoppen slechts een tijdelijke oplossing kan zijn.
Hoewel dit buiten haar beoordeling valt, overweegt de rechtbank dat het gegeven dat er nadien naar aanleiding van de op 28 december 2007 genomen monsters positieve uitslagen zijn gemeld en vervolgens naar aanleiding van de monsters afgenomen op 21 januari 2008 niet meer, een indicatie kan zijn dat de douchekoppen een adequate tijdelijke oplossing hadden kunnen zijn. De sluiting van de Thermen is ook bij besluit van 11 februari 2008 opgeheven.
De aan verweerder in artikel 174, tweede lid, van de Gemwt gegeven bevoegdheid is een bevoegdheid waaarvan gebruik kan worden gemaakt als een onverwijlde reactie noodzakelijk is. Daarvan is de rechtbank niet gebleken. Evenmin is gebleken dat een algehele sluiting van de Thermen noodzakelijk was, waardoor het bevel tot sluiting, in het geval deze al noodzakelijk zou zijn geweest, niet proportioneel was. Bovendien leent de aard van de in artikel 174, tweede lid, van de Gemwt gegeven bevoegdheid zich niet voor een sluiting van lange duur. Ook in dit opzicht is het gebruik door verweerder van deze bevoegdheid ten aanzien van de sluiting van de Thermen buiten proportie.
In aanvulling op het voorgaande overweegt de rechtbank dat zij van oordeel is dat verweerder, gelet op de wijze waarop eiser door verweerder betrokken is geweest bij de gehele gang van zaken, heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. De rechtbank is niet gebleken van tijdig en adequaat overleg van de zijde van verweerder met eiser op het moment van de positieve uitkomsten van de monsters teneinde te bespreken wat daaraan door eiser kon worden gedaan. Nu verweerder in dezen meent een bevoegdheid tot het nemen van maatregelen toe te komen, naast de bevoegdheden die andere instanties hebben op grond van specifieke wetgeving, had een dergelijk overleg voor de hand gelegen.
De rechtbank heeft voorts geconstateerd dat eiser informatie is onthouden dan wel dat hij relevante informatie zeer laat heeft verkregen en vaak ook pas na langdurig aandringen van zijn kant. De rechtbank wijst in dit verband op de rapportage gedateerd 7 december 2007 “Technisch onderzoek mogelijke besmettingsbronnen legionella in de Thermen” van het RIVM/BEL en op de brief van 14 december 2007 van de GGD. In de rapportage van 7 december 2007 zijn de resultaten en bevindingen van het onderzoek aan de leidinginstallaties op 30 november 2007 neergelegd. Uit dit rapport blijkt dat er legionella is gevonden in het tappunt in de technische ruimte van het zwembad. Eiser stelt onweersproken pas op 28 december 2007 bekend te zijn geworden met het bestaan van dit rapport en het rapport ook pas - na behoorlijk aandringen van zijn kant - op 3 januari 2008 te hebben ontvangen. Eiser stelt - eveneens onweersproken - dat hij pas op 20 augustus 2008 in het bezit is gekomen van de brief van 14 december 2007 van de GGD en dat hij tot op dat moment ook niet op de hoogte was van het bestaan ervan.
In het besluit van 21 december 2007 en in de beslissing op bezwaar stelt verweerder dat er voldoende reden was om tot gehele sluiting over te gaan en dat hij hierin wordt gesteund door de door hem geraadpleegde deskundigen. In een brief van 20 december 2007 van de directeur van de GGD Rotterdam-Rijnmond aan verweerder wordt door de directeur ook gesteld dat VROM en de Provincie Zuid-Holland het advies tot sluiting steunen. In het dossier heeft de rechtbank echter geen stukken of verslagen van overleggen aangetroffen die onderschrijven dat de genoemde instanties het advies tot sluiting steunden. Van de zijde van verweerder is ter zitting bevestigd dat alles wat in deze zaak op papier staat zich in het dossier van de rechtbank bevindt en dat er geen andere stukken meer zijn. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich niet kan verschuilen achter opvattingen van andere instanties, zelf geen gedegen onderzoek heeft gedaan en zonder onderzoek niet in redelijkheid tot het bevel tot sluiting heeft kunnen komen.
De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat het beroep van eiser voor zover gericht tegen het bevel tot sluiting van 20/21 december 2007 gegrond dient te worden verklaard en dat het besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
Uit het voorgaande volgt dat de feiten die aan verweerders besluitvorming ten grondslag liggen geen sluiting van de Thermen op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemwt rechtvaardigen. Nader onderzoek naar deze feiten kan naar het oordeel van de rechtbank hierin geen verandering brengen. Evenmin kan het opheffen van de geconstateerde zorgvuldigheidsgebreken tot een andere conclusie leiden. Verweerder kan bij besluit op bezwaar niet tot een ander besluit komen dan herroeping van het besluit van 20/21 december 2007. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien en dit besluit te herroepen.
Zoals hiervoor reeds is overwogen, heeft verweerder wel in redelijkheid tot het bevel van voorwaardelijke sluiting kunnen komen. Hoewel verweerder ten onrechte eisers bezwaar tegen het besluit van 8/11 december 2007 niet-ontvankelijk heeft verklaard, kan de rechtbank niet inzien dat een nieuw besluit op bezwaar, waarbij eisers bezwaren tegen de voorwaardelijke sluiting inhoudelijk dienen te worden beoordeeld, tot een andere uitkomst kunnen leiden dan waartoe de rechtbank thans heeft geconcludeerd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat zij ook ten aanzien van het besluit omtrent de voorwaardelijke sluiting zelf in de zaak kan voorzien. Zij zal het bezwaar daartegen ongegrond verklaren.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten ma¬ken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 402,50, aan kosten van door een derde be¬roeps¬ma¬tig verleende rechtsbijstand.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep tegen het uitblijven van een besluit op de bezwaren niet-ontvankelijk,
verklaart het beroep tegen de niet-ontvankelijk verklaring van het bezwaar tegen het besluit van 7 december 2007 ongegrond,
verklaart het beroep overigens gegrond en vernietigt het besluit van 9 mei 2008 in zoverre,
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het besluit van 9 mei 2008,
verklaart het bezwaar tegen het besluit van 8/11 december 2007 ongegrond,
herroept het besluit van 20/21 december 2007,
bepaalt dat de gemeente Ridderkerk aan eiser het betaalde griffierecht van € 145,--, vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 402,50, en wijst de gemeente Ridderkerk aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiser moet vergoeden.
Aldus gedaan door mr. A. Verweij, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en mr. P. Vrolijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Traousis-van Wingaarden, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 26 januari 2009.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: