Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 09/1155 HORECA-T2
Uitspraak in het geding tussen
[Eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde mr. I.A. Kamans, advocaat te Rotterdam
en
de burgemeester van Rotterdam, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 26 februari 2009 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 15 september 2008 ongegrond verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder eiser tot 1 juni 2009 een exploitatievergunning verleend voor de coffeeshop [naam coffeeshop] aan de [adres] te Rotterdam.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2009, alwaar zijn verschenen eiser, zijn gemachtigde en drs. N. Maalsté, criminoloog/socioloog. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.C. Rolle, juridisch adviseur bij de juridische dienst van de gemeente Rotterdam en drs. X. de Goede, beleidsadviseur bij de gemeente Rotterdam.
2 Overwegingen
2.1 Eiser exploiteert twee coffeeshops onder de naam [naam coffeeshops] in Rotterdam, waaronder een vestiging gelegen aan de [adres].
2.2 Bij brief van 31 mei 2007 heeft verweerder eiser op de hoogte gesteld van het nieuwe Rotterdamse coffeeshopbeleid. Bij brief van 7 juni 2007 heeft verweerder aan eiser per brief meegedeeld dat zijn coffeeshop behoort tot de 27 coffeeshops waarin met ingang van 1 januari 2009 geen softdrugs meer verkocht mogen worden indien de coffeeshop binnen een straal van 200 meter en binnen een loopafstand van 250 meter ten opzichte van instellingen voor voortgezet onderwijs en/of middelbaar beroepsonderwijs liggen (hierna: de afstandscriteria).
2.3 Naar aanleiding van toezeggingen van verweerder in de raadsvergadering van 12 juli 2007 is de genoemde einddatum van 1 januari 2009 in het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007 uiteindelijk gesteld op 1 juni 2009.
2.4 Bij brieven van 10 september 2007 en 1 oktober 2007 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat zijn coffeeshop zich, blijkens een op 11 juli 2007 in eisers aanwezigheid verrichte meting, binnen de afstandscriteria bevindt.
2.5 Het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007 is op 1 oktober 2007 in werking getreden.
2.6 Bij aanvraag van 10 juli 2008 heeft eiser een exploitatievergunning als bedoeld in artikel 2.3.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam (hierna: APV) aangevraagd. Bij besluit van 15 september 2008 heeft verweerder conform het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007 een exploitatievergunning met verkorte geldigheidsduur - tot 1 juni 2009 - afgegeven. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser van 23 oktober 2008 ongegrond verklaard.
2.7 In beroep heeft eiser - zakelijk weergegeven – aangevoerd dat artikel 13b van de Opiumwet, noch artikel 172 van Pro de Gemeentewet, verweerder de bevoegdheid geeft om het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007 op te stellen. Volgens eiser is het niet de bevoegdheid van verweerder maar van de nationale wetgever, dan wel het Openbaar Ministerie, om beleid te maken dat erop is gericht softdrugsgebruik onder jongeren te ontmoedigen, kwetsbare groepen als jongeren te beschermen en normvervaging ten aanzien van het gebruik van softdrugs onder jongeren tegen te gaan. Daarnaast heeft verweerder over enkele belangrijke onderdelen van het nieuwe coffeeshopbeleid, zoals het verbod op verhuizing, geen verantwoording afgelegd aan de gemeenteraad. Expliciete instemming van de gemeenteraad was vereist.
Verder heeft eiser aangevoerd dat het nieuwe coffeeshopbeleid, zoals dit met ingang van 1 oktober 2007 in werking is getreden, de toets der redelijkheid niet kan doorstaan, nu uit wetenschappelijk onderzoek niet is gebleken van een causaal verband tussen cannabisgebruik van jongeren en de aanwezigheid van coffeeshops in hun omgeving. Eiser verwijst hiertoe naar een rapport van drs N. Maalsé. Namens eiser is er voorts op gewezen dat het nieuwe coffeeshopbeleid, aan coffeeshops die niet aan het afstandscriterium voldoen, niet de mogelijkheid biedt om te verhuizen of de sluitingstijden aan te passen. Het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007 lijkt te worden ingezet voor een willekeurige sanering van coffeeshops. In dit beleid is echter niet vermeld dat het terugbrengen van het aantal coffeeshops een belangrijk uitgangspunt is.
Eiser heeft, tot slot, betoogd dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwens- rechtszekerheids-, proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel. Met het toekennen van eerdere vergunningen aan eiser is het vertrouwen gewekt dat hij de exploitatie van zijn onderneming mag voortzetten, zolang hij aan de vergunningvoorwaarden voldoet. Deze voorwaarden waren nadrukkelijk vastgelegd in gepubliceerd beleid, waarin geen afstandscriterium was opgenomen. Door het bestreden besluit moet eiser de exploitatie van zijn onderneming, waarmee hij in zijn levensonderhoud voorziet, staken, terwijl er andere manieren zijn - zoals controles bij scholen en coffeeshops, andere sluitingstijden en verhuizing van coffeeshops - om het probleem van drugsgebruik door de Rotterdamse jeugd tegen te gaan.
2.8 Ingevolge artikel 4:81, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
2.8.1 Ingevolge artikel 4:84 Awb Pro handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
2.8.2 Op grond van artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met de handhaving van de openbare orde.
2.8.3 Artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet houdt in, voor zover hier van belang, dat de burgemeester belast is met het toezicht op voor het publiek openstaande gebouwen. Op grond van het tweede lid is de burgemeester bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
2.8.4 Ingevolge artikel 3 van Pro de Opiumwet - voor zover van belang - is het verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst II te verkopen of te verstrekken.
2.8.5 Art 13b, eerste lid, van de Opiumwet bepaalt dat de burgemeester bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
2.8.6 Op lijst II behorende bij de Opiumwet staat - voor zover van belang - gemeld: hasjiesj en hennep.
2.8.7 Artikel 2.3.2, eerste lid, van de APV bepaalt - voor zover hier van belang - dat het verboden is een inrichting te exploiteren zonder exploitatievergunning.
2.8.8 Ingevolge artikel 2.3.6, tweede lid, onder d, van de APV - voor zover hier van belang - kan de
burgemeester de exploitatievergunning weigeren, indien de exploitant of de beheerder strafbare feiten pleegt in de openbare inrichting, dan wel toestaat of gedoogt dat in zijn openbare inrichting strafbare feiten worden gepleegd.
2.9 De rechtbank overweegt als volgt.
2.9.1 Anders dan in eerdere uitspraken van deze rechtbank is overwogen, is de rechtbank thans van oordeel dat artikel 13b van de Opiumwet de burgemeester (mede) de bevoegdheid biedt tot het opstellen van een coffeeshopbeleid. Verweerder kan immers op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet handhavend optreden tegen de verkoop van softdrugs en kan (dus) ook besluiten daarvan af te zien en te gedogen. Hieruit, alsook uit het bepaalde in artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet, volgt dat verweerder de bevoegdheid toekwam om het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007 op te stellen. (Expliciete) instemming van de gemeenteraad met (onderdelen van) dat beleid was dan ook niet vereist. Voor het oordeel dat slechts de nationale wetgever of het Openbaar Ministerie de bevoegdheid heeft regels te vervaardigen die als doel hebben jongeren te beschermen tegen softdrugs, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten.
2.9.2 Het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007 houdt in - voor zover hier van belang - dat coffeeshops die
zich binnen de afstandscriteria bevinden, hun verkoop van softdrugs dienen te staken. Ook is in dit beleid geregeld dat verplaatsing van een door dit nieuwe beleid getroffen coffeeshop niet mogelijk is. De rechtbank acht deze onderdelen van het beleid niet onjuist en gelegen binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. In dat verband acht de rechtbank van belang dat de verkoop van cannabisprodukten in de Opiumwet strafbaar is gesteld. Dat het Openbaar Ministerie, zoals eiser heeft gesteld, coffeeshops onder voorwaarden niet vervolgt, maakt dat niet anders. Dat het beleid - mede ten gevolge van voortschrijdend inzicht aan de zijde van verweerder en van gewijzigde maatschappelijke opvattingen - voor een deel restrictiever is dan het beleid dat tot 1 oktober 2007 werd gevoerd, maakt niet dat het beleid reeds om die reden onredelijk geacht moet worden.
2.9.3 Uit het namens eiser ingediende rapport van drs. N. Maalsté en haar verklaring ter zitting, blijkt niet dat verweerder willekeurig te werk zou zijn gegaan. Ongeacht het antwoord op de vraag of het softdrugsgebruik door jongeren al dan niet wordt gestimuleerd door de aanwezigheid van coffeeshops in de buurt van scholen, is de wens van verweerder om jongeren op weg naar school niet met coffeeshops te confronteren en normvervaging van jongeren ten aanzien van het gebruik van softdrugs tegen te gaan, niet willekeurig of onredelijk te noemen. Verweerder komt het recht toe een politieke keuze als deze te maken, welke keuze door de rechtbank als toetsende instantie gerespecteerd dient te worden. Anders dan eiser ter zitting heeft betoogd, kan de rechtbank het beleid van verweerder slechts op rechtmatigheid en niet op doelmatigheid toetsen.
2.9.4 Ook de toevoeging aan het beleid dat coffeeshops die binnen de afstandscriteria vallen niet verplaatst mogen worden, maakt het beleid niet onredelijk. Het uitgangspunt van het beleid is sinds 1997 het beperken van het aantal coffeeshops, hetgeen tot uiting kwam in verweerders “stand still” beleid en het principe van het afnemend maximum. Nieuw in het beleid is het terugdringen van het aantal coffeeshops door toepassing van het afstandscriterium waarbij verweerder een ruime overgangsperiode in acht heeft genomen. In deze periode heeft eiser voldoende gelegenheid gehad om de financiële consequenties te onderkennen die het beleid voor hem zou hebben en te zoeken naar alternatieve inkomstenbronnen. De rechtbank is van oordeel dat het beleid voldoende helder is in zijn doelstellingen.
2.9.5 Eisers stelling dat de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit zijn geschonden, houdt geen stand. De door eiser voorgestelde alternatieven doen immers afbreuk aan het uitgangspunt van het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007 dat het aantal coffeeshops in Rotterdam dient af te nemen. Eisers beroep op het vertrouwensbeginsel gaan niet op, omdat eiser wist dat de handel in cannabis illegaal is en de vergunning gebaseerd was op een gedoogbeleid. Ook het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel kan niet slagen, nu eiser tijdig in kennis is gesteld van verweerders voorgenomen beleid.
2.9.6 Toetsing aan het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007 leidt er derhalve toe dat er met ingang van 1 juni 2009 geen softdrugs meer verkocht mogen worden in de horecagelegenheid van eiser. Van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb, op grond waarvan verweerder niet overeenkomstig zijn beleid had mogen handelen, is de rechtbank niet gebleken.
2.9.7 Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in stand kan blijven, zodat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
2.9.8 Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. L.A.C. van Nifterick, voorzitter, en mr. J. Bergen en mr. A.C. Hendriks, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M.J. Gijzen-Stienstra, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 8 december 2009.
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.