Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 02/3187 BELEI-T2
Uitspraak in het geding tussen
de gemeente Rotterdam, eiseres,
gemachtigden mr. E. van Lunteren en drs. E.J. Overgaauw,
en
de minister (thans: de staatssecretaris) van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 15 oktober 2002 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 8 januari 2002 (hierna: het primaire besluit) ongegrond verklaard. Bij het primaire besluit is de subsidie die eiseres voor de jaren 1999 en 2000 op grond van de Regeling Europees Sociaal Fonds (CBA 1994, Stcrt. 1994, 239, zoals nadien gewijzigd; hierna: de ESF-regeling) was verleend voor het project "Helpdeskmedewerker" vastgesteld op een bedrag van fl. 41.997,-. Dit betekent dat, na verrekening met betaalde voorschotten, een bedrag van fl. 42.783,60,- wordt teruggevorderd.
Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met zaak 02/3186, plaatsgevonden op 8 oktober 2009. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A. Gelauff.
Na de behandeling ter zitting heeft de rechtbank de zaken weer gesplitst.
2 Overwegingen
2.1 Feiten, die als vaststaand moeten worden aangenomen
De Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid van eiseres (hierna: de Dienst SoZaWe) heeft bij formulier, gedateerd 12 november 1998, zoals nadien gewijzigd, een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van het Europees Sociaal Fonds (hierna: ESF) voor het project, dat in de periode van 1 april 1999 tot 1 april 2000 een opleiding bood tot helpdeskmedewerker voor langdurig werkloze jongeren met minimaal een MBO achtergrond en met een grote afstand tot de arbeidsmarkt.
In de aanvraag is de Dienst SoZaWe vermeld als aanvrager, de Stichting Werkgelegenheid in Noord (SWIN) als uitvoerder en de Dienst SoZaWe als begunstigde. Computerij Onderwijs B.V. was onderuitvoerder. In de herziene aanvraag is SWIN vermeld als begunstigde.
Opgenomen in de aanvraag is dat de Dienst SoZaWe als aanvrager garant staat voor het voeren van een aparte projectadministratie, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in deze aanvraag en de daaruit voortvloeiende rapportage.
Bij besluit van 26 april 1999 is de Dienst SoZaWe een subsidie verleend van maximaal
fl. 169.561,20 voor de projectperiode in het jaar 1999 onder de voorwaarde dat het project wordt gerealiseerd overeenkomstig het in de aanvraag gestelde en de verplichtingen van de regeling worden nageleefd. In de bijlage bij dit besluit is een voorwaarde opgenomen met betrekking tot het voeren van een aparte projectadministratie waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren. De subsidie voor het jaar 2000 moest nog nader worden bepaald.
Bij besluit van 6 december 1999 is naar aanleiding van een herziene aanvraag de subsidieverlening voor het project herzien en is de Dienst SoZaWe een subsidie verleend van maximaal fl. 169.561,20 voor de gehele projectperiode van 1 april 1999 tot en met 1 april 2000. Aan deze verlening was weer de voorwaarde met betrekking tot de projectadministratie verbonden.
In opdracht van het Agentschap SZW (i.o.) heeft het Team Interne Controle/Operational Audit (hierna: Team IC) een controle uitgevoerd op de einddeclaratie met betrekking tot het onderhavige project.
Het Team IC heeft op 28 september 2001 een (eind)rapportage uitgebracht waarin is geconcludeerd dat zes deelnemers als niet subsidiabel aangemerkt moesten worden vanwege het ontbreken van bepaalde gegevens. Daarnaast werden studiedagen niet als praktijkuren geaccepteerd omdat deze niet waren aangevraagd en zijn de stage-uren niet geaccepteerd omdat er geen urenopgaven, zoals bijvoorbeeld ondertekende aanwezigheidslijsten van de stagebedrijven, aanwezig waren. Het Team IC heeft aangegeven herstelacties mogelijk te achten en heeft aan de hand van de beschikbare gegevens correcties uitgevoerd. Het gaat daarbij onder meer om de deelnemersuren, waarbij de niet ESF-subsidiabele deelnemers zijn geëlimineerd, de kosten van instructiepersoneel, exploitatiekosten en overheadkosten, waarbij deze kostenposten zijn gecorrigeerd voor de niet subsidiabele deelnemers naar rato van het aantal niet geaccepteerde uren. Op basis van de geconstateerde bevindingen is de subsidie herberekend en dient deze voor het jaar 1999 fl. 41.997,- en voor het jaar 2000 nihil te bedragen, aldus de rapportage van het Team IC.
Bij het primaire besluit heeft de manager a.i. Business Unit ESF 1994-1999 namens verweerder de subsidie met toepassing van artikel 4:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en artikel 14 van Pro de ESF-regeling vastgesteld op fl. 41.997,-. Daarbij is een bedrag van fl. 42.783,60 teruggevorderd.
Bij het bestreden besluit heeft de directeur Agentschap SZW namens verweerder, onder verbetering van de gronden, het primaire besluit gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard, onder verwijzing naar artikel 4:46 van Pro de Awb en de artikelen 5, 10, 12, 14 en 15 van de ESF-regeling.
De bevoegdheid tot het nemen van besluiten op grond van ESF-subsidieregelingen berustte ten tijde van de subsidieverlening bij de Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening en is met ingang van 1 januari 2002 overgegaan op de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Deze bevoegdheid is thans toebedeeld aan de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
2.2 Standpunten van partijen
Verweerder heeft zich – samengevat weergegeven – bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de aanvrager op grond van artikel 10 van Pro de ESF-regeling zorg draagt voor een goede, aparte projectadministratie, bestaande uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, betrouwbaar en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken. Bij de aanvraag heeft eiseres (de Dienst SoZaWe) verklaard garant te staan voor een aparte projectadministratie, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de daaruit voortvloeiende rapportage. De voorwaarde van een aparte projectadministratie is bovendien verbonden aan de subsidieverlening. De projectadministratie voldeed niet aan de daaraan gestelde eisen, maar aan de hand van de beschikbare gegevens kon worden vastgesteld dat een aantal deelnemers wel subsidiabel te achten was. Dat heeft bij het primaire besluit geleid tot een herberekening van het subsidiebedrag. Van gewekt vertrouwen dat de uitvoering van het project juist was is volgens verweerder geen sprake.
De studiedagen maken volgens verweerder geen deel uit van het project zoals omschreven in de aanvraag. De aan studiedagen bestede uren kunnen dan ook niet worden meegenomen in het kader van de subsidievaststelling. Dat de dagelijkse twee zelfstudie-uren wel zijn meegenomen maakt het niet anders aangezien deze zijn gemaakt tijdens het verblijf in het instructielokaal op het opleidingscentrum van het project. Wat betreft de stage-uren heeft verweerder overwogen dat de werkelijk gemaakte stage-uren volledig geadministreerd moeten zijn en verifieerbaar moeten zijn met bewijsstukken. Omdat er geen urenopgaven overgelegd kunnen worden is hieraan niet voldaan. Verweerder acht voorts een procentuele vermindering van de instructie-, overhead- en exploitatiekosten in verband met de zes niet subsidiabele deelnemers wel juist.
Eiseres heeft blijkens haar brief van 24 februari 2009 een aantal beroepsgronden laten vallen, zulks in het licht van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Wat betreft de ondeugdelijkheid van de rapportage van het Team IC, de studiedagen, de stage-uren en, naar ter zitting is gebleken, de procentuele vermindering, heeft zij het beroep gehandhaafd en dit ter zitting nader toegelicht.
Met betrekking tot het niet meenemen van te volgen studiedagen heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat deze wel deel hebben uitgemaakt van het project zoals omschreven in de aanvraag. In de aanvraag is melding gemaakt van onder meer zelfstudie opdrachten en zelfstudie begeleiding. Eiseres acht het onjuist dat deze uren achteraf niet geaccepteerd worden. Eiseres acht het eveneens onjuist dat het niet meenemen van de studiedagen heeft geleid tot een verlaging van de subsidie, omdat de studiedagen een relatief klein onderdeel van het project zijn en zij bovendien een eindbedrag heeft gedeclareerd dat lager is dan de verleende subsidie.
Voorts kan eiseres niet inzien waarom op grond van de in de projectadministratie opgenomen stageovereenkomsten en een overzicht van de stagevergoedingen de stage-uren niet geaccepteerd zijn. Dat is bij andere projecten wel gebeurd.
Ten slotte is eiseres van mening dat een procentuele korting op de instructie-, overhead- en exploitatiekosten naar rato van het niet-geaccepteerde aantal uren van de niet-subsidiabele deelnemers onrechtmatig is.
2.3 Wettelijk kader
De subsidie is verstrekt uit het ESF, één van de structuurfondsen van de Europese Gemeenschappen. Dit Fonds vindt zijn grondslag in de artikelen 146 en 158 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag). Op grond van artikel 158 van Pro het EG-Verdrag wordt onder meer het ESF ingezet bij het voeren van een Europese structuurpolitiek. Op grond van de artikelen 161, 163 en 209 van het EG Verdrag zijn twee kaderverordeningen vastgesteld waarin de hoofdlijnen van het structuurfondsenbeleid zijn neergelegd, namelijk:
- de Verordening nr. 2052/88 van 24 juni 1988 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten, zoals gewijzigd in artikel 1 van Pro de Verordening nr. 2081/93 (Pb. EG 1993 L 193/5),
- en de Verordening nr. 4253/88 van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van de Verordening nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, zoals gewijzigd in artikel 1 van Pro de Verordening nr. 2082/93 (Pb. EG 1993 L 193/20) (hierna: de Coördinatieverordening).
Onder verwijzing naar onder meer voormelde Verordeningen en de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 17 augustus 1994, nr. C(94)1414, waarbij de Commissie het Enig Programmerings Document voor de structurele bijstandsverlening door de Gemeenschap (het ESF) voor het gehele Nederlandse grondgebied met betrekking tot doelstelling 3 heeft goedgekeurd voor de periode van 1 januari 1994 tot en met 31 december 1999, heeft het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening besloten tot vaststelling van de ESF-regeling.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening, voor zover thans van belang, nemen de lidstaten, teneinde de acties van de particuliere of publiekrechtelijke projectontwikkelaars te doen slagen, bij de tenuitvoerlegging van de acties de nodige maatregelen om:
- regelmatig te verifiëren dat de door de Gemeenschap gefinancierde maatregelen stipt zijn uitgevoerd,
- onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
- door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren.
Behalve indien de lidstaat en/of de bemiddelende instantie en/of de projectontwikkelaar het bewijs levert/leveren dat het misbruik of de nalatigheid hem/hun niet kan worden aangerekend, is de lidstaat subsidiair aansprakelijk voor de terugbetaling van de ten onrechte betaalde bedragen.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de ESF-regeling, voor zover thans van belang, draagt de aanvrager er zorg voor dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, bestaande uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, betrouwbaar en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel geeft de deelnemersadministratie inzicht in de geplande, gerealiseerde en geprognosticeerde prestaties in termen van deelnemers en uren.
Ingevolge het derde lid van dit artikel, voor zover thans van belang, geeft de financiële administratie inzicht in de subsidiabele kosten en de wijze waarop de inkomsten en uitgaven aan het project worden toegerekend.
Ingevolge het vijfde lid van dit artikel biedt de administratie voldoende mogelijkheden voor een goede accountantscontrole en controle op de juiste naleving van de subsidievoorwaarden.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de ESF-regeling wordt het definitieve subsidiebedrag vastgesteld aan de hand van de ingediende declaratie als bedoeld in artikel 13 en Pro met inachtneming van hetgeen overigens is gebleken. Het definitieve subsidiebedrag is niet hoger dan het bedrag van de toezegging, noch hoger dan het bedrag dat controleerbaar en in overeenstemming met de voorschriften van deze regeling is.
Ingevolge artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
2.4 Beoordeling
Omdat de subsidieverlening heeft plaatsgevonden na 1 januari 1998, is in dit geding het recht van toepassing zoals dat geldt sinds de inwerkingtreding van titel 4.2 van de Awb.
De rechtbank stelt voorop dat uit artikel 10 van Pro de ESF-regeling zonder meer valt te begrijpen dat alle gegevens die noodzakelijk zijn voor de vaststelling van de omvang van de gerealiseerde uren, kosten en financiering in een aparte projectadministratie moeten zijn vastgelegd en met bewijsstukken moeten zijn onderbouwd. Dit moet tijdig gebeuren en er moeten voldoende mogelijkheden voor controle zijn. De Dienst SoZaWe - en daarmee eiseres - heeft zich daarnaast door de ondertekening van het aanvraagformulier bij de aanvraag garant gesteld voor het opstellen van een aparte projectadministratie waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in deze aanvraag en de daaruit voortvloeiende rapportage en dit is ook nog bij de besluiten tot subsidieverlening in de bijlage vermeld. Dit geldt ook als het project door een ander wordt uitgevoerd. Het ontbreken van bepaalde benodigde gegevens komt dan ook voor rekening en risico van eiseres.
Eiseres heeft dit op zichzelf niet meer betwist. Zij bestrijdt echter op een aantal punten de juistheid van het bestreden besluit en van de daaraan ten grondslag liggende rapportage van het Team IC van 28 september 2001.
Aangaande hetgeen eiseres heeft aangevoerd met betrekking tot de studiedagen overweegt de rechtbank dat in de aanvraag is vermeld dat tijdens de opleiding sprake is van een zelfstudiepakket van 10 uur per week. Deze zelfstudie, die op het opleidingscentrum plaatsvond en controleerbaar was, is door verweerder geaccepteerd. Verderop in de aanvraag wordt, zonder nadere omschrijving, naast zelfstudiebegeleiding gesproken van zelfstudieopdrachten. Verweerder heeft dit niet hoeven te begrijpen als studiedagen in de uitleg die eiseres daaraan geeft en zoals die in de praktijk hebben plaatsgevonden, te weten onbegeleide uren thuis. Deze studieuren, voor zover deze thuis en niet onder toezicht hebben plaats gevonden, zijn voorts niet controleerbaar. Verweerder heeft ook hierom deze uren bij de subsidievaststelling buiten beschouwing kunnen laten. Dat er huiswerk moest worden gemaakt en ingeleverd maakt dit niet anders omdat daarmee het aantal daaraan bestede uren niet is gegeven.
Wat betreft het betoog van eiseres over het ten onrechte naar evenredigheid toerekenen van de indirecte kosten, exploitatie- en overheadkosten van de niet subsidiabele deelnemers omdat deze kosten ook bij een lager aantal deelnemers tot dezelfde bedragen zouden zijn opgelopen en daarom in hun geheel subsidiabel zijn, overweegt de rechtbank dat uit de ESF-regeling in combinatie met de daarbij behorende Bijlagen volgt dat uitsluitend kosten die zijn toe te rekenen aan deelname van tot de doelgroep behorende personen aan een project subsidiabel zijn. Voor zover aan een project wordt deelgenomen door personen van wie niet kan worden aangetoond dat zij behoren tot de doelgroep van het project waarvoor de ESF-subsidie is verleend, zijn de kosten daarvan dus niet subsidiabel. Om deze personen in dit geval buiten de subsidiëring te houden heeft het Team IC de indirecte kosten en de exploitatie- en overheadkosten procentueel verminderd. De rechtbank acht deze berekeningswijze op zichzelf beschouwd niet onjuist en het daaraan ten grondslag liggende standpunt van evenredige toerekening van indirecte kosten in overeenstemming met de ESF-regeling. Het betoog faalt dan ook.
De rechtbank kan evenwel verweerder niet volgen in zijn standpunt dat de stage-uren niet kunnen worden meegenomen in de subsidievaststelling omdat hiervan geen urenopgaven aanwezig zijn, zoals bijvoorbeeld ondertekende aanwezigheidslijsten. Dit is niet het enige door middel waarvan aannemelijk kan worden gemaakt dat de stage-uren hebben plaatsgevonden. Dit kan ook anderszins bewezen worden, bijvoorbeeld door overzichten van uitbetaling van stagevergoedingen in combinatie met stageovereenkomsten. Eiseres heeft onweersproken gesteld dat deze in de projectadministratie aanwezig waren. De rechtbank acht het standpunt van verweerder dat hiermee geen rekening kan worden gehouden getuigen van een te beperkte opvatting. Het desbetreffende betoog van eiseres slaagt.
Dit betekent dat, nu ook het Team IC in zijn rapportage van deze opvatting is uitgegaan, het betoog van eiseres dat die rapportage ondeugdelijk is in zoverre eveneens slaagt. Voor het overige ziet de rechtbank op grond van hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor de conclusie dat verweerder niet op die rapportage heeft mogen afgaan.
Gelet op het vorenoverwogene is het bestreden besluit wat betreft het buiten beschouwing laten van de stage-uren niet deugdelijk gemotiveerd en derhalve in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. Het beroep dient dan ook gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal een nieuw besluit op het bezwaar dienen te nemen waarbij hij zal dienen te beoordelen of de stage-uren van de subsidiabele deelnemers aan het project bij de vaststelling van de subsidie geheel of gedeeltelijk kunnen worden betrokken. Indien dat het geval is zal de subsidie op een hoger bedrag moeten worden vastgesteld dan verweerder heeft gedaan.
De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten in beroep, nu niet van proceskosten is gebleken.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak,
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 218,- vergoedt.
Aldus gedaan door mr. L.A.C. van Nifterick, voorzitter, en mr. D. Haan en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.T. van de Erve, griffier.
De griffier: De voorzitter:
is buiten staat te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op: 21 december 2009.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
NB. In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd. Als de rechtbank daarbij gronden van het beroep en/of (een deel van) de grondslag van het bestreden besluit uitdrukkelijk heeft verworpen en belanghebbende en/of verweerder daarin niet wil(len) berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
Afschrift verzonden op: