Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 09/2610 WET-T1
Uitspraak in het geding tussen
De heer en mevrouw [naam], wonende te [plaats], eisers,
gemachtigde mr. H.S. Weeda, werkzaam bij WDAdvising B.V. te Dordrecht,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 4 november 2008, verzonden 1 december 2008, heeft verweerder het verzoek om planschadevergoeding van eisers afgewezen.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 9 januari 2009 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 16 juni 2009 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) hebben eisers bij brief van 28 juli 2009 beroep ingesteld.
Bij brief van 25 februari 2010 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak, gevoegd met de zaken onder de reg. nrs. AWB 09/2469, 09/2539 en 09/2599 WET-T1, ter zitting behandeld op 19 maart 2010. Aanwezig was de gemachtigde van eisers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.I. Siem.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst. In deze zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
2 Overwegingen
Eisers waren van 25 februari 1975 tot 1 december 1999 eigenaar van de onroerende zaak, kadastraal bekend gemeente Kralingen, sectie G, nummers 3446 en 3779, plaatselijk bekend [straat] te Rotterdam. Op dit perceel staat een herenhuis dat door eisers werd gebruikt als woning.
Bij besluit van 10 december 1996 heeft het dagelijks bestuur van de deelgemeente Kralingen-Crooswijk (hierna: het dagelijks bestuur) aan de Stichting voor Zendings-diaconessenarbeid/Verpleeghuis Pniël (hierna: vergunninghoudster) onder het verlenen van vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en met toepassing van artikel 50, lid 5, van de Woningwet (oud) bouwvergunning verleend voor het oprichten/vernieuwen en vergroten van een verpleeghuis op het perceel Oudedijk 15-17. De vrijstelling op de voet van artikel 19 van Pro de WRO is verleend wegens strijd met de artikelen 3 en 4 van de als bestemmingsplan geldende “Bebouwingsverordening Park Rozenburg” (hierna: Verordening). Tevens is vrijstelling op grond van de Bouwverordening 1993 van de gemeente Rotterdam (hierna: Bouwverordening 1993) verleend voor het overschrijden van de voorgevelrooilijn, het gedeeltelijk niet bouwen in de voorgevelrooilijn en het overschrijden van de achtergevelrooilijn.
Bij besluit op bezwaar van 15 april 1997 is het besluit van 10 december 1996 gehandhaafd. Op het daartegen ingestelde beroep heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), oordelend in hoger beroep, bij uitspraak van 6 maart 2000 (LJN AA5571) onder meer het besluit op bezwaar vernietigd.
In de loop van 1997 is vergunninghoudster begonnen met de bouw van de uitbreiding van het verpleeghuis. Aan de zijde van de Oudedijk bestaat het verpleeghuis uit vier bouwlagen. De deels daaraan en daarachter gelegen bebouwing bestaat uit drie bouwlagen. De platte daken bevatten vier dakopbouwen ten behoeve van de liftmachines/trappenhuizen. Onder het achterste gedeelte van het gebouw bevindt zich een parkeerkelder met bergruimten. Ten tijde van de verlening van de vrijstelling en bouwvergunning gold dat het bouwplan voor ongeveer de helft was gesitueerd binnen de Verordening en voor de andere helft in een gebied waarvoor geen bestemmingsplan gold.
Op 7 juli 1999 hebben eisers een verzoek om planschadevergoeding ingediend.
Bij besluit van 27 januari 2004 heeft het dagelijks bestuur, opnieuw beslissend op de tegen de verleende vrijstelling en bouwvergunning ingediende bezwaren, de bij besluit van 10 december 1996 verleende vrijstelling en bouwvergunning gehandhaafd. Bij uitspraak van 10 januari 2005 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 14 december 2005 (LJN AU7946) heeft de Afdeling deze uitspraak bevestigd, waarna de verleende vrijstelling en bouwvergunning rechtens onaantastbaar zijn geworden.
In verband met het (aanvankelijk) nog niet onherroepelijk zijn van het schadeveroorzakende besluit en na enige correspondentie tussen eisers en verweerder heeft verweerder het verzoek van eisers om planschadevergoeding van 7 juli 1999 eerst medio 2007 in behandeling genomen.
In april 2008 heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) verweerder desgevraagd geadviseerd omtrent onderhavig verzoek om planschadevergoeding. De SAOZ heeft verweerder geadviseerd het verzoek af te wijzen. Bij het op 1 december 2008 verzonden besluit heeft verweerder conform dit advies het verzoek afgewezen. Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
Op 8 april 2009 heeft de SAOZ een nader advies uitgebracht.
Op 21 april 2009 zijn eisers in de gelegenheid gesteld om hun bezwaren nader toe te lichten in een hoorzitting van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van de gemeente Rotterdam (hierna: bezwaarschriftencommissie). De bezwaarschriftencommissie heeft vervolgens verweerder geadviseerd om het advies van de SAOZ over te nemen en het bezwaar van eisers ongegrond te verklaren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder conform het advies van de bezwaarschriftencommissie beslist.
Eisers voeren in beroep aan dat verweerder geen zelfstandig standpunt heeft ingenomen en niet heeft gemotiveerd waarom de bezwaren onjuist zijn. Zij betwisten met name de conclusie van de SAOZ dat het binnenterrein op grond van de Verordening en de Bouwverordening 1993 grootschaliger bebouwd zou mogen worden. In bezwaar hebben eisers al aangevoerd dat - samengevat - de SAOZ onvoldoende de voormalige juridisch-planologische situatie heeft onderkend en alleen maar jurisprudentie heeft aangehaald die betrekking heeft op bestemmingsplannen die tot stand zijn gekomen onder vigeur van de WRO, zoals die wet gold vanaf 1965. Ten onrechte heeft de SAOZ geconcludeerd, aldus eisers, dat het oprichten van een verpleeghuis het karakter van de omgeving niet schaadt en dat sprake is van een ongelimiteerde bouwhoogte op grond van de Bouwverordening 1993. Naar de mening van eisers is de SAOZ bij de door haar gemaakte planvergelijking tot een onjuiste weging van de voor- en nadelen gekomen.
Verweerder stelt dat op grond van het bepaalde in artikel 7, onder b, van de Verordening alsmede de Bouwverordening 1993, zoals deze gold vóór 1996, het bouwwerk ook had kunnen worden opgericht. Ter zitting heeft verweerder daaraan toegevoegd dat de vrijstelling en bouwvergunning voor het verpleeghuis is verleend door een ander bestuursorgaan, te weten het dagelijks bestuur van de deelgemeente Kralingen-Crooswijk. Volgens verweerder staat de verleende vrijstelling op grond van artikel 19 van Pro de WRO en de door eisers aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2000 niet in de weg aan een zelfstandige beoordeling door verweerder of eisers aanspraak kunnen maken op vergoeding van planschade.
Beoordeling
Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening in werking getreden.
Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 180), voor zover hier van belang, blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van Pro de WRO die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet.
Het verzoek om planschade is in 1999 ingediend, maar eerst in 2007 in behandeling genomen nadat het gestelde schadeveroorzakende besluit onherroepelijk was geworden. Gelet hierop gaat de rechtbank ervan uit dat artikel 49 van Pro de WRO van toepassing is, zoals deze bepaling luidde per 1 september 2005.
Ingevolge artikel 49 van Pro de WRO, voor zover thans van belang, kennen burgemeester en wethouders, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van het besluit omtrent vrijstelling, als bedoeld in artikel 19 schade Pro lijdt welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 49 van Pro de WRO dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dienen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is wat het oude planologische regime betreft niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Ook wat betreft het nieuwe planologische regime is van belang hetgeen maximaal kan worden gerealiseerd.
Ter plaatse van een deel van het bouwplan, waarvoor vrijstelling en bouwvergunning is verleend, geldt de als bestemmingsplan geldende Verordening, die is vastgesteld op 6 december 1934. De gronden waarop dit deel van het bouwplan is gesitueerd, zijn bestemd als “een woning per pand”, in de voorschriften uitgewerkt als “woning voor één gezin” (artikel 3), en als “tuin”(artikel 4). Het andere gedeelte van het bouwplan is gesitueerd op de gronden waarvoor alleen de Bouwverordening 1993 gold.
Ingevolge artikel 3 van Pro de Verordening mogen op de overige gronden slechts gebouwen worden gesticht, welke bestemd en ingericht zijn voor en alleen gebruikt mogen worden als woning voor één gezin, alsmede bij deze woningen behorende dienstgebouwen zonder verdieping.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Verordening mag de grond, die bij het in werking treden van deze Verordening is bestemd tot of wordt gebruikt als vóór-, zij- of achtertuin, niet voor andere doeleinden worden gebruikt, met dien verstande, dat in bouwblokken, waarvoor achtergevelrooilijnen zijn vastgesteld, uitbreiding tot aan die achtergevelrooilijnen toegelaten blijft.
Ingevolge artikel 5 van Pro de Verordening moet de onbebouwd blijvende grond, niet vallende onder artikel 1, als tuin worden aangelegd en onderhouden. Erfafscheidingen mogen alleen bestaan uit houten of ijzeren hekken of levende hagen, een en ander niet hoger dan 1,20 m. Het is verboden in voortuinen hoog opschietende bomen te planten of te hebben, welke het vrije door- of uitzicht hinderlijk belemmeren.
Ingevolge artikel 6 van Pro de Verordening vinden de voorgaande artikelen overeenkomstige toepassing bij het geheel of voor een gedeelte vernieuwen of veranderen en het uitbreiden van de bestaande of de toekomstige bebouwing.
Ingevolge artikel 7 van Pro de Verordening zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen:
(…)
“b. van het bepaalde in artikel 3 voor Pro het inrichten of gebruiken van een gebouw of gedeelte daarvan tot eenig doel, dat het karakter der omgeving niet schaadt;
c. van het bepaalde in artikel 4 voor Pro het maken van lage uitbouwen en voor het bouwen van dienstgebouwtjes in zij- en achtertuinen, mits door de plaatsing en afmetingen daarvan het doorzicht van den weg af niet wordt belemmerd en in het algemeen het karakter van open bebouwing niet wordt aangetast.”
De Afdeling heeft in de uitspraken van 6 maart 2000 en 14 december 2005 overwogen dat het bouwplan, gelet op de ter plaatse geldende bestemming en afmetingen van de voorgenomen bouw, een ernstige inbreuk op het bestaande planologische regime betekent. Daarnaast heeft de Afdeling in de uitspraak van 6 maart 2000 overwogen dat niet staande kan worden gehouden dat de ruimtelijke uitstraling die het onderhavige project op de omgeving heeft niet wezenlijk anders is dan de uitstraling die uitgaat van de woonfunctie en bouwmogelijkheden van het perceel. Anders dan eisers stellen ziet de rechtbank in deze overwegingen geen grond om op voorhand te komen tot het oordeel dat de door de SAOZ gemaakte planologische vergelijking onjuist is. In dit verband overweegt de rechtbank dat de Afdeling de verleende vrijstelling op grond van artikel 19 van Pro de WRO heeft beoordeeld aan de hand van de (deels) ter plaatse geldende bestemmingen “woning voor één gezin” en “tuin” en daarmee geen oordeel heeft gegeven over de vraag of het bouwplan ook had kunnen worden gerealiseerd met verlening van vrijstelling(en) op grond van de Verordening. De Afdeling heeft in deze uitspraken, mede gelet op de andere aard van die procedure, geen uitspraak gedaan over de maximale gebruiks- en bebouwingmogelijkheden buiten het gebied waarvoor de Verordening geldt.
De SAOZ is te beschouwen als een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade. Verweerder mag in beginsel op een door de SAOZ uitgebracht advies afgaan. Dit is slechts anders indien moet worden geoordeeld dat het advies van de SAOZ onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins ernstige gebreken kleven.
Verweerder heeft met het bestreden besluit de adviezen van de SAOZ gevolgd.
In het licht van hetgeen partijen hebben aangevoerd en op grond van de gedingstukken ziet de rechtbank aanleiding om over diverse aspecten in de adviezen van de SAOZ als volgt te overwegen.
De SAOZ heeft op juiste wijze aan de hand van de op de plankaart aangegeven schaal, bestemmingsvlakken en bestemmingsgrenzen de voormalige woning van eisers beschreven ten opzichte van het verpleeghuis (ten zuidoosten van de woning) en ten opzichte van de planologische situatie rondom het (voormalige) perceel van eisers.
De SAOZ is uitgegaan van de juiste peildatum van 10 december 1996 ter bepaling van eventuele planschade.
De SAOZ heeft terecht onderscheid gemaakt tussen het gebied waar alleen de Bouwverordening 1993 gold en het gebied waar de Verordening gold en bij dit laatste gebied terecht rekening gehouden met voorschriften van de Bouwverordening 1993 in verband met de aanvullende werking daarvan op grond van artikel 9, tweede lid, van de Woningwet.
De SAOZ heeft terecht onderkend dat de vrijstelling op grond van artikel 19 van Pro de WRO geen betrekking kan hebben op het gebied (ten oosten van het perceel van eisers) waar enkel de Bouwverordening 1993 gold. Voor vergoeding van planschade vanwege de daar gerealiseerde bouwmassa en vanwege het gebruik als verpleeghuis ten behoeve van somatische en psycho-geriatische patiënten, kan in zoverre in artikel 49 van Pro de WRO geen grondslag worden gevonden.
De SAOZ heeft verder terecht overwogen dat voor het gebied waar uitsluitend de Bouwverordening 1993 gold een bouwmassa met een niet gelimiteerde hoogte en oppervlakte is toegelaten en het gebruik daarvan niet is bepaald, zodat ook gebruik als verpleeghuis is toegestaan.
De rechtbank is van oordeel dat de SAOZ met juistheid heeft vastgesteld dat voor de op de plankaart behorende bij de Verordening aangeduide bestemming “een woning per pand” (geel ingekleurd op de ter zitting overgelegde kopie van de plankaart) een voorschrift ontbreekt dat deze gebruiksbeperking bindend maakt en dat ten aanzien van hoofdgebouwen binnen deze bestemming geen bouwvoorschriften gelden die betrekking hebben op de goot- of bouwhoogte, dit alles behoudens het bepaalde in de Bouwverordening 1993. Hetzelfde geldt voor de daarbij behorende dienstgebouwen die kunnen worden opgericht op het achterterrein, het terrein dat direct grenst aan het voormalige perceel van eiser.
De SOAZ is met juistheid, onder verwijzing naar artikel 10 van Pro de Overgangswet ruimtelijke ordening en volkshuisvesting (Stb. 1964, 344) en de jurisprudentie van de Afdeling (de uitspraken van 23 april 2003, LJN AF7636 en van 12 maart 2008, LJN BC6403), ervan uitgegaan dat de vrijstellingsbevoegdheid ten aanzien van het gebruik van gronden als bedoeld in artikel 7 van Pro de Verordening het rechtsgevolg heeft behouden dat het had, zodat daarmee bij de planologische vergelijking rekening moet worden gehouden.
De SAOZ heeft vastgesteld dat het gebruik van een pand/woning opgericht binnen de bestemming “een woning per pand” met toepassing van artikel 7, aanhef en onder b, van de Verordening op zichzelf kan worden gewijzigd in gebruik ten behoeve van een verpleeghuis. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de SAOZ zich op het standpunt kunnen stellen dat het gebruik als verpleeghuis of woonzorgcomplex niet op voorhand strijdig is met het karakter van de omgeving. Daarbij is niet zonder betekenis dat het binnenterrein - het terrein achter de voormalige woning van eisers - voor diverse doeleinden kon worden en ook is gebruikt.
De rechtbank markeert dat in het advies van de SAOZ en daarmee in het bestreden besluit een doorslaggevend gewicht wordt toegekend aan de omstandigheid dat de omgeving van het perceel van eisers in overwegende mate wordt bepaald door de bouw- en gebruiksmogelijkheden van de achter het voormalige perceel van eisers gelegen gronden waar uitsluitend de Bouwverordening 1993 gold. Op korte afstand van dat perceel was op die gronden bouwen tot grote - en met ontheffing in feite tot ongelimiteerde - hoogte, van grote omvang en voor een niet nader geregeld gebruik mogelijk, terwijl op de gronden die onder de Verordening vielen, mede door de vrijstellingsmogelijkheid van artikel 7 van Pro de Verordening en door het ontbreken van bindende voorschriften over omvang en bouwhoogten, eveneens zodanige bouw- en gebruiksmogelijkheden aanwezig waren dat, beoordeeld naar de theoretische maximale mogelijkheden onder het (oude) planologische regime en afgezien van de feitelijke situatie, de omgeving van het perceel van eisers niet als open of lommerrijk kon worden aangemerkt.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de SAOZ op goede gronden heeft geconcludeerd dat voor eisers per saldo ten aanzien van de aangevoerde schadeaspecten geen nadeel is ontstaan door de verleende vrijstelling. Verweerder heeft zich mogen baseren op het advies van de SAOZ.
Het betoog van eisers dat verweerder niet of nauwelijks is ingegaan op hetgeen zij in bezwaar naar voren hebben gebracht treft geen doel. Verweerder is op grondslag van het bezwaar van eisers tot een heroverweging gekomen, waarbij verweerder onder meer naar aanleiding van de bezwaren van eisers de SAOZ om een nader advies heeft gevraagd. Dit advies van 8 april 2009, dat blijk geeft van een serieuze heroverweging van het oorspronkelijke advies waarop verweerders besluitvorming was gebaseerd en dat de bezwaarschriftencommissie ook bij haar advies heeft betrokken, heeft verweerder geen aanleiding gegeven - en hoeven geven - tot wijziging van zijn besluit.
Uit het bovenstaande volgt dat het beroep ongegrond is.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. H. Bedee, voorzitter, en mr. A. Verweij en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.Th.A.M. Schouw, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2010.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: