Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
Reg.nr.: AWB 10/255 BC-T2
Uitspraak in het geding tussen
Dutch Bicycle Group B.V., te Schiedam, eiseres,
gemachtigde mr. J.A. Vermeeren, advocaat te Etten-Leur,
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 14 december 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 8 mei 2009 tot oplegging van een bestuurlijke boete van € 900,- wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van het Besluit draagbaar klimmaterieel ongegrond verklaard. Daarbij heeft de minister voorts het verzoek om toepassing van artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) afgewezen.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juli 2010. Verschenen zijn de gemachtigde van eiseres, T.M. van Amerongen, werkzaam bij eiseres, mr. F. Drop, gemachtigde van de minster, en N. Nieuwenhuijs, werkzaam bij de Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: VWA).
2 Overwegingen
2.1 Wettelijk kader
Ingevolge artikel 32a, eerste lid, zoals dit luidde tot 1 juli 2009 (hierna: oud), van de Warenwet, kan de minister ter zake van de in de bijlage bij die wet omschreven overtredingen een boete opleggen aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan welke de overtreding kan worden toegerekend. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten wordt het in kolom II van de bijlage genoemde bedrag van de bestuurlijke boete opgelegd aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon welke op de dag waarop de overtreding is begaan meer dan 50 werknemers telde. Gelet op de bijlage zoals die luidde ten tijde in geding stond op overtreding van artikel 2, eerste lid, van het Besluit draagbaar klimmaterieel in kolom II een boetetarief van € 900,-. Ingevolge artikel 32a (oud) van de Warenwet kan de minister de boete lager stellen dan is bepaald in de bijlage, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht.
Artikel 2 van het Besluit draagbaar klimmaterieel luidt:
“1. Draagbaar klimmaterieel moet:
a. voor wat betreft aard, samenstelling en andere eigenschappen van het gebezigde materiaal deugdelijk zijn;
b. een zodanige constructie hebben dat het gevaar voor de gebruiker om letsel op te lopen, dat bij gebruik van klimmaterieel aanwezig is, door de uitwendige staat, de stabiliteit of de sterkte van het draagbare klimmaterieel niet wordt vergroot.
(…)”
Artikel 4 van het Besluit draagbaar klimmaterieel luidt:
“1. Voor de beoordeling of draagbaar klimmaterieel voldoet aan het bij of krachtens dit besluit bepaalde, moet worden gebruik gemaakt van de terzake door Onze Ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, van Economische Zaken en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid vastgestelde onderzoekingsmethoden voorzover deze daarvoor toereikend zijn.
(…)”
Artikel 2 van de bij de Regeling methoden van onderzoek draagbaar klimmaterieel behorende Bijlage Beproevingen van de stabiliteit, sterkte en stijfheid van draagbaar klimmaterieel luidt als volgt:
“a. Plaats het draagbare klimmaterieel, dat bedoeld is om vrijstaand te worden gebruikt, in geheel geopende stand op een voldoende draagkrachtig horizontaal vlak en blokkeer de voeten van beide delen op dit vlak.
Breng op het midden van het platform of, indien dit niet aanwezig is, op de bovenste trede c.q. sport een gelijkmatig verdeelde belasting aan van 3500 N, verdeeld over een oppervlakte met een lengte van 90 mm en de diepte van de sport, trede of het platform (…). Handhaaf de belasting gedurende 600 seconden.
b. (…)
c. Na het opheffen van de belasting mag in het vrijstaand draagbare klimmaterieel, zowel na de onder 2a als 2b genoemde beproeving geen zichtbare blijvende vormverandering worden geconstateerd.”
2.2 Feiten die als vaststaand worden beschouwd
Op 28 augustus 2008 en 13 november 2008 heeft een controleur van de VWA respectievelijk bij een vestiging van Marskramer en van Trekpleister een huishoudtrapje genaamd Escabeau l’acier stalen huishoudtrap (hierna: de trap), waarbij op de verpakking de draagcapaciteit van maximaal 150 kg is vermeld en de normalisatienorm EN 14183, als monster genomen, verpakt, gewaarmerkt, verzegeld, vervoerd en voor onderzoek overgedragen aan het laboratorium van de VWA te Zwijndrecht. Blijkens het onderzoeksrapport en het naar aanleiding hiervan opgemaakte proces-verbaal is tijdens het (gedurende 10 minuten) aanbrengen van 3500 Newton (N) belasting de bevestigingsstang, die de verbinding maakt met de trede en het frame, verbogen, waardoor de bevestigingsstang uit het frame is geschoten en de trap in elkaar is gezakt. De winkel(keten)s die de trap verkochten zijn aangeschreven door de VWA, hetgeen tot gevolg heeft gehad dat die het product uit de schappen hebben verwijderd en hebben geretourneerd aan de leverancier. Bij navraag bleek de VWA dat het product was geleverd door eiseres. Op 20 januari 2009 is vervolgens T.M. van Amerongen, werkzaam bij eiseres als senior buyer gehoord. Eiseres, een groothandelsbedrijf met meer dan 50 medewerkers, is vervolgens een bestuurlijke boete opgelegd omdat zij een product op de markt had gebracht dat niet voldeed aan artikel 2, eerste lid, van het Besluit draagbaar klimmaterieel in verbinding met artikel 2, aanhef en onder a en c, van de bijlage van de Regeling methoden van onderzoek draagbaar klimmaterieel.
2.3 Beoordeling
2.3.1 Eiseres betoogt onder meer dat de argumentatie van de minister om tot een norm van 3500 N te komen niet klopt omdat de in de hoorzitting genoemde factor 3,5 niet overeenkomt met een gewicht van 320 kilo. Eiseres heeft in dit verband een rapport ingebracht van TNO. Dit betoog slaagt. De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
2.3.2 Het verslag van de hoorzitting in bezwaar bevat onder meer het volgende:
“Voor het bepalen van het testgewicht is noodzakelijk om de maximaal belasting van een trap te verhogen met een factor. De factor is noodzakelijk om de dynamiek van het gebruik goed weer geven in een test. In Nederland is die 3,5. In de USA en Japan is deze factor 4. De Europese factor is 1,7. Om een trap te testen voor gebruik tot 80 kilo, moet het testgewicht in Nederland 320 kilo zijn. Het normgewicht is daarom niet aan de hoge kant, zoals bezwaarde beweert.”
Met betrekking tot een belasting van 3500 N heeft de VWS-commissie bezwaarschriften Awb (hierna: de commissie) overwogen dat bij het vastleggen van de toetsnorm 3500 Newton is rekening gehouden met het dynamische gebruik van een trap, want de belasting van een trap is hoger dan de massa van degene die de trap gebruikt, terwijl de belasting voorts niet gelijkmatig over een trede wordt verdeeld. Een trap met een maximale draagkracht van 150 kilo wordt om die reden getest met een gewicht van 320 kilo, het equivalent van 3500 N, aldus de commissie. De minister heeft in beroep een nota van 6 april 2010 ingebracht van een medewerker van de VWA. Daarin is vermeld dat hetgeen is opgemerkt over het testen met een gewicht van 320 kilo op een misverstand moet berusten. Om een dynamische belasting van 100 kilo te kunnen waarborgen zou op de trap een gewicht van 340 kilo moeten worden aangebracht. Bij een belasting van 150 kilo zou het testgewicht dan 510 kilo moeten zijn.
2.3.3 Uit het vorenstaande volgt dat het advies van de commissie ten dele van een onjuiste feitelijke grondslag uitgaat. Nu de minister met het bestreden besluit dit advies integraal heeft overgenomen berust het bestreden besluit deels op een ondeugdelijke motivering. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
2.3.4 De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Zij overweegt dienaangaande als volgt.
2.3.5 Niet in geschil is dat de trap bezweek onder een last van 3500 N.
2.3.6 Eiseres betoogt dat artikel 2 van de bijlage Regeling methoden van onderzoek draagbaar klimmaterieel onredelijk hoge eisen stelt aan huishoudtrapjes als het onderhavige. Het is volgens eiseres namelijk onredelijk om aan een huishoudtrapje dezelfde zware eisen te stellen als aan ladders voor professioneel gebruik. In dit verband is van belang dat ook in Europees verband dit onderscheid wordt gemaakt. Zo geldt voor professionele ladders de NEN 2484, dat vergelijkbaar is met de krachtens de warenwet gestelde eisen, en geldt de NEN-EN 14138 met een belastingcapaciteit van 2600 N voor huishoudelijke stepstools. De trap van eiseres is getest aan die NEN-EN 14138, waaruit bleek dat de trap bestand is tegen een maximale belasting van 3180 N.
2.3.7 In wezen stelt eiseres hier de verbindendheid van de toepasselijke bij en krachtens de Warenwet vastgestelde voorschriften aan de orde. In het kader van de zogenoemde exceptieve toetsing kan de bestuursrechter slechts komen tot het oordeel dat algemeen verbindende voorschriften als de onderhavige wegens onverbindendheid buiten toepassing dienen te worden gelaten indien de voorschriften in strijd komen met de wet in formele zin, of met enige andere geschreven of ongeschreven rechtsnorm, waaronder het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel.
2.3.8 De minister heeft in bezwaar en beroep onweersproken gesteld dat er binnen Europees verband geen overeenstemming bestaat over de te hanteren veiligheidsnormen voor ladders, dat de Europese Commissie juist van oordeel is dat de door eiseres ingeroepen normalisatienormen niet toereikend zijn. Ook de rechtbank is niet gebleken dat de in artikel 2, eerste lid, van het Besluit draagbaar klimmaterieel in verbinding met artikel 2 van de bij de Regeling methoden van onderzoek draagbaar klimmaterieel behorende Bijlage neergelegde normen in strijd zijn met de Warenwet, verdragsrecht of Europese regels. De rechtsgronden aanvullend, overweegt de rechtbank in dit verband voorts dat de toepasselijke normsystematiek niet in strijd komt met het bepaaldheidsgebod. Lezing van artikel 2, eerste lid, van het Besluit draagbaar klimmaterieel in verbinding met de Regeling methoden van onderzoek draagbaar klimmaterieel maakt voldoende duidelijk dat in artikel 2 van de bijlage bij laatstgenoemde regeling wordt beoogd invulling te geven aan de open normen van artikel 2, eerste lid, van het Besluit draagbaar klimmaterieel.
2.3.9 Evenmin is de rechtbank van oordeel dat de minister, tezamen met de andere in artikel 4 van het Besluit draagbaar klimmaterieel genoemde ministers, niet in redelijkheid de door eiseres gewraakte veiligheidsnormen heeft kunnen vaststellen. Hoewel eiseres kan worden nagegeven dat de regelgever mogelijk een lichtere veiligheidsnorm had kunnen vaststellen voor onderhavige trap, is het niet aan de rechter om te treden in de vraag welke veiligheidsnorm de meest optimale is uit een oogpunt van kosten en baten. Nu verweerder in de nota van 6 april 2010 naar het oordeel van de rechtbank deugdelijk heeft onderbouwd om welke redenen door de Nederlandse regelgever over de gehele linie een belastbaarheidsvereiste van 3500 N is gesteld, kan niet worden geoordeeld dat deze norm in strijd komt met het verbod van willekeur.
2.3.10 Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat de minister bevoegd was eiseres een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van het Besluit draagbaar klimmaterieel. De rechtbank is niet gebleken dat de minister in strijd met zijn interventiebeleid heeft gehandeld door eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. In het besluit 8 mei 2009 heeft de minister overwogen dat de VWA de overtredingen beschouwt als zo ernstig dat daarvan boeterapporten gemaakt moesten worden en dat de boeterapporten voldoende grondslag bieden voor het opleggen van de boete. Dienaangaande overweegt de rechtbank dat ook de minister blijkbaar van oordeel is dat sprake is van een ernstige overtreding als bedoeld in voornoemd interventiebeleid. Of sprake is van ernstig risico voor de gezondheid of veiligheid van mens als bedoeld in deze op schrift gestelde gedragslijn wordt naar het oordeel van de rechtbank niet (slechts) bepaald door de mate van waarschijnlijkheid dat zich een ernstig ongeluk voordoet, maar (ook) door de kans op een ernstig letsel indien zich een ongeluk voordoet. Naar het oordeel van de rechtbank doet die kans zich voor, zodat aangenomen moet worden dat sprake is van een ernstige overtreding als bedoeld in het interventiebeleid.
2.3.11 In zijn uitspraken van 5 april 2005 (LJN AT5952 en AT5955) heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven geoordeeld dat de wetgever met het systeem van gefixeerde boetebedragen reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Gelet op dit door de wetgever gekozen stelsel van uniforme – niet al te hoge – boetebedragen, waarbij in beginsel wordt geabstraheerd van de omstandigheden waaronder de overtreding wordt begaan, moet – uit een oogpunt van een hanteerbaar en consistent straftoemetingsbeleid – sprake zijn van zeer bijzondere en zwaarwegende omstandigheden, wil gebruikmaking van de matigingsmogelijkheid geboden zijn. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtbank acht de boete niet onevenredig hoog.
2.3.12 De rechtbank ziet aanleiding de minister te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank acht het gelet op de misverstanden omtrent de feitelijke grondslag van de in geschil zijnde veiligheidsnorm redelijk dat eiseres door TNO een deskundigenrapport heeft laten opstellen in beroep en dat zij redelijkerwijs kon menen dat die rapportage zou kunnen bijdragen aan de slaagkans van het beroep. Het verzoek van eiseres om in de proceskostenveroordeling mede te betrekken de kosten die zij in bezwaar heeft gemaakt kan niet worden ingewilligd nu de rechtbank geen aanleiding ziet om het primaire besluit te herroepen. De rechtbank bepaalt de proceskosten aldus op € 874,- aan kosten van door een derde beroeps¬matig verleende rechtsbijstand in beroep en € 785,40 aan kosten die zijn gemoeid met het uitbrengen van een deskundigenrapport in beroep, in totaal € 1659,40.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven,
bepaalt dat de minister aan eiseres het betaalde griffierecht van € 297,- vergoedt,
veroordeelt de minister in de proceskosten tot een bedrag van € 1659,40, te betalen aan eiseres.
Aldus gedaan door mr. L.A.C. van Nifterick, rechter, in tegenwoordigheid van mr. drs. R. Stijnen, griffier.
De griffier: De rechter:
Uitgesproken in het openbaar op: 12 augustus 2010.
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende – onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen – en de minister kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.