ECLI:NL:RBROT:2011:BQ6678 - Rechtbank Rotterdam - Bestuursrechtelijke toetsing vergunning windturbinepark B...

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Sector Bestuursrecht

Meervoudige kamer

Reg.nr.: AWB 09/4322, 10/78 en 10/188 WET-T1

Uitspraak in de gedingen tussen

(10/188)

1. Productschap Vis, gevestigd te Rijswijk, eiser 1,

gemachtigde mr. M.E. Hoek-Weijdeveld,

(09/4322)

2. Havenbedrijf Rotterdam N.V., gevestigd te Rotterdam, eiseres 2,

gemachtigde mr. W.J. Haeser, advocaat te Rotterdam,

(10/78)

3. E-Connection Offshore B.V., gevestigd te Bunnik, eiseres 3, gemachtigde mr. J.H.M. Berenschot, advocaat te Apeldoorn,

de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu), verweerder.

Aan de gedingen heeft mede als partij deelgenomen:

N.V. Nuon Duurzame Energie, gevestigd te Arnhem, vergunninghoudster,

gemachtigde mr. D.N. Broerse, advocaat te Amsterdam,

1 Ontstaan en loop van de procedure

Bij besluit van 2 november 2009 heeft verweerder een vergunning verleend op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: Wbr) voor het oprichten, in stand houden en verwijderen van een offshore windturbinepark van maximaal 93 windturbines met de naam “Windpark Beaufort”. Verweerder heeft daarbij bepaald dat de zuidzijde van het park dat gelegen is in de separatiezone van het VSS Maas Noord niet wordt vergund (21 windturbines). Tevens is als beperking gesteld dat de windturbines binnen een cirkel van 5 Nautische Mijl (NM) vanaf het middelpunt van platform P15-ACD niet eerder kunnen worden geplaatst dan nadat dit platform verwijderd is.

Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) hebben eiser 1, eiseres 2 en eiseres 3 bij brief van respectievelijk 11 december 2009, 18 december 2009 en 21 december 2009 beroep ingesteld bij respectievelijk de rechtbank 's-Gravenhage, de rechtbank Rotterdam en de rechtbank Utrecht. Met toepassing van artikel 8:13, eerste lid, eerste volzin, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn de zaken van eiser 1 en eiseres 3 verwezen naar de rechtbank Rotterdam.

Verweerder heeft ten aanzien van (gedeelten van) stukken, nader aangeduid met de nummers 1C, 6B en 30A op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend zij daarvan kennis zal mogen nemen en verzocht met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Awb te beslissen dat de beperkte kennisneming gerechtvaardigd is.

De rechter-commissaris heeft beslist dat beperking van de kennisneming van de gedingstukken 1C, 6B en 30A gerechtvaardigd is. Partijen hebben toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2010.

Eiser 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.G. Hart, ing. J.I. Hennekeij, H.C. Demkes en dr. P.M. den Hartog.

Eiseres 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door B.R.J. van Scherpenzeel in dienst bij eiseres 2, tevens kapitein.

Eiseres 3 heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door mr. A.C. van Campen en M.K. van der Hulst, S.F.A. Barendsen en K. Paardekoper.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I.C.G. Klein-Hendriks, mr. A.M. Nijboer, mr. C.L.M. Verlaan, mr. M.C. Ferf, J. van Kooten, drs. P. Westerbeek, drs. R.J.H. Segers, A.J. Both, oud gezagvoerder, lid Raad voor de Scheepvaart, F.L.A. Bloot, werkzaam bij het directoraat-generaal Luchtvaart en Maritieme Zaken, en ir. K. van der Tak en ir. J. van Doorn van het Maritime Research Institute Netherlands (MARIN).

Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en mr. R.J. Colenbrander, bijgestaan door M. Dekker (scheepvaartexpert), A. Ploeg, J. Dekkers, nautisch adviseur, en drs. J. Asjes, hoofd Afdeling Ecologie van IMARES.

2 Overwegingen

2.1 Feiten

WEOM B.V. heeft bij brief van 12 mei 2006 een aanvraag ingediend voor een Wbr-vergunning voor het oprichten, in stand houden en verwijderen van een offshore windturbinepark met de naam Windpark Katwijk. Bij brief van 6 mei 2009 is de aanvraag op naam gesteld van vergunninghoudster en is de naam van het windturbinepark gewijzigd in Windturbinepark Beaufort. Het park ligt grotendeels in blok P15 en P12 en gedeeltelijk in blok Q10 (conform blokindeling Mijnbouwwet), zoals nader aangegeven in bijlage VIII bij de aanvraag.

Verweerder heeft de aanvraag op 24 november 2006 als volledig beoordeeld en deze in behandeling genomen. De vergunningaanvraag en de daarbij behorende milieueffectrapportage (hierna: de MER) is voor advies voorgelegd aan de Commissie voor de milieueffectrapportage (hierna: de Commissie) en aan de wettelijke adviseurs. Op 17 september 2007 is een ontwerpbesluit is genomen, waarin verweerder het voornemen heeft geuit de Wbr-vergunning te weigeren. Op het ontwerpbesluit zijn zienswijzen ontvangen, die aanleiding zijn geweest het afwijzende besluit te heroverwegen. Op 16 februari 2009 heeft verweerder als aanvulling op de aanvraag de passende beoordeling als onderdeel van de MER ontvangen. Op 27 februari 2009 heeft vergunninghoudster de nadere onderbouwing met betrekking tot de helikopterveiligheid en toekomstige mijnbouwactiviteiten ingediend. Deze stukken zijn voor advies aan de Commissie voorgelegd. Op 26 juni 2009 is een nieuw ontwerpbesluit genomen dat ter inzage is gelegd en waartegen zienswijzen zijn ingediend. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de Wbr-vergunning onder voorwaarden verleend. Verweerder heeft daarbij bepaald dat aan de zuidzijde van het park het gedeelte dat is gelegen in de separatiezone van het VSS Maas Noord niet wordt vergund. Tevens is als beperking gesteld dat de windturbines binnen een cirkel van 5 NM vanaf het middelpunt van platform P15-ACD niet eerder kunnen worden geplaatst dan nadat dit platform is verwijderd.

2.2 Wettelijk kader

Met ingang van 22 december 2009 is de Waterwet (Stb. 2009, 490) in werking getreden en is de Wbr opgegaan in de Waterwet.

Ingevolge artikel 2.29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Invoeringswet Waterwet (Stb. 2009, 489) blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van paragraaf 6.2 van de Waterwet van toepassing ten aanzien van de voorbereiding en vaststelling van een besluit op een voor die inwerkingtreding gedane aanvraag om een vergunning, ontheffing of concessie als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wbr.

Artikel 1, eerste lid, van de Wbr bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder waterstaatswerken worden verstaan: bij het Rijk in beheer zijnde wateren, waterkeringen en wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar hun aard daartoe behoort.

Ingevolge het tweede lid wordt onder wateren mede verstaan de territoriale zee en de exclusieve economische zone (hierna: EEZ).

Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wbr is het verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden.

Ingevolge het tweede lid kan een vergunning onder beperkingen worden verleend. Aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wbr kan weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.

Ingevolge het tweede lid kunnen de in het eerste lid bedoelde besluiten mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.

Verweerder heeft beleidsregels opgesteld die de toepassing van onder meer de artikelen 2 en 3 van de Wbr betreffen. Deze Beleidsregels inzake toepassing Wet beheer rijkswaterstaatswerken op installaties in de exclusieve economische zone zijn op 29 december 2004 gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt. 2004, 252, hierna: de Beleidsregels).

In artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregels is bepaald dat geen Wbr-vergunning wordt verleend voor een installatie in een gebied dat voor andere functies wordt vrijgehouden.

Artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels, voor zover hier van belang, bepaalt dat voor de beslissing op een aanvraag om vergunning tot het maken en behouden van een installatie in elk geval de volgende door de aanvrager te verschaffen gegevens en bescheiden nodig zijn:

(…)

d. gegevens over de gevolgen voor rechtmatig gebruik van de zee door derden;

e. gegevens over de gevolgen voor het milieu;

(…)

Uit de toelichting op deze bepaling blijkt dat, mede gelet op de verplichtingen op grond van de EG-richtlijn 85/337/EEG (PbEG L 175/40) zoals gewijzigd bij EG-richtlijn 97/11/EG (PbEG L 73/5), voor installaties als bedoeld in de bijlagen I en II bij genoemde richtlijn, waaronder een windturbinepark, niet eerder een vergunning zal worden verleend dan nadat de gegevens over de gevolgen voor het milieu in de vorm van een MER zijn overgelegd, de relevante bepalingen van hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer (Wm) zijn toegepast en de procedure omschreven in afdeling 13.2 van de Wm is gevolgd.

Artikel 5 van Pro de Beleidsregels luidt als volgt.

“ Bij de voorbereiding en de vaststelling van een beschikking inzake het verlenen, weigeren, wijzigen of intrekken van een vergunning wordt rekening gehouden met:

a. het behouden van mogelijkheden voor een doelmatig en veilig gebruik van de Noordzee door anderen dan de vergunninghouder,

b. de op de Noordzee betrekking hebbende onderdelen van de Nota Ruimte waarvoor het regeringsstandpunt op 27 april 2004 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer is toegezonden (Kamerstukken II 2003/04, 29 435, nrs. 1-2), en

c. andere op de Noordzee betrekking hebbende plannen en gebiedsaanwijzingen op grond van de Wet op de waterhuishouding, de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Wet milieubeheer.”

In de toelichting bij de Beleidsregels wordt artikel 5, onder a, als volgt toegelicht:

“De verzekering van een veilig en doelmatig gebruik van waterstaatswerken speelt in het kader van de Wbr een centrale rol bij de toetsing van vergunningaanvragen; dit komt tot uiting in artikel 5 van Pro de Beleidsregels dat betrekking heeft op de toetsing van aanvragen. Daarbij gaat het om rechtmatig gebruik van de Noordzee door derden, zoals dat is geregeld in artikel 58 van Pro het VN Zeerechtverdrag.

In dat artikel ligt besloten dat de kuststaat bij de uitoefening van zijn rechtsmacht in de EEZ ten aanzien van installaties en dergelijke rekening moet houden met de voor alle staten in die zone geldende rechten van scheepvaart, overvlucht, het leggen van onderzeese kabel- en buisleidingen en ander rechtmatig gebruik van de zee.

Het beleid op dit punt houdt met name een locatiebeleid in, waarbij rekening wordt gehouden met het ruimtebeslag van de installatie, met inbegrip van de veiligheidszone die rondom de installatie moet worden ingesteld (zie artikel 8 van Pro de Beleidsregels), in relatie tot benodigde ruimte voor ander gebruik van de Noordzee.”

Wat artikel 5, onder b, van de Beleidsregels betreft, is het beleid van de op de Noordzee betrekking hebbende onderdelen van de Nota Ruimte uitgewerkt in het Integraal Beheerplan Noordzee 2015 (hierna: IBN 2015).

In hoofdstuk 6 van het IBN 2015 is een integraal afwegingskader voor vergunningverlening uitgewerkt. In het integraal afwegingskader zijn 5 toetsen opgenomen die in de Nota Ruimte zijn genoemd: 1. definiëren van de ruimtelijke claim, 2. voorzorg, 3. nut en noodzaak, 4. locatiekeuze en beoordeling ruimtegebruik en 5. beperking en compensatie van ecologische effecten.

Uit de Nota Ruimte en het IBN 2015 volgt dat nut en noodzaak (toets 3) van de bouw van windturbineparken in de EEZ in beginsel vaststaat, maar dat wel een locatie moet worden gezocht buiten de specifieke uitsluitingsgebieden. Deze gebieden zijn beschreven in hoofdstuk 5.1 van het IBN 2015, in samenhang te lezen met kaart 5 (militaire gebieden, olie- en gaswinning en scheepvaartroutes) en kaart 11 (Kansenkaart windturbineparken).

Onder toets 4 valt onder meer het criterium “meervoudig ruimtegebruik waar mogelijk”. Dit houdt in dat een initiatiefnemer geen alleenrecht krijgt, maar dat anderen in overleg van dezelfde locatie gebruik kunnen maken, mits de eerste initiatiefnemer hier geen schade of hinder van ondervindt. Eventuele schade kan ook onderling worden verrekend. De tweede initiatiefnemer kan zo een afweging maken tussen de kosten van schadeloosstelling en de meerkosten van een andere locatie. De overheid kan aangeven in welke mate – al of niet toekomstig – medegebruik van een andere gebruiker moet worden geaccepteerd. In sommige gevallen kan de overheid het nodig vinden om de eerste gebruiker te verplichten een ander gebruik te accepteren. Als hieruit onevenredige schade voor de eerste gebruiker voortvloeit, kan de eerste gebruiker een beroep doen op schadevergoeding op grond van de Awb dan wel de Regeling Nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999.

Het voorzorgsbeginsel (toets 2) houdt in dat preventieve maatregelen genomen dienen te worden wanneer er redelijke gronden tot bezorgdheid bestaan dat de activiteit schade toebrengt aan het mariene milieu, de gezondheid van de mens en/of ander rechtmatig gebruik, zelfs wanneer er geen afdoende bewijs is voor een oorzakelijk verband tussen een activiteit en de gevolgen ervan. Dit betekent dat vooraf maatregelen worden genomen om langdurige, onomkeerbare en ongewenste effecten van activiteiten te voorkomen en, als de betrokken activiteit toelaatbaar lijkt, te beperken. Volgens de Nota Ruimte en het IBN 2015 geldt het voorzorgsbeginsel voor alle activiteiten op de Noordzee en is het voorzorgsbeginsel een belangrijk uitgangspunt bij de planning en het ontwerp van voorgenomen activiteiten op zee.

2.3 Ontvankelijkheid van de beroepen van eiseres 2 en 3

2.3.1 Ontvankelijkheid van het beroep van eiseres 2

Verweerder en vergunninghoudster hebben gesteld dat het beroep van eiseres 2 niet ontvankelijk is, omdat zij niet als belanghebbende bij het bestreden besluit kan worden aangemerkt.

Artikel 1:2 van Pro de Awb luidt als volgt:

"1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.

3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."

Artikel 2 van Pro de Statuten van eiseres 2 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

2.1 De vennootschap heeft ten doel: het (doen) uitoefenen van het havenbedrijf en in dat kader de positie van het Rotterdams haven- en industriecomplex in Europees perspectief zowel op de korte als lange termijn te versterken.

2.2 Onderdeel van het doel van de vennootschap zijn:

a. de bevordering van een effectieve, veilige en efficiënte afhandeling van het scheepvaartverkeer en het zorgdragen voor nautische en maritieme orde en veiligheid, alsmede het optreden als bevoegde havenautoriteit in het Rotterdams havengebied; en

b. ontwikkeling, aanleg, beheer en exploitatie van het haven- en industriegebied in

Rotterdam, in de ruimste zin van het woord.

2.3 De vennootschap probeert haar doel onder meer te bereiken door:

(…)

c. het verlenen van diensten op (…), technisch, (…) of bestuurlijk gebied,

(…)

e. de uitoefening van havenactiviteiten buiten de regio Rotterdam,

en overigens al hetgeen te doen dat dienstig kan zijn om het gestelde doel te bereiken, alles in de ruimste zin van het woord.

De gemachtigde van eiseres 2 heeft uitdrukkelijk aangegeven dat eiseres 2 niet als bestuursorgaan (bevoegde havenautoriteit in het Rotterdams havengebied) in beroep is gekomen, zodat de belanghebbendheid niet is gestoeld op het tweede lid van artikel 1:2 van Pro de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de statuten en feitelijke werkzaamheden van eiseres 2 niet dat zij een algemeen of een collectief belang in het bijzonder behartigt. Het is niet zo dat eiseres 2, los van de belangen van de haven, een algemeen belang tot veiligheid van het scheepvaartverkeer nastreeft. Eiseres behartigt evenmin de collectieve belangen van de algehele scheepvaart op de Noordzee of die van scheepvaartbedrijven, zoals verladers, rederijen en vervoerders, die gebruik maken van de Noordzee. De doelstellingen van eiseres 2 hebben betrekking op de eigen (commerciële) exploitatie van de haven en daarmee verwante aangelegenheden, zodat eiseres 2 niet op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Awb als belanghebbende kan worden aangemerkt.

De rechtbank is van oordeel dat eiseres 2 als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij de onderhavige vergunningverlening kan worden aangemerkt.

Het windturbinepark Beaufort is gelegen op circa 13 NM of ongeveer 25 km uit de kust ter hoogte van Katwijk in de directe nabijheid van belangrijke scheepvaartroutes van en naar de Rotterdamse haven en van belangrijke ankergebieden (Maas Noord en het in september 2009 ingestelde nieuwe ankergebied 6) voor de Rotterdamse haven. Het grenst aan het Verkeersscheidingsstelsel (hierna: VSS) Maas Noord (onderdeel van het VSS Rotterdam), gelegen in het aanloopgebied van de Rotterdamse havens.

Uit het bestreden besluit blijkt onder meer dat het verkeer tussen de aanloopgebieden van IJmuiden en Rotterdam hinder ondervindt van Beaufort; dat verkeer zal immers moeten omvaren via een alternatieve route. Ook het verkeer dat dwars op het VSS vaart (verkeersstroom 4) ondervindt hinder van Beaufort. Het verkeer in verkeersstroom 4 zal na afsluiten van de corridor om Beaufort moeten heen varen.

Realisatie van het windturbinepark Beaufort heeft derhalve invloed op de wijze van benaderen door het scheepvaartverkeer van het havengebied van Rotterdam en op het vertrek daaruit. Optimale bereikbaarheid en bereikbaarheid onder de veiligst mogelijke omstandigheden kan voor een havengebied als het onderhavige van groot belang voor en van directe invloed op de bedrijfsvoering van eiseres 2 worden geacht. Aantrekkelijkheid van een havengebied kan beïnvloed worden als sprake is van wijziging in die optimale bereikbaarheid of veiligheid. In nautische termen is de afstand van het windturbinepark Beaufort tot het havengebied Rotterdam niet zodanig groot dat die beïnvloeding afwezig moet worden geacht. Eiseres 2 vervult een mainportfunctie en heeft in die hoedanigheid een bijzonder individueel belang bij een veilige en vlotte afhandeling van het verkeer naar en vanuit het havengebied. De veiligheid is per definitie van belang voor de positie van de Rotterdamse haven als mainport. Bovendien onderscheidt de haven van Rotterdam zich in de behartiging van dat belang tezamen met de haven van Amsterdam van alle overige spelers op dit gebied. Uit de statuten blijkt niet dat de activiteiten van eiseres 2 beperkt zijn tot de Rotterdamse haven in enge zin. De werkzaamheden van eiseres 2 ten aanzien van de vlotte en veilige toegang tot het havengebied strekken zich uit tot ver buiten dat havengebied zelf, en zelfs tot buiten het zogenoemde aanloopgebied ervan. Zo biedt eiseres 2 onder meer het zogenaamde Vessel Traffic Services-systeem (hierna: VTS) aan, waarvan het werkingsgebied zich uitstrekt tot 38 NM buiten de havenmonding. Het windturbinepark ligt in de directe nabijheid van belangrijke toegangswegen en ankergebieden voor de haven van Rotterdam.

Bij de beoordeling van de ontvankelijkheid is ook van belang dat eiseres 2 constant en direct moet concurreren met andere havengebieden zoals Antwerpen en Amsterdam, hoewel deze havengebieden op flinke afstand van het Rotterdamse havengebied liggen. Het is aannemelijk dat de invloed op de optimale en veilige bereikbaarheid van het havengebied Rotterdam, gevolgen kan hebben voor deze concurrentiepositie. Bij deze overweging is de rechtbank zich ervan bewust dat onderhavige vergunning niet is verleend aan een concurrerend havenbedrijf.

Het verband tussen de schepen die zich bevinden in de buurt van de locatie waar Beaufort is voorzien op de Noordzee en het havengebied van Rotterdam is onlosmakelijk; een groot deel van die schepen vaart daar om de haven van Rotterdam aan te doen en daar zo snel mogelijk te kunnen laden of lossen of komt vanaf die haven.

De veiligheid van dat scheepvaartverkeer en de bereikbaarheid van die haven enerzijds en de werkzaamheden en bedrijfsvoering van eiseres 2 anderzijds zijn zodanig met elkaar verbonden dat eiseres 2 geacht moet worden door het bestreden besluit rechtstreeks in haar belangen te zijn geraakt. Het beroep van eiseres 2 is dan ook ontvankelijk.

2.3.2 Ontvankelijkheid van het beroep van eiseres 3

Verweerder heeft aangevoerd – en vergunninghoudster heeft zich daarbij aangesloten – dat het beroep van eiseres 3 niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat het beroep is ingesteld door E-Connection Project BV, terwijl die daartoe niet deugdelijk is gemachtigd. De machtiging d.d. 10 februari 2010 ziet volgens verweerder niet op het voeren van de procedure tegen vergunningverlening voor het windturbinepark Beaufort.

De rechtbank overweegt daarover dat de volmacht is verleend om beroepsprocedures te voeren teneinde een Wbr-vergunning te verkrijgen voor het windpark P12-WP. De rechtbank is van oordeel dat daaronder tevens valt het voeren van een procedure tegen onderhavige vergunningverlening, nu op de vergunningaanvraag voor P12 WP niet onherroepelijk is beslist maar de behandeling ervan is aangehouden omdat de aanvraag voor Beaufort op een eerder moment compleet was en beide aanvragen elkaar deels overlappen. Vaststaat daarmee dat het voeren van een procedure tegen onderhavige vergunning bij kan dragen aan het verkrijgen van een vergunning voor de aanvraag van eiseres 3 zelf. Het beroep van eiseres 3 is derhalve ontvankelijk.

2.4 Gronden eiser 1 met betrekking tot het wettelijk kader (Wbr en Beleidsregels)

Volgens eiser 1 biedt de Wbr geen basis om de Beleidsregels vast te stellen.

De rechtbank overweegt dat artikel 4:81, eerste lid, van de Awb op zichzelf de mogelijkheid biedt om beleidsregels vast te stellen en dat, zoals verweerder terecht heeft gesteld, de wetgever uitdrukkelijk beoogd heeft beleidsregels in het leven te roepen om invulling te geven aan de wijze waarop de Wbr wordt toegepast bij bouwactiviteiten in de EEZ (Kamerstukken II 1999/2000, 26 961, nr. 5, pagina 4). In de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 april 2004 (LJN AO7486) en van 12 juli 2006 (LJN AY3670) is een eerdere versie van de Beleidsregels (besluit van 24 april 2002; Stcrt. 2002, 85) aan de orde geweest. Uit deze uitspraken volgt dat verweerder de bevoegdheid heeft om over de toepassing door hem van de Wbr op installaties in de EEZ beleidsregels vast te stellen. De rechtbank ziet geen reden om daar thans anders over te oordelen en ziet op basis van hetgeen eiser 1 heeft aangevoerd evenmin reden voor het oordeel dat de Beleidsregels in strijd zijn met het recht.

Verweerder zal op een consistente wijze invulling moeten geven aan de criteria die op grond van artikel 3 van Pro de Wbr ten grondslag kunnen liggen aan onder meer een weigering, wijziging of intrekking van een vergunning. Verweerder mag beleid bepalen ter invulling van die criteria en daartoe dienen de Beleidsregels. De rechtbank toetst of verweerder, met inachtneming van dit beleid, terecht heeft geconcludeerd dat geen sprake is van een situatie waarin bescherming van de EEZ of verzekering van een veilig en doelmatig gebruik van die EEZ tot weigering van de gevraagde vergunning had kunnen en moeten leiden. Ook toetst de rechtbank of verweerder terecht heeft beslist dat weigering van de vergunning niet nodig was ter bescherming van milieubelangen waarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen. Toetsing vindt derhalve plaats aan de criteria die de Wbr stelt en er is, anders dan eiser 1 kennelijk meent, met de Beleidsregels geen sprake van ongeoorloofde zelfstandige normstelling.

Eiser 1 heeft aangevoerd dat het verlenen van de vergunning in strijd is met de in 2001 door de Minister van VROM vastgestelde Planologische Kernbeslissing-Plus Near Shore Windparken (hierna: PKB-Plus NSW), die een moratorium kent op vergunningverlening voor nieuwe parken.

De rechtbank stelt vast dat de PKB-Plus NSW niet van toepassing is op de EEZ. Het plaatsingsbeleid voor windturbineparken op zee maakt, zoals verweerder in het verweerschrift terecht heeft gesteld, onderdeel uit van de Nota Ruimte en de uitwerking daarvan in het IBN 2015. De PKB-Plus NSW is enkel van kracht voor zover het betreft de bepalingen over de instandhouding en beëindiging van het Near Shore Windpark (ook wel genoemd Offshore Windpark Egmond aan Zee, hierna: OWEZ). Deze beroepsgrond slaagt niet.

2.5 Scheepvaart en strijd met internationaal recht

Eiseres 2 is van mening dat het bestreden besluit in strijd is met het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS, hierna het VN Zeerechtverdrag).

Eiseres 2 betoogt, onder verwijzing naar de artikelen 56, tweede lid, en 60, zevende lid, van het VN Zeerechtverdrag, dat, indien een kuststaat gebruik wil maken van zijn soevereine rechten in de EEZ, de vrijheid van scheepvaart altijd gewaarborgd moet blijven. Beaufort belemmert het oost-west en west-oostgaand verkeer en het verkeer naar de ankergebieden Scheveningen en 6, en hindert bovendien het verkeer in het VSS. Bij mogelijke belemmering van de scheepvaart, of mogelijke negatieve gevolgen voor de scheepvaart, prevaleert altijd het belang van de scheepvaart, zodat er geen ruimte is voor een afweging van de belangen van de scheepvaart ten opzichte van ander gebruik van de EEZ. Voorts stelt eiseres 2 dat sprake is van strijd met artikel 60, zevende lid van het VN Zeerechtverdrag, omdat gelet op de positie van Beaufort ten opzichte van scheepvaartroutes het windturbinepark het gebruik door het scheepvaartverkeer van die routes in ieder geval zou kunnen belemmeren. Eiseres 2 meent dat verweerder artikel 60, zevende lid, van het VN Zeerechtverdrag onjuist interpreteert. Uit dit artikellid volgt volgens eiseres 2 dat windturbines niet mogen worden opgericht indien dat het gebruik van erkende scheepvaartroutes, die van wezenlijk belang zijn voor de internationale scheepvaart, zou kunnen verstoren. Verweerder komt dan aan een belangenafweging niet toe. In artikel 60, zevende lid wordt met "erkende scheepvaartroutes" bedoeld die routes die feitelijk door het internationale scheepvaartverkeer worden onderkend als van essentieel belang voor de scheepvaart, aldus eiseres 2.

De rechtbank overweegt dat het VN Zeerechtverdrag geen voorschriften bevat die rechtstreeks en onmiddellijk van toepassing zijn op particulieren en die bedoeld zijn om particulieren rechten of vrijheden te verlenen die zij tegen de staten kunnen inroepen. In het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap van 3 juni 2008,

C-308/06, EUR-Lex 62006J0308 (Intertanko), is in de daar aan de orde zijnde situatie overwogen dat het VN Zeerechtverdrag beoogt een rechtvaardig evenwicht tot stand te brengen tussen de belangen van kuststaten en die van vlaggenstaten in (onder meer) de EEZ en dat particulieren in beginsel geen autonome rechten en vrijheden krachtens dit verdrag genieten.

De rechtbank is van oordeel dat dit in de hier aan de orde zijnde situatie niet anders is. Het is aan de kust- en vlaggenstaten om de belangen van de internationale scheepvaart te verzekeren en te behartigen. Gelet hierop kan eiseres 2 in onderhavig beroep niet met succes een rechtstreeks beroep doen op artikel 60, zevende lid, van het VN Zeerechtverdrag.

Eiseres 2 heeft daarnaast hierover onder paragraaf 3.2 van de reactie van 17 september 2010 op het verweerschrift nog het volgende gesteld: “Op grond van artikel 3, aanhef en onder b, van de Rijkswet instelling exclusieve economische zone heeft Nederland “met inachtneming van de grenzen die het volkenrecht stelt” in de exclusieve economische zone rechtsmacht ten aanzien van de bouw en het gebruik van kunstmatige eilanden, installaties en inrichtingen, het wetenschappelijk zeeonderzoek en de bescherming en het behoud van het mariene milieu. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat bij de grenzen die het volkenrecht stelt “in het bijzonder” op het VN-Zeerechtverdrag wordt gedoeld (TK 1996-1997, 25 446, nr. 3, p. 13). Door middel van deze wet zijn de grenzen die uit UNCLOS volgen geïncorporeerd in het Nederlands recht.” Ook het vergunningstelsel van de Wbr strekt er toe om onder meer de belangen van de scheepvaart en vrije doorvaart te beschermen. Handelen in strijd met het VN Zeerechtverdrag dient derhalve te leiden tot vernietiging van de vergunning, los van de vraag of dat verdrag rechtstreekse werking heeft voor particulieren. Nu Beaufort te midden van verkeersstromen ligt die moeten worden aangemerkt als erkende scheepvaartroutes die van wezenlijk belang zijn voor de internationale scheepvaart en het scheepvaartverkeer door het windturbinepark hinder ondervindt, is van handelen in strijd met genoemd verdrag sprake, zodat de vergunning op grond van de Wbr had moeten worden geweigerd, aldus eiseres 2.

De rechtbank overweegt dat het stellen en beantwoorden van de vraag of verweerder met het bij de vergunningverlening gehanteerde toetsingskader van de Wbr, waarin een belangenafweging is gemaakt, op juiste wijze rekening heeft gehouden met het belang van de scheepvaart in de EEZ, alsnog zou neerkomen op het door eiseres 2 rechtstreeks inroepen van de bepalingen van het VN Zeerechtverdrag. Bovendien maakt het feit dat dit verdrag genoemd wordt in (de toelichting op) de hierboven genoemde Rijkswet, niet dat de bepalingen ervan daardoor wel rechtstreekse werking zouden krijgen in die zin dat (rechts)personen als eiseres 2 die rechtstreeks tegen de Nederlandse staat zouden kunnen inroepen. Deze bepalingen zijn hiermee niet geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving als toetsingsmaatstaf. De toetsingsmaatstaf is neergelegd in de Wbr, zoals onder punt 2.2 is weergegeven. Met de tekst zoals door eiseres 2 uit de memorie van toelichting aangehaald, is andermaal benadrukt dat Nederland zich in de EEZ ten opzichte van andere staten aan het volkenrecht zal dienen te houden. Of verweerder zich aan zijn verdragsrechtelijke verplichtingen houdt is primair ter beoordeling aan de lidstaten bij dat verdrag en de rechterlijke instantie die daarover moet oordelen.

2.6 International Maritime Organization (IMO)

Eiseres 2 stelt dat door het realiseren van het windturbinepark Beaufort, feitelijk de separatiezone van het VSS Maas Noord wordt verlengd. Door het toestaan van Beaufort in het verlengde van de separatiezone creëert verweerder de facto een aangepaste separatiezone, waartoe uitsluitend de IMO bevoegd is.

Daarnaast is zij van mening dat het zorgvuldiger en materieel in overeenstemming met de internationale regels geweest was indien verweerder een formal safety assessment had laten uitvoeren voor het gehele gebied en die aan de IMO had voorgelegd, alvorens een besluit te nemen over de Wbr-vergunning voor de windturbineparken.

Verweerder heeft er in het bestreden besluit en het verweerschrift nog op gewezen dat Beaufort door zijn ligging (buiten maar wel aansluitend op het VSS Maard Noord) dit VSS juist accentueert, waardoor het overzicht en de veiligheid juist worden bevorderd. Tevens stroomlijnt de ligging van Beaufort - in het verlengde van het VSS - de reeds bestaande vaarpraktijk die is gecreëerd door het VSS. De huidige verkeersstromen maken grotendeels gebruik van de clearways.

De rechtbank overweegt dat het voorleggen van de onderhavige situatie aan de IMO niet om de door eisers 2 genoemde reden aan de orde hoefde te zijn. Van het instellen van verplichte vaarwegen en richtingen is door realisatie van het windpark geen sprake. Schepen blijven rondom het park vrij om een vaarroute te kiezen, met uitzondering van de veiligheidszone die om het park komt te liggen.

2.7 Het afsluiten van de corridor

In voorschrift 3b van het bestreden besluit is onder lid 1 bepaald dat de corridor tussen het noordelijk en zuidelijk deel van het windturbinepark dient te worden afgesloten voor scheepvaartverkeer.

Eiseres 3 heeft aangevoerd dat dit voorschrift in strijd is met artikel 58 van Pro het VN Zeerechtverdrag. Eiseres heeft in dat kader verwezen naar pagina 21 van het besluit waarbij vergunning is verleend voor het windturbinepark Q4. Daar is overwogen dat afsluiting van de ruimte tussen de windturbineparken PAWP, Q4 en OWEZ niet mogelijk is, nu het VN Zeerechtverdrag (artikel 58) en de Wbr (artikel 6) dat onmogelijk maken. Voorschrift 3b van onderhavige vergunning is derhalve ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

Afsluiten van de corridor door het bijplaatsen van windturbines zou wel mogelijk zijn, maar daarvoor is een Wbr-vergunning nodig. De onderhavige aanvraag en verleende vergunning zien immers niet op het plaatsen van extra windturbines in de corridor. Een nieuwe aanvraag voor extra windturbines in de corridor kan op grond van verweerders eigen beleid (verweerders brief van 30 juni 2008 en de gewijzigde Beleidsregels) niet meer worden gehonoreerd. Ook zou een aanvraag tot plaatsing van windturbines in de corridor moeten worden aangemerkt als een zodanige wijziging in aard, omvang en aanblik van het nu vergunde park dat daarvoor een geheel nieuwe aanvraag zou moeten worden ingediend.

Efficiënt en verantwoord gebruik van de Noordzee verzet zich tegen het afsluiten van de corridor met bijvoorbeeld meetmasten. Ook in het bestreden besluit (pagina 24) is een sterke voorkeur uitgesproken voor afsluiting door middel van windturbines.

Op grond hiervan kan de corridor niet anders worden afgesloten dan door het plaatsen van windturbines. Dat is echter niet mogelijk, zodat niet kan worden voldaan aan voorschrift 3b van de vergunning. De vergunning had dan ook niet mogen worden verleend.

Het voorschrift 3b is ook in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het mag niet zo zijn dat aan een vergunning een voorschrift wordt verboden dat een andere vergunning wordt verkregen, zeker niet als het verkrijgen van die tweede vergunning allerminst zeker is; zo die al kan worden aangevraagd zal die aanvraag wederom aan een uitgebreide toetsing moeten worden onderworpen, waarvan de uitslag geenszins vaststaat.

Omdat voorschrift 3b een voor de veiligheid noodzakelijk voorschrift is, had de vergunning niet mogen worden verleend, nu aan dat voorschrift niet kan worden voldaan.

Ook zijn de MER, de Passende Beoordeling, de aanvullende gegevens over de helikopterveiligheid, alsmede de beoordeling van de scheepvaartveiligheid gebaseerd op een aanvraag van 114 windturbines in twee clusters met een corridor daartussen van tenminste 2,5 NM. Een windpark bestaande uit meer dan 93 windturbines in een aaneengesloten gebied heeft ongetwijfeld andere effecten op al die aspecten dan in die studies omschreven. Zonder aanvulling op de MER, de Passende Beoordeling en die andere documenten had geen vergunning mogen worden verleend. Eiseres 3 heeft bij deze laatste grond ook nog verwezen naar de gang van zaken bij de door haar aangevraagde parken Rijnveld Noord en Oost.

De rechtbank oordeelt ten aanzien van deze beroepsgrond van eiseres 3 als volgt.

Vaststaat dat vergunning is verleend voor 93 windturbines zoals opgenomen in figuur 6 van het bestreden besluit. In voorschrift 1 bij de vergunning is immers onder c gedefinieerd dat in het besluit tot vergunningverlening moet worden verstaan onder “het werk”: “een windturbinepark, genaamd ‘Beaufort’, bestaande uit maximaal 93 windturbines (…)”. Voor dat windturbinepark is vergunning verleend.

In voorschrift 3a van de vergunning is over de plaatsbepaling en de vormgeving van het werk opgenomen dat de windturbines zijn gesitueerd zoals aangegeven in figuur 6. In figuur 6 zijn de windturbines ingetekend buiten de corridor.

Voorschrift 3b van de vergunning kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook uitsluitend betrekking hebben op de 93 vergunde windturbines zoals omschreven onder “het werk” en niet op windturbines die bij onderhavig besluit niet zijn vergund.

Het is naar het oordeel van de rechtbank zeer wel mogelijk om met het vergunde aantal van 93 windturbines de corridor af te sluiten, zoals in voorschrift 3b is bepaald. Een verzoek als bedoeld in lid 2 van voorschrift 3b zal dan ook uitsluitend daarop kunnen zien. Anders dan verweerder en vergunninghoudster kennelijk menen strekt dit voorschrift niet zover dat daarmee, met een herzien inrichtingsplan, kan worden voorzien in de plaatsing van 114 windturbines, conform de oorspronkelijke aanvraag. Het tweede lid heeft slechts betrekking op het afsluiten van de corridor door middel van een gewijzigde plaatsing van de 93 vergunde windturbines. Daarbij is geen sprake van afsluiting van een deel van de Noordzee, maar van het oprichten van een aaneensluitend windturbinepark binnen de bij het bestreden besluit vastgestelde contouren, zonder corridor. De situatie is daarom niet vergelijkbaar met die van Q4.

Bij het indienen van een dergelijk verzoek zal ingevolge voorschrift 3b, tweede lid, onder b, aannemelijk moeten worden gemaakt dat er geen sprake is van verslechtering van de ecologische effecten zoals (thans) beschreven in de MER en de Passende Beoordeling. Goedkeuring aan een dergelijk verzoek kan ook alleen maar worden verleend als dat de veiligheidssituatie voor het scheepvaartverkeer van en naar Rotterdam bevordert (voorschrift 3b, lid 2, onder c).

Voor het afsluiten van de corridor met andere vergunningplichtige bouwwerken biedt het bestreden besluit geen grondslag. Bij een aanvraag daartoe zal verweerder dienen te toetsen aan alle daarvoor geldende regelgeving.

Naar het oordeel van de rechtbank kan niet op voorhand worden geconcludeerd dat vergunninghoudster niet aan het voorschrift 3b van de vergunning zal kunnen voldoen.

Hetgeen eiseres 3 heeft aangevoerd ten aanzien van het afsluiten van de corridor leidt niet tot vernietiging van het bestreden besluit.

2.8 Scheepvaartveiligheid

2.8.1 Wettelijke toetsingsnorm

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr geldt als wettelijke norm voor de toetsing van het bestreden besluit op dit punt dat de vergunning kan worden geweigerd ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken. De EEZ is een waterstaatswerk in de zin van de Wbr.

Deze norm is uitgewerkt in artikel 5, aanhef en onder a, van de Beleidsregels, waarin is opgenomen dat bij de voorbereiding en de vaststelling van een beschikking inzake een Wbr-vergunning rekening wordt gehouden met het behouden van mogelijkheden voor een doelmatig en veilig gebruik van de Noordzee door anderen dan de vergunninghouder.

Verweerder heeft verder, in aansluiting op het voorzorgsprincipe in het IBN 2015, voor de beoordeling van de effecten op de scheepvaartveiligheid aangegeven dat het beleid er op is gericht om de scheepvaartveiligheid op de Noordzee op hetzelfde niveau te handhaven en waar mogelijk permanent te verbeteren (IBN 2015 pagina 27).

Bij de besluitvorming over vergunningverlening heeft verweerder in het bestreden besluit rekening gehouden met de effecten van het realiseren van de windturbineparken (waaronder Beaufort) op het veilig en doelmatig gebruik van de Noordzee door de scheepvaart.

Verweerder heeft onderzocht of het windturbinepark geen onaanvaardbare belemmering oplevert voor de vrije en veilige scheepvaart in de buurt van het park.

2.8.2 Gehanteerd toetsingskader

Bij de beoordeling van de aanvraag heeft verweerder allereerst gekeken naar de effecten van het windturbinepark op het aantal scheepvaartongevallen, zoals berekend in de MER met behulp van het SAMSON-model (Safety Assessment Model for Shipping and Offshore on the Northsea). Aan de hand van dit model is, mede op basis van gegevens over de vaarpraktijk die dat model bevat, een inschatting gemaakt van de kansen op en consequenties van ongevallen op zee, als gevolg van de realisatie van het windturbinepark Beaufort.

In de MER is in hoofdstuk 11 aangegeven dat volgens de berekeningen met het SAMSON-model Beaufort weinig risico’s oplevert voor de scheepvaartveiligheid, te weten maximaal 0,11 aanvaringen/aandrijvingen per jaar in de basisvariant met 114 turbines van 3 MW (tabel 11.11). Tevens is in de MER een aantal mitigerende maatregelen voorgesteld.

Over deze gegevens is geadviseerd door de Commissie en ze zijn onderwerp geweest van de inspraak. Nadat vanuit de nautische sector (onder meer vanuit het DG Luchtvaart van verweerders eigen ministerie, de Havenmeesters en loodsenorganisaties) grote zorg was geuit over de ontwikkelingen rond de windparken op zee in relatie tot de scheepvaartveiligheid heeft verweerder, om een breder beeld te krijgen van de effecten per windturbinepark op de scheepvaartveiligheid, een nadere afweging daarover gemaakt aan de hand van kennis van en ervaring met de vaarpraktijk (hoe schepen zich onderling en ten opzichte van obstakels kunnen gedragen) in het betreffende gebied, waarbij goed zeemanschap en de menselijke factor een belangrijke rol hebben gespeeld.

Om inzicht te verkrijgen in de vaarpraktijk ter vermijding van ongevallen heeft verweerder kennis daarover samengebracht in de Nautische adviesgroep.

De Nautische adviesgroep heeft vervolgens vanuit de vaarpraktijk een eerste advies uitgebracht. Daarin is unaniem negatief geadviseerd over Beaufort. De Nautische adviesgroep heeft daarin geconstateerd dat de corridor tussen de beide onderdelen van Beaufort tot een grotere kans op incidenten leidt. Tevens is door de instelling van het nieuwe VSS Maas Noord een deel van Beaufort in de separatiezone en bij de uiteinden van dat VSS komen te liggen. Bovendien blokkeert Beaufort de haven en het ankergebied Scheveningen voor uit het zuiden komende schepen. Verder wordt de scheepvaartveiligheid rondom Beaufort negatief beïnvloed door hinder voor de visuele navigatie richting het loodspunt, door afscherming van de radar van het VTS (Vessel Traffic Services), door de noodzaak sleeptransporten uit het noorden om te leiden en doordat de nabijheid van platforms de manoeuvreerruimte van het zuidgaande scheepvaartverkeer beperkt. Tenslotte kan Beaufort leiden tot ernstige hinder voor beloodsing per helikopter, aldus de Nautische adviesgroep. Dit advies heeft mede ten grondslag gelegen aan het ontwerp-weigeringsbesluit van 17 september 2007.

Naar aanleiding van de daartegen ontvangen zienswijzen heeft verweerder de Nautische adviesgroep gevraagd advies uit te brengen over een voorstel tot aanpassing van de lay-out van Beaufort waarbij de corridor wordt afgesloten en het zuidelijk deel dat in de separatiezone van het VSS Maas Noord ligt, niet wordt gerealiseerd.

De conclusie van het tweede advies luidt dat, ondanks dat een aantal eerder geuite bezwaren voor een deel wordt weggenomen door de voorgestelde lay-out, de ruimte voor verkeersafwikkeling in de drukke verkeersbaan ter hoogte van Beaufort en met name het zuidgaand verkeer, ernstig wordt beperkt. Een meerderheid van de Nautische adviesgroep blijft bij een negatief advies voor Beaufort.

Als gevolg van de (ook al in het tweede advies van de Nautische adviesgroep genoemde) wijziging per 1 juli 2008 in het VSS Maas Noord in het aanloopgebied van Rotterdam waren inmiddels de verkeersstromen in de omgeving van Beaufort enigszins gewijzigd. Verweerder heeft daarom, in aanvulling op de gegevens over verkeersstromen en aantallen schepen uit de MER, aan MARIN verzocht om aan de hand van gegevens van het Automatic Identification System (hierna: AIS) over het gehele jaar 2008 informatie over routes en grootte van verkeersstromen in het gebied rondom de geplande windturbineparken te overleggen (figuur 2 in het bestreden besluit). Deze gegevens zijn opgenomen in het MARIN-rapport “Intensiteit scheepvaart nabij voorgenomen windparken” van 20 mei 2009. Tevens is aan de hand van AIS-gegevens over scheepsposities in een week in juli 2008, een beeld verkregen van de aard en ligging van de verkeersstromen.

2.8.3 Verweerder heeft vervolgens de inzichten uit de MER, het advies van de Commissie het advies van de Nautische adviesgroep en de zienswijzen, afgewogen om het doelmatig en veilig gebruik van de Noordzee te kunnen bepalen. Daarbij heeft verweerder in aanvulling op het rapport van MARIN en het advies van de Nautische adviesgroep, de door die adviesgroep beschreven vaarpraktijk in relatie gebracht met de verkeersstromen en intensiteiten, de beschikbare ruimte (breedte van de vaarroute) en de grootte van de schepen in de vaarroute. Verweerder heeft daarbij aan de hand van onder meer de routegegevens, de vaarpraktijk en de regels daarvoor, en de grootte van de schepen, de benodigde vaarwegbreedte voor deze verkeersstromen en de benodigde afstand van die routes tot het desbetreffende windturbinepark, als volgt berekend.

Berekening benodigde vaarwegbreedte door verweerder

Voor het bepalen van benodigde vaarwegbreedtes op open zee in relatie tot windparken bestaan geen algemeen geaccepteerde modellen of methodes. Verweerder heeft, zoals hij ook heeft aangegeven op pagina 16 van het bestreden besluit, bij die berekening de volgende beschikbare gegevens gehanteerd:

- de te verwachten scheepvaartintensiteit in de betreffende scheepvaartroutes gedurende de

komende 20 jaar (dit is de levensduur van een windpark);

- de te verwachten scheepslengtes van schepen op de Noordzee gedurende de komende 20

jaar;

- de eigen ruimte die een varend schip nodig heeft onder normale omstandigheden;

- de draaicirkels van schepen ten behoeve van het maken van een crashmanoeuvre (een

rondtorn van 360o);

- de toegepaste verkeersrichtingen op de scheepvaartroute (één- of tweerichtingsverkeer), en

- het vaargedrag van schepen in scheepvaartroutes.

Verweerder heeft voor de berekening van de benodigde vaarwegbreedte eveneens gebruik gemaakt van hoofdstuk 5 van het rapport “Approach Channels, a Guide for Design” final report of the joint PIANC-IAPH working Group II-30. Deze richtlijn is internationaal geaccepteerd als methode voor het vormgeven van aanlooproutes naar havens. Het klopt, aldus verweerder, dat deze ontwerprichtlijnen bedoeld zijn voor het bepalen van de afmetingen van aanloopgebieden naar havens. Het rapport benoemt daarbij normen en factoren voor het berekenen van de benodigde vaarruimte. Deze normen en factoren zien op soortgelijke schepen als die in de omgeving van Beaufort varen en zijn daarom goed bruikbaar voor de berekening van de benodigde vaarruimte voor deze schepen op de open zee. Om recht te doen aan de omstandigheden op de open zee heeft verweerder de criteria gehanteerd geldend voor “worst case” omstandigheden en heeft verweerder rekening gehouden met varen op zeesnelheid en de grotere golfhoogte en golflengte op zee.

Bij de berekening heeft verweerder de voor een rondtorn bij een uitwijk- of crashmanoeuvre gehanteerde criteria voor testsituaties van de IMO gebruikt. Verweerder is er in het bestreden besluit van uitgegaan dat schepen die een crashmanoeuvre moeten uitvoeren, daarvoor een ruimte nodig hebben van 6 scheepslengtes van 400 meter. Dit is één scheepslengte meer dan de ruimte die een schip maximaal voor een rondtorn zou mogen benutten volgens de standaard ontwerpcriteria van de IMO voor grote schepen (schepen groter dan 100 meter). Verweerder is bewust uitgegaan van een draaicirkel van 6 in plaats van 5 lengtes, omdat de testcondities die de IMO als standaard voorschrijft voor het testen van schepen op de ontwerpcriteria, mogelijk niet aanwezig zullen zijn op het moment van een crashmanoeuvre op open zee. Deze standaard testcondities staan in de IMO Resolutie 137 (76) en zijn nader uitgewerkt in Circulaire MSC/Circ. 1053. Daarin staat vermeld dat de manoeuvreerprestaties van schepen getest moeten worden onder standaard (vergelijkbare) omstandigheden, zoals neutrale weersomstandigheden en een snelheid van 85% van het motorvermogen. Dit leidt tot het ontwerpcriterium dat schepen een draaicirkel van maximaal 5 scheepslengtes moeten kunnen maken. In werkelijkheid kunnen tijdens het varen andere condities optreden dan de standaard testcondities. Verweerder heeft hiermee rekening gehouden en is uitgegaan van een veiliger draaicirkel van 6 scheepslengtes, gerekend met een maatgevend schip van 400 meter.

Berekening verweerder benodigde afstand van de vaarroute tot het windturbinepark

Bij de vaarpraktijk heeft verweerder de regels van het Verdrag inzake de Internationale Bepalingen ter voorkoming van aanvaringen op zee, 1972, (hierna: BVA) en de Leidraad bij de bepalingen ter voorkoming van aanvaringen op zee (Nederlandse uitgave van de Internationale bepalingen ter voorkoming van aanvaringen op zee, 1972 voorzien van toelichting en jurisprudentie, hierna: Leidraad) gehanteerd.

Deze verkeersregels gelden ook in de omgeving van het onderhavige windturbinepark.

Verweerder is van mening dat een ruimte van 1 NM (tot aan de veiligheidszone van het desbetreffende park) voldoende is voor uitwijkmanoeuvres van kruisend verkeer. Verweerder heeft zich daarbij onder meer gebaseerd op simulaties, waaruit dit naar voren is gekomen.

De veiligheidszone rondom het windturbinepark

In het bestreden besluit heeft verweerder bepaald dat een veiligheidszone van 500 meter zal worden ingesteld rondom het windturbinepark. De instelling van die zone geschiedt bij apart besluit. Krachtens artikel 6 van Pro de Wbr, welke bepaling refereert aan die van artikel 60, vierde lid, van het VN Zeerechtverdrag, kan verweerder de toegang tot bepaalde delen van de EEZ verbieden door middel van het instellen van een veiligheidszone van ten hoogste 500 meter. In artikel 8 van Pro de Beleidsregels is nader uitgewerkt dat rondom installaties in de EEZ een veiligheidszone van 500 meter wordt aangehouden.

2.8.4 Deze aspecten beoordelend aan de hand van de gegevens over (1) de verkeersstromen rondom het windturbinepark, (2) het kruisend verkeer rondom Beaufort, (3) de visuele navigatie, (4) de ligging in de separatiezone van het VSS (5) de belemmering van helikopterbeloodsing (6) het inzetten van een begeleidingsschip of zeesleepboot (7) de risico’s van het park voor de niet-routegebonden kleinere scheepvaart en (8) de cumulatieve effecten van de windturbineparken, heeft verweerder uiteindelijk, en soms in afwijking van eerdere adviezen, beslist of voor Beaufort kon worden verleend.

2.8.5 Beoordeling door verweerder van de genoemde aspecten bij Beaufort

(ad 1) Bij Beaufort heeft verweerder 6 verkeersstromen van belang geacht:

- de verkeersstromen 1 en 2: Maas Center - Texel VSS en vice versa

- verkeersstroom 3: IJmuiden – Noord Hinder en vice versa

- verkeersstroom 4: oost-westgaand verkeer van en naar (ankergebied) Scheveningen

- verkeersstroom 5 tussen de aanloopgebieden van IJmuiden en Rotterdam en vice versa

- de verkeersstroom van en naar ankergebied 6.

(ad 1) Ten aanzien van de verkeersstromen heeft verweerder het volgende geconcludeerd.

Voor de verkeersstromen 1 en 2 is een breedte vereist van 2,6 NM; in beide verkeersstromen is deze breedte voorhanden.

Verkeersstroom 3 (west en oostgaand) wordt niet gehinderd door Beaufort.

Na realisatie van Beaufort zal (zonder afsluiting van de corridor) verkeersstroom 4 zich gaan concentreren in de corridor (zie figuur 1 van het bestreden besluit). De corridor is voor grote schepen te smal en zal door die schepen gemeden worden. Het windturbinepark hindert het oost-west en west-oost-gaand verkeer omdat dat verkeer niet meer op elke willekeurige plek de verkeersstromen 1 en 2 kan kruisen.

Ten aanzien van verkeersstroom 5 is relevant dat schepen die vanuit IJmuiden ten noorden van het ankergebied 6 om naar Rotterdam willen varen, door de ligging van het ankergebied 6 ten opzichte van Beaufort, gedwongen worden om ook ten noorden om Beaufort heen te varen en via verkeersstroom 2 naar Rotterdam te gaan. Zij ondervinden dus hinder van Beaufort.

Het windturbinepark Beaufort zal geen onveilige situaties opleveren voor verkeer naar het ankergebied 6, zowel voor schepen die uit het noorden komen als voor die daarnaar toe gaan.

Verweerder concludeert dat het verkeer dat dwars op het VSS vaart hinder ondervindt, maar wel ruim noord en zuid van Beaufort kan langs varen. Het verkeer tussen de aanloopgebieden van IJmuiden en Rotterdam ondervindt beperkte hinder van het windturbinepark in combinatie met ankergebied 6. De alternatieve route die dat verkeer zal kunnen nemen is echter veiliger dan de bestaande. Ankergebied 6 blijft na aanleg van Beaufort veilig bereikbaar.

(ad 2) Het kruisend verkeer rondom Beaufort.

Bij de kruising van verkeersstroom 3 in westelijke richting met verkeersstroom 2, moet verkeersstroom 3 uitwijken ; daarvoor is voldoende ruimte beschikbaar aan stuurboordzijde.

Verkeersstroom 3 in oostelijke richting moet uitwijken naar stuurboordzijde voor verkeersstroom 1 en ondervindt daarbij mogelijk hinder van het windturbinepark; de noordoostelijke punt van het park bevindt zich op 1,3 NM van de kruising van die beide verkeersstromen waardoor er voldoende ruimte is om ter hoogte van het windturbineprak een uitwijkmanoeuvre in te zetten en zodoende achter de schepen in verkeersstroom 1 langs te varen.

Bij de kruising van verkeersstroom 1 met verkeersstroom 3 westwaarts gaand, moet verkeersstroom 1 uitwijken voor verkeersstroom 3; daarvoor is voldoende ruimte beschikbaar aan stuurboordzijde van verkeersstroom 1, aldus verweerder.

Ten aanzien van het verkeer dat gebruik wil maken van de corridor kunnen ongewenste situaties ontstaan op de kruisingen met de drukke verkeersstromen van en naar Rotterdam. Met het afsluiten van de corridor komen schepen van en naar Rotterdam over de gehele lengte van het park geen kruisend verkeer meer tegen. Dat zorgt voor een optimaal veilige situatie. Het oost-west en west-oost gaand verkeer kan ten noorden om Beaufort heen varen; dat is een minimale omvaart waarvoor voldoende ruimte beschikbaar is.

In verband met de scheepvaartveiligheid zal de corridor worden afgesloten.

Ten aanzien van de verkeersstromen die kruisen ten zuiden van Beaufort (verkeersstroom 1 moet daar uitwijken voor verkeersstroom 5 en verkeer dat voorheen ter plaatse van het windturbinepark oost-west en west-oost kon varen, kan ten zuiden van Beaufort langs gaan varen, alsmede zal daar nieuw verkeer ontstaan naar ankerplaats 6) heeft verweerder opgemerkt dat de verwachting is dat dit verkeer vaker de route ten noorden van Beaufort zal kiezen omdat het VSS dan niet behoeft te worden overgestoken. Bovendien geldt voor vissersschepen, schepen kleiner dan 20 meter en zeilschepen, dat deze de doorvaart van schepen in de verkeersbanen van het VSS niet mogen belemmeren. Hoewel voor andere schepen deze beperking niet geldt, geeft voorschrift 10, lid c, van de BVA wel aan dat het kruisen van verkeersbanen voor zover uitvoerbaar vermeden dient te worden. Verder is er voldoende ruimte ten zuiden van Beaufort om het VSS veilig te kruisen. Er bevinden zich geen obstakels.

Verweerders conclusie in het bestreden besluit ten aanzien van het kruisend verkeer rondom Beaufort is dat de corridor dient te worden afgesloten en dat het betreffende verkeer ten noorden om Beaufort heen zal moeten varen.

(ad 3) Ten aanzien van de mogelijkheden van visuele navigatie heeft verweerder overwogen dat de grote hoeveelheid verlichting in de omgeving van Beaufort een verminderd overzicht op het verkeersbeeld geeft, waardoor desoriëntatie kan ontstaan. Verweerder heeft in verband daarmee voorschrift 13 in de vergunning opgenomen.

(ad 4) De ligging in de separatiezone van het VSS.

Verweerder heeft hierover in het bestreden besluit overwogen dat de zuidelijke punt van het aangevraagde windturbinepark, voorzover deze binnen de separatiezone van het verkeersscheidingsstelsel ligt, geweigerd wordt. Het park dient verder wel aansluitend op de separatiezone van het VSS te worden gebouwd om geen passeerstrook te creëren tussen het VSS en Beaufort.

(ad 5) de belemmering van de helikopterbeloodsing.

Het windturbinepark vormt een belemmering bij de beloodsing wanneer er op instrumenten moet worden gevlogen; alleen dan is het aanvliegen van een schip over een windturbinepark een risico dat vermeden moet worden. Omdat de beloodsing feitelijk overal in het aanloopgebied kan plaatsvinden acht verweerder dit punt niet voldoende zwaarwegend om vergunning voor Beaufort te weigeren.

(ad 6) Ten aanzien van het inzetten van een begeleidingsschip of zeesleepboot heeft verweerder overwogen dat de in de MER berekende risico’s van schepen die op drift raken en die door een zeesleepboot van het windturbinepark weggesleept zouden moeten worden, te klein zijn om de permanente aanwezigheid van een zeesleper te rechtvaardigen.

(ad 7) Ten aanzien van de risico’s voor de kleinere, niet routegebonden scheepvaart heeft verweerder geconcludeerd dat ook deze schepen in toenemende mate verplicht of vrijwillig gebruik maken van het AIS, waardoor zij beter waarneembaar zijn. Deze schepen kunnen bovendien sneller en gemakkelijker manoeuvreren dan de grote routegebonden schepen en hebben daarbij ook minder ruimte nodig. Mogelijke afname van de verkeersveiligheid voor de kleine schepen door de aanleg van het windturbinepark acht verweerder beperkt.

(ad 8) Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was in de nabijheid van Beaufort het windturbinepark West Rijn vergund. Ten aanzien van West Rijn spelen cumulatieve aspecten volgens verweerder echter geen rol. Voor het overige heeft verweerder in de pleitaantekeningen voor de behandeling ter zitting verwezen naar de berekening van de cumulatieve effecten van de windturbineparken zoals deze is neergelegd in de memo van 16 april 2010.

Gelet op het bovenstaande heeft verweerder geconcludeerd dat voor de verkeersstromen rond Beaufort voldoende ruimte aanwezig is. Tevens is de aanwezige ruimte voldoende voor veilig kruisen van die verkeersstromen. De corridor dient voor een optimaal veilige situatie voor het verkeer van en naar Rotterdam te worden afgesloten. Daarvoor is een voorschrift aan de vergunning verbonden. De zuidelijke punt, voorzover deze binnen het VSS ligt, wordt geweigerd. Er kan, toetsend aan de scheepvaartveiligheid, derhalve een vergunning onder beperkingen en voorwaarden worden verleend, aldus verweerder.

2.8.6 Gronden van beroep die zien op het door verweerder gehanteerde systeem

Eiseres 2 heeft aangevoerd dat verweerder zijn besluit niet heeft gebaseerd op de MER (het SAMSON-model) en niet op het advies van de Nautische adviesgroep. Verweerder heeft in het bestreden besluit een eigen benadering gekozen, waarvan de motivering ontbreekt.

Daarnaast heeft zij gesteld dat de benadering die in het bestreden besluit is gevolgd, een te theoretische benadering is van de benodigde vaarruimte (breedte van de vaarwegen), die niet empirisch is onderbouwd. Verweerder heeft het daadwerkelijk gedrag van schepen niet onderzocht. Voor de benadering die verweerder heeft toegepast, bestaat geen wetenschappelijke onderbouwing. De benadering neemt niet weg dat mensen uit de praktijk de vaarruimte als te klein en onveilig zullen beschouwen. De benadering van verweerder is niet gemaakt voor vaarwegen op open zee. De factoren die volgens deze methode relevant zijn voor aanlooproutes naar havens kunnen niet zomaar worden overgenomen in een andere situatie. Naar de mening van eiseres 2 blijkt uit niets dat het uitgaan van 6 scheepslengtes toereikend is om andere factoren, zoals reactiesnelheid en zichtbaarheid, te verdisconteren. Verweerder heeft niet aangegeven welke factoren wel zijn verdisconteerd. Enige onderbouwing hiervoor ontbreekt, aldus eiseres 2.

Ten aanzien van de benodigde afstand van de vaarweg tot het windturbinepark heeft eiseres 2 aangevoerd dat, waar sprake is van kruisend verkeer dat moet uitwijken, een afstand van minimaal 2 NM tussen de vaarweg en de veiligheidszone van het windturbinepark moet worden aangehouden. De variabelen die verweerder hanteert zijn willekeurig gekozen. De motivering van de vrij te houden ruimte mist een draagkrachtige motivering. Een afstand van 2 NM ten opzichte van de oorspronkelijke koers zou leidend moeten zijn. Eiseres 2 heeft ter onderbouwing van haar standpunt reeds in haar zienswijze gewezen op het feit dat in de Beleidsnota Noordzee verweerder zelf ook uitgaat van een benodigde afstand van minimaal 2 NM. Ook heeft eiseres 2 er ter zitting op gewezen dat verweerder in een IMO-werkgroep, die zich heeft gebogen over de richtlijnen voor veiligheidszones, het standpunt heeft ingenomen dat de afstand tussen de grens van de veiligheidszone rond een windturbinepark en een verkeersstroom, 2 NM moet zijn. Het heeft er alle schijn van dat verweerder in het bestreden besluit een willekeurige gelegenheidsargumentatie hanteert, aldus eiseres 2.

Eiseres 2 heeft in haar aanvullend beroepschrift verder aangevoerd dat de Nautische adviesgroep in meerderheid tegen de bouw van een windturbinepark op de onderhavige locatie is gebleven. Ook andere deskundige instellingen die, naar aanleiding van de MER, advies hebben uitgebracht zijn unaniem negatief over de realisatie van windturbineparken. Het gaat daarbij om de Rijkshavenmeester, de Kustwacht en het Centraal Nautisch Beheer Noordzeekanaalgebied. Ook de door het Directoraat Generaal Transport en Luchtvaart ingesteld nautische expertgroep (niet te verwarren met de Nautische adviesgroep) is zeer kritisch ten aanzien van onderhavig windturbinepark.

Eiseres 2 heeft ter verdere onderbouwing van haar standpunt twee rapporten ingebracht: de Nautische visie windturbineparken op zee (hierna: Nautische visie) van september 2008 en het rapport Required Manoeuvring Space for Vessels at Sea Speed, Simulator Based Safety Experience Study van STC B.V. van mei 2009 (hierna: STC-rapport). In de Nautische visie wordt gepleit voor veiligheidsafstanden van minimaal 2 NM tussen de buitengrenzen van windmolenparken en vaarroutes. Uit het STC-rapport blijkt volgens eiseres 2 dat voor grote schepen uit oogpunt van veiligheid een manoeuvreerruimte van 2 NM nodig is. Zij wijst erop dat in het IBN 2015 niet onderzocht is wat de afstand van windturbineparken tot scheepvaartroutes zou moeten zijn. In het nieuwe beleid, zoals neergelegd in het Nationaal Waterplan, is wel zo’n afstand bepaald, namelijk 2 NM. Ook in de Nautische visie worden andere normen gehanteerd voor met name afstanden van windturbineparken ten opzichte van vaarroutes en verkeersscheidingsstelsels. Nu deze afstanden door verweerder niet zijn gehanteerd had vergunning moeten worden geweigerd.

Gelet op de grote onzekerheid voor de scheepvaartveiligheid staat het voorzorgsbeginsel in de weg aan vergunningverlening voor Beaufortin. De conclusies van alle deskundigen zijn eenduidig: een windturbinepark op deze locatie levert een risico op voor de scheepvaartveiligheid.

Het fysiek hinderen van het scheepvaartverkeer vormt een belemmering van de vlotte toegankelijkheid en vermindert de economische aantrekkelijkheid van de Rotterdamse haven. Door nu al vergunning te verlenen voor Beaufort loopt verweerder vooruit op de afwegingen die in het kader van het Nationaal Waterplan worden gemaakt om te komen tot een integraal plan voor de Noordzee, waarin aan alle verschillende functies een plaats wordt toegekend. In dat kader worden “full mission real-time simulaties” uitgevoerd om per afzonderlijke situatie de veilige afstand van windturbineparken tot vaarroutes te bepalen. Dit is de aangewezen methode en verweerder had de uitkomsten moeten afwachten om alle betrokken belangen goed te kunnen afwegen. Inzicht in de ontwikkelingen op lange termijn en een overkoepelend beleid waarin de verschillende belangen worden gecoördineerd en afgewogen ontbreekt. Verweerder wijkt hiermee af van de Beleidsbrief Zeevaart (Kamerstukken II 2008-2009, 31 409, nr. 1), waarin is vermeld dat het scheepvaartverkeer in de aanloopgebieden van havens en langs de kust drukker wordt en dat de grootte van de schepen zal toenemen. Verweerder had deze ontwikkelingen moeten meenemen in zijn besluitvorming, aldus eiseres 2.

2.8.7 Oordeel rechtbank over het door verweerder gehanteerde systeem

De rechtbank constateert dat uit de Beleidsbrief Zeevaart naar voren komt dat de gevolgen van de windturbineparken op de veiligheid nader geanalyseerd moeten worden. Verder schetst dat stuk een algemeen beeld. Eiseres 2 heeft naar dit algemene beeld verwezen.

Het onderzoek naar de verkeersintensiteit nabij windparken heeft specifiek op de aangevraagde locatie betrekking.

Uit de Beleidsbrief Zeevaart en het onderzoek waarnaar daarin verwezen wordt (zie bijvoorbeeld het in noot 28 op pagina 8 van deze Beleidsbrief genoemde onderzoek zoals dat op het Noordzeeloket is gerelateerd) blijkt qua toename van het scheepvaartverkeer een genuanceerd beeld: het gemiddelde aantal schepen dat zich op een bepaald moment op de Noordzee (territoriaal en EEZ) bevindt, neemt iets af, hetgeen vermoedelijk te maken heeft met schaalvergroting. De diepwaterroutes zijn aanzienlijk drukker geworden.

Er mag van worden uitgegaan dat die toegenomen drukte in de cijfers die verweerder heeft gehanteerd zijn meegenomen; verweerder heeft immers de daadwerkelijke aantallen schepen in de verkeersstromen gebruikt. Verder blijkt dat een deel van de toename zit in het recreatief gebruik door de pleziervaart (pagina 50 van de Beleidsbrief).

Dus enerzijds is er een afname van het gemiddeld aantal schepen als gevolg van schaalvergroting en anderzijds is er een toename van de verkeersdrukte in de diepwaterroutes en van het recreatief gebruik. Verweerder heeft in het bestreden besluit op dit punt ook nog verwezen naar het IDON-rapport van december 2008 (noot 3 op pagina 16) en het IBN 2015. Eiseres 2 heeft daar geen argumenten tegen aangevoerd.

Gelet op het genuanceerde beeld dat de Beleidsbrief Zeevaart schetst en gelet op de overige door verweerder ter onderbouwing daarvan gehanteerde gegevens (zoals op pagina 57 van het IBN 2015) kan niet worden geconcludeerd dat verweerder met het hanteren van het uitgangspunt zoals geformuleerd op pagina 16 van het bestreden besluit, inconsistent is in zijn beleidsvorming.

Met betrekking tot de adviezen van de Nautische adviesgroep heeft verweerder in het verweerschrift expliciet aangegeven dat aan de belangrijkste bezwaren van die groep is tegemoet gekomen door het afsluiten van de corridor en het weigeren van de zuidelijke punt die in de separatiezone van het VSS lag. Verder heeft verweerder aan het advies gevolg gegeven door in het bestreden besluit een analyse te maken van de voor de scheepvaartveiligheid doorslaggevende overwegingen (zoals opgenomen op pagina 15 van het bestreden besluit). De essentie van deze beoordeling is geweest dat is nagegaan wat de benodigde vaarbreedte is per zijde van het windpark, gerekend met een veiligheidszone van 500 meter. Daarna is bezien of langs alle zijden van het park voldoende ruimte bestaat voor passerend en kruisend verkeer. Deze laatste beoordeling is gemaakt uitgaande van verkeersregels op zee, kritische factoren en toekomstige ontwikkelingen, zoals opgenomen op pagina 16 van het bestreden besluit en hierboven onder 2.8.3 is weergegeven. Dat betreft volgens verweerder harde en toetsbare gegevens, waarbij geen sprake is van zodanig onbekende of onzekere belemmeringen dat hij hierover geen conclusies heeft kunnen trekken.

Verweerder heeft de scheepvaartaspecten die niet in SAMSON gemodelleerd konden worden aanvullend beoordeeld, waarbij hij zich heeft gebaseerd op de meeste recente gegevens over feitelijke verkeersstromen en intensiteiten, op een analyse van de benodigde ruimte voor passerend en kruisend verkeer en op regels en gedrag in de vaarpraktijk bij uitwijkmanoeuvres.

Ten aanzien van de overige door eiseres 2 ingebracht visies heeft verweerder aangegeven dat deze rapporten niet zien op de vergunde situatie maar zijn opgemaakt ten tijde van het opstellen van de MER. De geciteerde opvattingen van ambtenaren zijn geuit tijdens overleg met die ambtenaren, en niet vervat in officiële adviserende rapporten. De door de kustwacht geuite zorg dateert uit 2005. Verweerder heeft verwezen naar een recentere memo van de directeur van de Kustwacht van 19 april 2010. Die memo is bij het verweerschrift ook overgelegd.

De rechtbank kan verweerder in deze redeneringen volgen.

Ten aanzien van de berekening van de benodigde vaarwegbreedte constateert de rechtbank dat verweerder gebruik heeft gemaakt van AIS-gegevens die zien op geheel 2008. Daarbij heeft verweerder in figuur 2 van het bestreden besluit een beeld gegeven van de scheepsposities in één week van juli 2008, om de feitelijke locaties waarlangs de verkeersstromen zich verplaatsen inzichtelijk te maken. Verweerder heeft voorts gebruik gemaakt van het onderzoek van MARIN van 20 mei 2009 over de intensiteit van scheepvaart nabij voorgenomen windparken, op basis waarvan verwacht wordt dat de scheepvaartintensiteit in de scheepvaartroutes gedurende de komende 20 jaar niet noemenswaardig toeneemt. Voorts heeft verweerder zich gebaseerd op onderzoek van prof. Wijnolst en prof. Wergeland (Shipping Innovations 2009) en van Lloyd’s Register (Ship dimensions 2030), over de verwachte toename van de grootte van schepen.

Wat betreft de benodigde ruimte voor een rondtorn in verband met de reactiesnelheid en zichtbaarheid overweegt de rechtbank dat reactiesnelheid geen onderdeel uitmaakt van de standaard IMO testcondities, aangezien de snelheid van reageren geen invloed heeft op de omvang van de crashmanoeuvre als zodanig. De factor zichtbaarheid is onderdeel van de weersomstandigheden tijdens de test. Ten einde rekening te houden met onder meer de afwijkende weerscondities ten opzichte van de standaard testcondities heeft verweerder in het bestreden besluit een veiligheidsmarge aangehouden van 1 extra scheepslengte van een maatgevend schip van 400 meter.

Gelet op het bovenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd en inzichtelijk gemaakt waarom kon worden uitgegaan van de gehanteerde aantallen in de verkeersstromen en een draaicirkel van 6 scheepslengtes voor een rondtorn, om de benodigde vaarwegbreedte te berekenen.

Met betrekking tot de berekende afstand van de vaarroutes tot het windturbinepark geldt het volgende. Ten aanzien van het beroep dat eiseres 2 heeft gedaan op de Beleidsnota Noordzee 2009-2015, waarin op pagina 41 een afstand van 2 NM vanaf een VSS en clearway als vertrekpunt is genoemd, heeft verweerder er op gewezen dat daar ook is vermeld dat in specifieke situaties maatwerk mogelijk is. Verweerder heeft in het verweerschrift benadrukt (punt 3.4.11) dat deze afstand van 2 NM als doelstelling is geformuleerd voor de toekomstige grote windenergiegebieden (fase 3, realisatie van 6000 MW). Als die gebieden worden gerealiseerd zal mogelijk bij de IMO een voorstel worden gedaan om maatregelen te treffen. Dit is echter thans nog helemaal niet aan de orde en die situatie heeft geen betrekking op de vergunningverlening voor Beaufort.

Verweerder heeft ter zitting de benodigde afstand van 1 NM van de kruising van vaarroutes tot de veiligheidszone van het windturbinepark voorgesteld aan de hand van de voorschriften zoals opgenomen in de Leidraad. Figuur 3.3 van deze Leidraad geeft weer welke maatregelen een schip dat moet uitwijken, moet nemen ter vermijding van een aanvaring (voorschrift 8 van de Leidraad). Een van die maatregelen kan zijn dat een schip dat moet uitwijken een koersverandering inzet van tenminste 30 graden, maar bij voorkeur groter. Een dergelijke grote koersverandering zal (bij zicht) gemakkelijker worden opgemerkt door het niet uitwijkplichtige schip. Bij nacht en slecht zicht zal daardoor het boordlicht van de andere boeg voor dat niet uitwijkplichtige schip zichtbaar worden, waardoor voor het andere schip duidelijk is dat het uitwijkplichtige schip daadwerkelijk van koers verandert. Voor een dergelijke uitwijkmanoeuvre is tenminste 1 NM nodig. Daarom heeft verweerder, uitgaande van een schip dat vaart aan de uiterste grens van een kruisende verkeersstroom die moet uitwijken voor een van stuurboord komende verkeersstroom, een afstand van 1 NM tot aan de veiligheidszone van het windturbinepark aangehouden als benodigde afstand om veilig te kunnen uitwijken. Op grond van diezelfde Leidraad moet een uitwijkplichtig schip tevens tijdig maatregelen nemen om een uitwijkmanoeuvre te kunnen maken (voorschrift 8 en voorschrift 16 van de Leidraad), aldus verweerder ter zitting.

Verweerder heeft deze theoretische afstandsbepaling hangende beroep nog laten toetsen door middel van een simulatieonderzoek (Simulatoronderzoek: verkeerssituatie rond windparken, rapport van MARIN van 8 april 2010). Doel van dit onderzoek is onder andere geweest het bepalen van veiligheidsafstanden. In dit onderzoek is voor een mogelijke toekomstige ontwikkeling, onder meer de situatie onderzocht van kruisen en oplopen ten zuiden en ten noorden van een 223 km² grote locatie voor windenergie waarin Beaufort is opgegaan, samen met Q10 (in het onderzoek genoemd locatie 1: zuidkant van 5a, kruisen en oplopen, en locatie 2: kruisen). Naast de conclusie voor specifieke locaties, waarvan de hier aan de orde zijnde verkeersstromen deels een onderdeel vormen maar niet als zodanig aan de orde zijn, is een van de algemene conclusies dat een veilige afstand tussen de shippinglane (hierna: lane) en de windmolens 0,5 NM is als grotere schepen in die lane de volledige breedte van de lane zullen benutten (conclusie 12 van het rapport). Deze afstand tussen de lane en een windmolenpark is onvoldoende voor grotere schepen om een manoeuvre buiten de lane uit te voeren. Bij het uitvoeren van een noodmanoeuvre waarbij grote schepen buiten de lane kunnen komen, dient de afstand tussen de lane en het windmolenpark minimaal 1 NM breed te zijn om een groot schip een krappe oploopmanoeuvre te kunnen laten uitvoeren buiten de lane (conclusie 13). In conclusie 14 is verwoord dat de keuze voor het aanhouden van een afstand van 0,5 of 1,0 NM tot de windmolens, afhangt van de breedte van de lane, de verkeersintensiteit en de grootte van de passerende schepen.

In het STC-rapport is in een simulatieonderzoek aangetoond dat een schip (een cruiseliner) voor een uitwijkmanoeuvre 1,5 NM afwijkt van zijn oorspronkelijke koers, danwel 2,2 NM of 1,7 NM naar stuurboord plus 0,9 NM naar bakboord bij een rondtorn, en respectievelijk 1,4 en 2,3 NM bij de situatie weergegeven in figuur 8 en 12. Voor manoeuvres met een containerschip is een afwijking van de oorspronkelijke koers van 2,0 NM gemeten (figuur 10). Voor een tanker die wil gaan ankeren en daarvoor een oversteek moet maken is tweemaal een koersafwijking van 1,4 NM gemeten (figuur 14 tot en met 17). Conclusie van het STC-rapport is dat een manoeuvreerruimte van minimaal 2 NM nodig is voor schepen die op zeesnelheid varen.

Verweerder heeft in de reactie op de zienswijzen en ter zitting aangevoerd dat uitwijkmanoeuvres in de STC-studie niet zijn ingezet zoals verplicht volgens de Leidraad, omdat onder andere de uitwijkmanoeuvre zoals weergegeven in figuur 2 van het STC-rapport veel te laat is ingezet en er niet tijdig vaart is geminderd. Ook zijn in het STC-rapport (voornamelijk) situaties weergegeven waarin een cruiseschip heeft moeten uitwijken voor een ander schip; dat doet een cruiseschip buiten een noodsituatie nu eenmaal anders dan andere schepen (de glazen moeten op tafel blijven staan). Verweerder acht de resultaten in het STC-rapport tevens onvoldoende onderbouwd omdat uit het rapport niet blijkt welke maatregelen de kapitein heeft gekozen om de manoeuvre uit te voeren, zoals gekozen roerhoek en snelheid.

Voorts is naar het oordeel van de rechtbank van belang dat de stelling van eiseres 2 dat verweerders berekening is gebaseerd op noodsituaties, niet is onderbouwd. Verweerder heeft in dat kader aangevoerd dat de simulatie door MARIN is gebaseerd op de normale vaarpraktijk. De kapiteins die de simulaties hebben uitgevoerd moesten normale situaties nabootsen. Dit is ter zitting bevestigd door J.F. Krijt, die aan het simulatieonderzoek van MARIN heeft deelgenomen.

Relevant is voor de rechtbank verder dat de simulaties door MARIN zijn uitgevoerd door meerdere kapiteins, waarbij de resultaten per persoon fors verschilden. Uit het STC-rapport blijkt niet dat de simulaties door meerdere kapiteins zijn uitgevoerd en wat de resultaten per persoon waren. Tevens bevat het MARIN-rapport een veel uitgebreidere onderbouwing van de testresultaten, inclusief antwoorden op de enquêtevragen.

Verweerder heeft ten aanzien van de Nautische visie in de stukken en ter zitting gesteld dat deze visie geen formele status heeft en een objectieve onderbouwing mist. Bovendien heeft de Nautische visie geen betrekking op het onderhavige windturbinepark, maar ziet in zijn algemeenheid op windparken op zee. In het bestreden besluit is uitdrukkelijk uitgegaan van de locatiespecifieke omstandigheden bij Beaufort. Deze omstandigheden worden niet weersproken of weerlegd door de Nautische visie. Overigens heeft verweerder opgemerkt dat de ervaringsdeskundigen die de Nautische visie hebben opgesteld niet eensgezind de opvatting huldigen dat een grotere afstand (van minimaal 2 NM) tot windturbineparken zou moeten worden aangehouden. Verweerder heeft ter toelichting verwezen naar het actuele standpunt van de Kustwacht, zoals verwoord in een brief van 19 april 2010. De door de Kustwacht geuite zorg dateert uit 2005 en is achterhaald. Ten aanzien van de overige door eiseres 2 in haar aanvullend beroepschrift aangehaalde nautische standpunten heeft verweerder aangegeven dat deze standpunten niet zien op de vergunde situatie maar naar voren zijn gebracht in de tijd van de MER. Bovendien zijn de geciteerde opvattingen van ambtenaren geuit tijdens overleg en niet vervat in officiële adviserende rapporten.

Onder al deze omstandigheden en gelet op hetgeen ter zitting is besproken en verklaard door de aldaar aanwezige (ervarings)deskundigen op dit gebied, ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de door verweerder gemaakte berekening van de benodigde afstand van 1 NM van het windturbinepark tot de kruising van de verkeersstromen.

Met betrekking tot het door verweerder gehanteerde uitgangspunt van een veiligheidszone rondom het park van 500 meter, is de rechtbank van oordeel dat van een noodzaak om een grotere veiligheidszone dan 500 meter aan te houden niet is gebleken. De zone van 500 meter is conform het nationale en internationale recht en bepaalt de buitenste grens van het windturbinepark ten opzichte van al het scheepvaartverkeer en daarmee de afstand die het scheepvaartverkeer uit het oogpunt van veiligheid minimaal moet aanhouden ten opzichte van het park. Buiten de veiligheidszone van 500 meter kan niet worden verboden dat de scheepvaart zich vrijelijk verplaatst. De stelling van eiseres 2 dat verweerder de vergunning had moeten weigeren omdat de schepen een afstand van meer dan 500 meter aanhouden kan niet slagen.

De rechtbank is ten aanzien van het door verweerder gehanteerde toetsingskader zoals hierboven onder 2.8.2 en 2.8.3 weergegeven, van oordeel dat het een duidelijk en helder kader vormt. De bronnen die verweerder bij het vormgeven van dit kader heeft gebruikt (SAMSON-model, PIANC-IAPH richtlijnen, de Leidraad enz.) zijn deugdelijk en algemeen aanvaard. Verweerder heeft de door hem geformuleerde standaarden bovendien getoetst aan de praktijk door middel van de simulatiestudie van MARIN.

De rechtbank acht dit een in voldoende mate overtuigend kader om te beoordelen of sprake is van behoud van mogelijkheden voor een doelmatig en veilig gebruik van de Noordzee door anderen dan de vergunninghouder. Dit beoordelingskader gaat de grenzen van een redelijke beleidsbepaling ter invulling van dit criterium niet te buiten.

De vraag of verweerder op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat van een dergelijk behoud gesproken kan worden, beoordeelt de rechtbank in het hiernavolgende.

De beoordeling of verweerder ook overigens conform zijn eigen beleid - om de scheepvaartveiligheid op de Noordzee op hetzelfde niveau te handhaven en waar mogelijk permanent te verbeteren - heeft gehandeld, volgt daarna.

2.8.8 Toepassing van het systeem op Beaufort. Had behoud van doelmatig en veilig gebruik door anderen tot weigering van de vergunning moeten leiden?

Met betrekking tot het kruisend verkeer ten noorden van Beaufort heeft verweerder geconcludeerd dat daar voldoende ruimte is voor verkeersstroom 1, 2 en 3 om voor elkaar uit te wijken. Eiseres 2 heeft dat weersproken.

De rechtbank is daarover van oordeel dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat die ruimte er is. Waar verkeersstroom 3 westgaand moet uitwijken voor verkeersstroom 2 zijn er geen obstakels.

In het bestreden besluit is overwogen dat, waar verkeersstroom 1 moet uitwijken voor verkeersstroom 3 (westgaand), daar geen obstakels aan stuurboordzijde van verkeersstroom 1 zijn. Dat is niet juist, omdat daar het windturbinepark Q10 is gepland. Deze kruisingssituatie is echter bij de beoordeling van de scheepvaartveiligheid rondom Q10 in ogenschouw genomen. Ter zitting heeft verweerder genoemde kruisingssituaties nog eens toegelicht aan de hand van het hierboven geformuleerde uitgangspunt dat een ruimte van 1 NM (tot aan de veiligheidszone van het desbetreffende park) voldoende is voor een uitwijkmanoeuvre bij kruisend verkeer. Die ruimte is daar voor verkeersstroom 1 voorhanden.

Waar verkeersstroom 3 (oostgaand) moet uitwijken voor verkeersstroom 1 is die ruimte er ook. In het bestreden besluit is daarover opgenomen dat de noordoostelijke punt van Beaufort zich bevindt op een afstand van 1,3 NM van de kruising. Deze kruisingssituatie doet zich pas voor nadat Beaufort is gepasseerd waardoor de uitwijkmanoeuvre pas wordt ingezet na het passeren van Beaufort terwijl het windturbinepark Q10 daarbij ook op voldoende afstand ligt.

Hierboven onder 2.8.7 is al geconcludeerd dat een afstand van 1 NM (tussen de veiligheidszone van het windturbinepark en de kruising van de vaarroutes) daarbij voldoende kan worden geacht.

Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat voor het veilig kruisen ten noorden van Beaufort, die afstand eveneens voldoende is en dat aldaar de verkeersstromen 1, 2 en 3 veilig kunnen kruisen.

Ten aanzien van het kruisend verkeer ten zuiden van Beaufort heeft verweerder overwogen dat de hoeveelheid kruisend verkeer ten zuiden van Beaufort beperkt zal zijn en geconcludeerd dat voor dat verkeer voldoende ruimte beschikbaar is om het VSS veilig te kruisen. Dat geldt zowel voor zuidgaand verkeer dat in ankergebied 5A wil ankeren, als voor noordgaand verkeer dat het ankergebied 6 wil gebruiken. Ook zuidgaand verkeer dat gebruik wil maken van ankergebied 6, en daarvoor het VSS (de scheidingszone en verkeersstroom 1 noordgaand) moet oversteken, of ten noorden van Beaufort verkeersstroom 1 moet oversteken om vervolgens ten oosten van die stroom het ankergebied 6 in te varen, heeft daarvoor volgens verweerder voldoende ruimte en wordt dus niet gehinderd door Beaufort.

De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat ook ten aanzien van de kruisingssituaties ten zuiden van Beaufort wordt voldaan aan de algemene uitgangspunten die verweerder voor het veilig kruisen hanteert en dat ook aldaar die algemene afstand afdoende is om veilig te kunnen kruisen.

Verweerder heeft in het bestreden besluit geconcludeerd dat het verkeer dat dwars op

het VSS vaart (verkeersstroom 4) hinder ondervindt van Beaufort. Deze schepen kunnen echter ruim noord en zuid van het park langs varen. Dat levert volgens verweerder geen onaanvaardbare beperking op van het scheepvaartverkeer. Het verkeer in verkeersstroom 4 zal na afsluiten van de corridor om Beaufort moeten heen varen. Hiervoor is volgens verweerder voldoende ruimte aanwezig en de hinder daarvan is volgens verweerder acceptabel omdat het een minimale omvaart betreft.

Het verkeer tussen de aanloopgebieden van IJmuiden en Rotterdam ondervindt ook hinder van Beaufort; dat verkeer zal immers moeten omvaren via een alternatieve route, die overigens wel veiliger is dan de route die dat verkeer nu neemt. Ook deze belemmering vindt verweerder aanvaardbaar.

De rechtbank is met verweerder van oordeel dat doelmatig en veilig gebruik van de Noordzee door anderen dan de vergunninghoudster ook na het vervallen van de mogelijkheid om ter hoogte van Beaufort ter plekke van oost naar west en andersom, de verkeersstromen 1 en 2 te kruisen, verzekerd is. Het ten noorden en ten zuiden van Beaufort moeten passeren vormt geen aantasting van het doelmatig gebruik en de scheepvaartveiligheid ter plekke kan op minimaal hetzelfde niveau gehandhaafd worden.

Nu handhaving van de scheepvaartveiligheid op hetzelfde niveau hiermee mogelijk is, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van strijd met het in het IBN 2015 geformuleerde beleid dat de scheepvaartveiligheid op de Noordzee op hetzelfde niveau gehandhaafd moet worden.

Ten aanzien van de economische impact heeft verweerder op goede gronden geconcludeerd dat niet gesproken kan worden van aantasting van het doelmatig gebruik van de Noordzee.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder, onder toepassing van het door hem geformuleerde en gehanteerde toetsingskader zoals dat uit de overwegingen 2.8.2 t/m 2.8.4 naar voren komt, op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat doelmatig en veilig gebruik van de Noordzee door anderen dan de vergunninghoudster van Beaufort, na afsluiting van de corridor en weigering van de zuidelijke punt voor zover die binnen het verkeersscheidingsstelsel ligt, verzekerd is. Verweerder had dan ook geen grond om de vergunning om de aangevoerde redenen van scheepvaartveiligheid te weigeren.

2.8.9 Overige gronden van eisers 1 en 2 en het oordeel van de rechtbank daarover.

Voor zover eiseres 2 heeft aangevoerd dat er voldoende alternatieve locaties zijn waaraan geen of minder bezwaren kleven, overweegt de rechtbank dat voor verweerder in zijn algemeenheid geen verplichting bestaat om te onderzoeken of een andere locatie geschikter is dan de aangevraagde. Ook in het geval van Beaufort is die verplichting er niet, omdat Beaufort niet in een uitsluitingsgebied ligt. Verweerder was ook om deze reden niet gehouden een alternatieve locatie te onderzoeken of met het besluit op de aanvraag te wachten op de ontwikkeling van andere varianten.

Eiser 1 heeft met één beroepschrift beroep ingesteld tegen vier besluiten waarbij Wbr-vergunning is verleend voor windturbineparken. Behalve Beaufort betreft dat de windturbineparken Brown Ridge Oost, Den Helder I en Tromp Binnen. Ten aanzien van de scheepvaartveiligheid heeft eiser 1 in het beroepschrift onderscheid gemaakt tussen Beaufort enerzijds en de drie andere parken anderzijds. Het gestelde in zijn beroepschrift over de berekeningen van verweerder over de kans op een aanvaring/aandrijving met een windturbine, heeft eiser 1 niet voor Beaufort aangevoerd. Voor zover hij dat ter zitting alsnog heeft willen doen, is dat te laat en in strijd met de goede procesorde. De rechtbank ziet niet in waarom eiser 1 die op zichzelf staande grond in zijn beroepschrift niet ook expliciet voor Beaufort naar voren had kunnen brengen. Hierop zal de rechtbank in deze uitspraak dan ook niet verder ingaan. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat zij dat wel heeft gedaan in de uitspraken van 24 maart 2011 met betrekking tot de evengenoemde drie andere windturbineparken (LJN BP8961, BP8972 en BP8967).

Wat betreft hetgeen eiseres 1 met betrekking tot Beaufort wel heeft aangevoerd over het advies van de Nautische adviesgroep en het vragen van een nader nautisch advies, verwijst de rechtbank naar hetgeen zij hiervóór, met name onder 2.8.2 en 2.8.7, daarover heeft overwogen.

Deze overige gronden maken het oordeel van de rechtbank over de scheepvaartveiligheid als weigeringsgrond zoals hierboven onder 2.8.8 is weergegeven niet anders en kunnen niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.

2.9 Visserij

2.9.1 Toetsingskader

Het toetsingskader voor de vergunningverlening voor het aspect visserij wordt gevormd door artikel 3, eerste en tweede lid van de Wbr en is uitgewerkt in artikel 5, aanhef en onder a en b, van de Beleidsregels.

In de Nota Ruimte (paragraaf 4.8.3.1) zijn nut en noodzaak van het ruimtebeslag van de windturbines op de Noordzee in de EEZ reeds afgewogen en vastgelegd. Realisatie van deze windturbineparken tot een totaal vermogen van 6000 MW in 2020 geschiedt om dwingende redenen van groot openbaar belang. In het IBN 2015 zijn de effecten voor de visserij in ogenschouw genomen en afgewogen. Er is onderzocht waar binnen de Noordzee welke visserij plaatsvindt en welke delen het intensiefst worden bevist. Naar verwachting blijven de effecten voor niet-routegebonden verkeer beperkt, omdat dit verkeer zich nog steeds in de gebieden buiten de vrijgehouden vaarroutes mag begeven. Bovendien zullen deze parken met een totaal vermogen van 6000 MW een ruimtebeslag innemen van niet meer dan 2% van het Nederlands Continentaal Plat.

Voor de ecologische effecten van het windturbinepark en de gevolgen daarvan voor de visserij houdt het afwegingskader van de Beleidsregels en het IBN 2015 in dat bij een vergunningaanvraag getoetst wordt of significante gevolgen voor Natura 2000 gebieden kunnen worden uitgesloten. Het IBN 2015 neemt daarbij het toetsingskader van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn als uitgangspunt. Voor elk project dat niet direct verband houdt met het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen ervan. Gelet op de conclusies van de passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied geeft verweerder slechts toestemming voor het project nadat zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zullen worden aangetast. Verweerder houdt in het afwegingskader bij de vergunningverlening tevens rekening met het voorzorgsbeginsel.

2.9.2 MER

2.9.2.1 Vergelijking met OWEZ

Eiser 1 acht het noodzakelijk dat in de MER een vergelijking wordt gemaakt met het OWEZ op het gebied van kosten en risico's.

Dienaangaande overweegt de rechtbank dat bij het OWEZ een Monitorings- en Evaluatieprogramma (hierna: MEP) loopt en dat in de aanvraag en de MER de op dat moment beschikbare onderzoeksgegevens van het OWEZ zijn meegenomen. Een kostenvergelijking behoort niet tot het toetsingskader van de Wbr.

2.9.2.2 Effecten op vissen en vislarven

Eiser 1 voert aan dat de vergunning niet verleend had mogen worden omdat er nader onderzoek nodig is naar de effecten van de windparken op vissen en vislarven. Volgens eiser 1 worden in de MER en de Passende Beoordeling te veel of onjuiste aannames gedaan met betrekking tot de sterftepercentages en de effecten van geluid op vissen en vislarven.

Uit de MER blijkt dat ten gevolge van het onderwatergeluid door het heien tijdens de constructie van het windturbinepark een beperkt negatief effect op de ter plaatse aanwezige vissen wordt verwacht (pagina 214 van de MER). Van het operationele windturbinepark wordt eveneens verwacht dat vissen geluidshinder zullen ondervinden. Ten aanzien van het criterium ‘onderwatergeluid en trillingen’ is echter onvoldoende informatie beschikbaar (pagina 219/220 van de MER).

Aangezien voor het onderwaterleven niet op voorhand kan worden uitgesloten dat er significante effecten optreden op de instandhoudingsdoelstellingen in de Natura 2000-gebieden, heeft een nadere analyse op significantie plaatsgevonden in een locatiespecifieke Passende Beoordeling. Ten aanzien van vissen wordt in de Passende Beoordeling van 6 januari 2009 geconcludeerd dat er geen significante effecten op Natura 2000-gebieden zijn te verwachten.

Wat betreft de reductie van vislarven blijkt op pagina 93 van de Passende Beoordeling dat de effecten op de aanvoer naar alle gebieden min of meer vergelijkbaar zijn, met een maximale afname in de larvenaanvoer van 0-9% voor haring, 0-3% voor schol en tussen 0 en 1% voor tong.

Op basis van het belang van de Waddenzee als kinderkamer voor de verschillende soorten, is de doorwerking van deze larvenreductie op de juvenielen bepaald. De kinderkamerfunctie bestaat uit drie verschillende onderdelen: de randvoorwaarden voor de kinderkamerfunctie, het functioneren van de kinderkamer (doorwerking juvenielen) en de doorvertaling naar de effecten op de gehele visstand. In alle gevallen kunnen significante effecten worden uitgesloten. De conclusie in de Passende Beoordeling is dat de aanleg en aanwezigheid van windturbinepark Beaufort niet leidt tot significante negatieve effecten op de relevante Natura 2000-gebieden in Nederland, Duitsland of het Verenigd Koninkrijk.

De Commissie heeft ten aanzien van vislarven overwogen dat ondanks de onzekerheden in het model het navolgbaar is dat de Passende Beoordeling concludeert dat mortaliteit van vislarven niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden. Om te voorkomen dat door cumulatie met de gevolgen van een volgend heiseizoen alsnog aantasting van natuurlijke kenmerken kan optreden, is het belangrijk te monitoren en de resultaten hiervan te toetsen alvorens met een volgende heiperiode te starten. Uit de beschikbare informatie blijkt dat met de maximale inzet van mitigerende maatregelen negatieve effecten van onderwatergeluid waarschijnlijk aanzienlijk te beperken zijn voor al het onderwaterleven. Het gaat hierbij om een combinatie van innovatieve technische maatregelen die de geluidsproductie tijdens het heien verminderen en om het in gevoelige periodes uitsluiten van heiwerkzaamheden.

De rechtbank stelt vast dat in de MER en de Passende Beoordeling gebruik is gemaakt van worst case aannames, waarbij uitgegaan is van hei-activiteiten in de paaitijd en juveniele periode, 100% sterfte als gevolg van het heien en sterfte op grote afstand (1000 m). Gelet op dit worst case scenario valt niet in te zien dat, voor zover hierbij aannames zijn gedaan, is uitgegaan van te positieve aannames. Hetgeen eiser 1 heeft aangevoerd over de effecten van heigeluid en achtergrondgeluid op het onderwaterleven leidt niet tot het oordeel dat de gevolgen van Beaufort voor vissen en vislarven in de MER onvoldoende zorgvuldig en toereikend zijn beoordeeld. Aan de vergunning zijn in verband hiermee de voorschriften 6 en 16 verbonden. Eiser 1 heeft geen rapporten ingebracht waaruit blijkt dat de MER en de Passende Beoordeling zodanige gebreken bevatten dat verweerder zich bij het nemen van het bestreden besluit niet (mede) daarop heeft kunnen baseren.

2.9.2.3 Nulmeting

Eiser 1 heeft in dit verband ook aangevoerd dat een goede nulmeting ontbreekt. Eiser 1 vreest dat de effecten van vislarvensterfte wel significant negatief zullen zijn voor bepaalde visbestanden en dat deze effecten worden toegerekend aan de visserijsector.

De rechtbank overweegt hierover dat in paragraaf 10.2.3 van de MER een beschrijving is opgenomen over de kwaliteit en kwantiteit van verschillende soorten vispopulaties in de Noordzee. Voorts is aan de vergunning voorschrift 16 verbonden waarin is bepaald dat vergunninghouder een gedetailleerde uitwerking van een MEP dient op te stellen en uit te voeren conform het gestelde in bijlage 1 bij deze voorschriften. In bijlage 1 is aangegeven dat er voor, tijdens en na de heiwerkzaamheden metingen moeten worden verricht naar de omvang van de vispopulatie. Voorts is van belang dat uit het derde en vierde lid van voorschrift 16 blijkt dat geen gebruik kan worden gemaakt van de vergunning, totdat het MEP door het bevoegd gezag schriftelijk is goedgekeurd. Gelet voorts op de mate van gedetailleerdheid van het MEP, die op grond van bijlage 1 wordt vereist met betrekking tot methodes, tijdsaspecten en nauwkeurigheid van de monitoring en evaluatie, bestaat geen grond voor de vrees van eiser 1 dat de monitoring onvoldoende specifiek zal zijn.

Een situatie waarin eventuele negatieve effecten op de visstand op de visserijsector zullen worden afgewenteld zal door deze vorm van monitoring worden voorkomen.

2.9.2.4 Refugiumfunctie

Volgens eiser 1 is er in de MER en de Passende Beoordeling te snel van uitgegaan dat windparken een positief effect zullen hebben op visbestanden vanwege de refugiumwerking. Onduidelijk is welke gevolgen de refugiumfunctie voor migrerende en lokale soorten heeft.

De MER vermeldt op pagina 202 en 262 dat een windpark wellicht zal kunnen fungeren als een refugium voor vissen. In paragraaf 10.2.3 van de MER is uitgegaan van verschillende soorten vissen in de Noordzee, waaronder ook de migrerende en lokale soorten die eiser 1 noemt, zodat de conclusie over de refugiumwerking ook deze soorten omvat. De rechtbank stelt echter vast dat de refugiumwerking niet als uitgangspunt voor de besluitvorming is genomen. Op pagina 220 van de MER wordt immers geconcludeerd dat voor de meer mobiele vormen van onderwaterleven als vissen het refugiumeffect bij Beaufort niet of nauwelijks zal kunnen optreden, gelet op de relatief kleine omvang van het park.

Het gaat dan ook veeleer om een mogelijk neveneffect, waarvan hier niet blijkt dat dit negatief is. Deze conclusie wordt bevestigd in het monitoringsrapport “Residence time and behaviour of sole and cod in the Offshore Wind Farm Egmond aan Zee (OWEZ)” van IMARES van 16 september 2010. Eiser 1 heeft geen rapporten overgelegd waaruit blijkt dat dit anders is. Het betoog slaagt dan ook niet.

2.9.3 Voorzorgsbeginsel

Eiser 1 stelt zich op het standpunt dat het voorzorgsbeginsel had moeten worden toegepast.

De rechtbank stelt vast dat verweerder het voorzorgsbeginsel heeft toegepast. Ten einde te garanderen dat de instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden niet in gevaar komen, is verweerder bij de beoordeling van de ecologische effecten van Beaufort in verband met eventuele kennisleemtes consequent uitgegaan van een worst case scenario. Gelet op het belang van de vislarven voor de voedselketen op de Noordzee en de te betrachten voorzorg, heeft verweerder in voorschrift 6, lid 5, bepaald dat in de periode van 1 januari tot 1 juli geen heiwerkzaamheden mogen plaatsvinden. Voorts is in voorschrift 6, lid 6, voorgeschreven dat op de Noordzee gedurende één bouwseizoen steeds één windturbinepark geheid mag worden en is in voorschrift 16 een MEP voorgeschreven. Dit alles strookt met het voorzorgsbeginsel, zoals dat is beschreven op pagina 70 van het IBN 2015. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee wat betreft de visstand in voldoende mate toepassing gegeven aan het voorzorgsbeginsel.

2.9.4 Belangenafweging en nadeelcompensatie

Eiser 1 heeft aangevoerd dat de vergunningverlening voor windturbineparken nadelige gevolgen heeft voor de visserijsector vanwege het verlies aan visgronden, maar dat een adequate schadevergoedingsregeling of nadeelcompensatieregeling ontbreekt.

De rechtbank stelt vast dat met de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (Stcrt. 1999, nr. 172) is voorzien in de mogelijkheid tot schadevergoeding voor schade die gebruikers niet redelijkerwijs zelf dienen te dragen en die buiten het normaal maatschappelijk risico valt. Het staat de visserijbedrijven waaraan eiser 1 refereert vrij om een verzoek om schadevergoeding te doen op basis van deze regeling. Mede gelet op de hierna volgende conclusie en alle overwegingen waarop de conclusie gebaseerd is, is er geen aanleiding te oordelen dat verweerder het onderhavige besluit niet had mogen nemen zonder daarin een schadevergoeding ten aanzien van de visserij op te nemen.

In het kader van de MER en de Passende Beoordeling is specifiek onderzoek verricht naar de effecten van Beaufort op de visserij. Vastgesteld is dat de locatie waar het windturbinepark is voorzien, intensief wordt bevist. Van een significant effect van Beaufort op de visserij is evenwel geen sprake, omdat het park slechts 0,07 % van het Nederlands Continentaal Plat beslaat en een wezenlijke inperking van de vangstmogelijkheden niet aan de orde is. Beaufort heeft geen invloed op de aanwezigheid van vis in de Noordzee. Naar verwachting zal de visserij zich slechts verplaatsen en niet aangetast worden in de omvang en aard van haar activiteiten. Ook indien de oppervlakte van alle in deze ronde vergunde windturbineparken met een totaal vermogen van 1.000 MW wordt opgeteld blijft het verlies aan visgronden ruim onder het in de Nota Ruimte genoemde ruimtebeslag van niet meer dan 2% van het Nederlands Continentaal Plat, behorende bij een totaal vermogen van 6.000 MW.

2.9.5 Conclusie met betrekking tot visserij

Gelet op het voorgaande behoefde verweerder in de door eiser 1 aangevoerde gronden met betrekking tot de visserij geen aanleiding te zien om Wbr-vergunning voor Beaufort te weigeren. Verweerder is op goede gronden tot de conclusie gekomen dat behoud van de mogelijkheid van doelmatig en veilig gebruik van de Noordzee door de visserij voldoende verzekerd is. Evenmin is sprake van aantasting van belangen van natuur en milieu.

3. Eindoordeel rechtbank

Gelet op al het vorenoverwogene komt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit in rechte stand kan houden. De beroepen van eisers dienen ongegrond te worden verklaard.

Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.

4 Beslissing

De rechtbank,

recht doende:

verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.Th. A.M. Schouw, griffier.

De griffier: De voorzitter:

Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2011

Afschrift verzonden op:

Een belanghebbende - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.

Bestuursrechtelijke toetsing vergunning windturbinepark Beaufort en scheepvaartveiligheid

Uitspraak