Uitspraak
200507421/1.
Datum uitspraak: 12 juli 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap 'E-Connection B.V.', gevestigd te Bunnik,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak no. SBR 04/2974 van de rechtbank Utrecht van 14 juli 2005 in het geding tussen:
appellante
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2002 heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) aanvragen van appellante om verlening van een vergunning voor de aanleg en het instandhouden van windmolenparken voor de kust, binnen de exclusieve economische zone van Nederland, in kwadranten P12-WP, Q10-WP en Q4-WP, afgewezen.
Bij besluit van 27 juni 2002 heeft de staatssecretaris de daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 april 2004 heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het daartegen instelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Bij besluit van 6 oktober 2004 heeft de staatssecretaris de gemaakte bezwaren wederom ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 juli 2005, verzonden op 15 juli 2005, heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 augustus 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 5 oktober 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 3 november 2005 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M.R. het Lam, advocaat te Den Haag, vergezeld van ir. M.A.J. Kortenoever, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door drs. E.J.A. van der Boom, werkzaam bij de Afdeling Juridische Zaken van de Directie Bedrijfsvoering van Rijkswaterstaat, Dienst Noordzee, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge de Wet van 15 november 2000, houdende uitbreiding van het toepassingsgebied van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr) tot de exclusieve economische zone (Stb. 2000, 510) is het vergunningenstelsel van de Wbr in voornoemde zone van toepassing. Deze wet is op 6 december 2000 in werking getreden.
Ingevolge artikel 1, eerste en tweede lid, van de Wbr, voor zover thans van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder waterstaatswerken onder meer verstaan de bij het Rijk in beheer zijnde wateren, waaronder mede wordt verstaan de exclusieve economische zone.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wbr, voor zover thans van belang, is het verboden zonder vergunning van de Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wbr, voor zover thans van belang, kan een weigering van een vergunning slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Wbr, kunnen de in het eerste lid bedoelde besluiten mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.
2.1.1. Bij besluit van de staatssecretaris van 24 april 2002 (Stcrt. 2002, 85) zijn beleidsregels inzake toepassing van de Wbr met betrekking tot installaties in de exclusieve economische zone (hierna: de beleidsregels) vastgesteld. Deze beleidsregels zijn op 8 mei 2002 in werking getreden.
In artikel 2, eerste lid, van de beleidsregels is bepaald dat zij onder meer de toepassing van artikel 3 van Pro de Wbr betreffen met betrekking tot installaties in de exclusieve economische zone.
In artikel 4, derde lid, van de beleidsregels is bepaald dat tot een nader te bepalen tijdstip geen vergunning wordt verleend voor het oprichten van windturbines in deze zone.
Uit de toelichting op dit beleid onder punt 4.4. blijkt onder meer dat in deel 3 van de Vijfde nota Ruimtelijke Ordening onder andere voorkeursgebieden voor de bouw van windturbineparken op zee zijn aangegeven. Deze gebieden zullen in tranches voor exploitatie worden uitgegeven, om te komen tot een optimale benutting van de ruimte van de Noordzee. Daartoe wordt de invoering van een concessiestelsel voor windenergie-exploitatie op zee in het jaar 2003 voorzien. Alleen diegenen die van rijkswege een concessie hebben verkregen kunnen dan een vergunning op grond van de Wbr aanvragen. In verband hiermee voorziet artikel 4, derde lid, van de beleidsregels er in dat als 'conservatoire maatregel', in afwachting van de daadwerkelijke ontplooiing van dit beleid, geen vergunningen worden verleend voor het maken van windturbines.
2.2. Bij besluit van 6 oktober 2004 heeft de staatssecretaris, onder ongegrondverklaring van de bezwaren, op grond van artikel 3, eerste en tweede lid, van de Wbr en artikel 4, derde lid, van de beleidsregels zijn standpunt gehandhaafd dat de aanvragen worden afgewezen.
2.3. Appellante klaagt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris haar ten onrechte niet heeft gehoord alvorens opnieuw op de bezwaarschriften te beslissen.
2.3.1. Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
Ingevolge artikel 7:9 van Pro de Awb wordt, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
2.3.2. De in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb opgenomen hoorplicht vormt een onderdeel van de bezwaarprocedure. Aan deze hoorplicht is voldaan, nu vaststaat dat appellante voorafgaand aan de beslissing op bezwaar van 27 juni 2002 in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord. In artikel 7:2, eerste lid, van de Awb is geen algemene verplichting opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar ter voldoening aan een uitspraak, waarbij de eerdere beslissing op bezwaar is vernietigd. Op grond van artikel 7:9 van Pro de Awb kan een plicht om een belanghebbende opnieuw te horen wel ontstaan indien het bestuursorgaan zich bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar baseert op feiten en omstandigheden die na het eerste horen naar aanleiding van het bezwaar bekend zijn geworden en die voor de te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn. Nu hiervan in het onderhavige geval geen sprake is geweest, faalt het betoog.
2.4. Appellante klaagt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris ten onrechte heeft nagelaten op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb van de beleidsregels af te wijken. Daartoe betoogt zij dat het kabinet op 17 september 2004 heeft besloten af te zien van invoering van het aangekondigde concessiestelsel, waardoor het in artikel 4, derde lid, van de beleidsregels neergelegde moratorium niet langer enig doel diende.
Voorts wijst appellante erop dat zij ten behoeve van de onderhavige aanvraag omvangrijke investeringen heeft gedaan, door het opstellen van milieueffectenrapporten, het ontwikkelen van bouwplannen, het verrichten van technisch onderzoek en het zoeken naar geschikte locaties. Daarnaast wijst zij erop dat ook andere partijen aanvragen hebben ingediend op locaties die appellante met grote moeite en hoge kosten als geschikt voor windturbines heeft geïdentificeerd.
2.4.1. Uit de beantwoording van schriftelijke vragen naar aanleiding van de EZ-begroting 2005 op 11 oktober 2004 blijkt dat het kabinet in de ministerraad van 17 september 2004 heeft besloten om af te zien van invoering van het in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening aangekondigde wettelijk concessiestelsel. In plaats daarvan is besloten om de beleidsregels aan te passen, en daarin nadere regels op te nemen ten aanzien van vergunningaanvragen voor de oprichting en in stand houding van windturbineparken. Daarbij zal het moratorium worden opgeheven.
2.4.2. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat er geen aanleiding bestond om met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb van de beleidsregels af te wijken. De staatssecretaris acht het in strijd met het gelijkheidsbeginsel om vooruitlopend op nieuwe beleidsregels reeds ontvangen aanvragen om vergunningen in behandeling te nemen. De nadere beleidsregels zijn bij besluit van 21 december 2004 vastgesteld (Stcrt. 2004, 252) en op 31 december 2004 in werking getreden. Bij besluit van 6 oktober 2004 is de afwijzing van de aanvragen volgens de staatssecretaris derhalve terecht op grond van het oude beleid gehandhaafd.
2.4.3. De Afdeling heeft eerder overwogen in de uitspraak van 14 april 2004 in zaak no.
200305343/1(AB 2004, 192) dat het bepaalde in artikel 4, derde lid, van de beleidsregels niet rechtens onaanvaardbaar is, gelet op de verwachte spoedige totstandkoming van een definitieve regeling waarin het beoogde uitgiftestelsel van locaties voor windmolenparken in de Noordzee is vastgelegd. Daarbij is in aanmerking genomen dat de staatssecretaris heeft meegedeeld dat die regeling uiterlijk 1 januari 2005 in werking zal treden. Het gehanteerde moratorium mag immers niet het vergunningenstelsel van de Wbr voor de exclusieve economische zone buiten werking stellen, zodat een algemene uitsluiting van de mogelijkheid van een vergunning slechts gedurende een beperkte periode mogelijk is en beslissingen omtrent vergunningaanvragen na genoemd tijdstip op inhoudelijke gronden zullen moeten worden genomen.
200305343/1(AB 2004, 192) dat het bepaalde in artikel 4, derde lid, van de beleidsregels niet rechtens onaanvaardbaar is, gelet op de verwachte spoedige totstandkoming van een definitieve regeling waarin het beoogde uitgiftestelsel van locaties voor windmolenparken in de Noordzee is vastgelegd. Daarbij is in aanmerking genomen dat de staatssecretaris heeft meegedeeld dat die regeling uiterlijk 1 januari 2005 in werking zal treden. Het gehanteerde moratorium mag immers niet het vergunningenstelsel van de Wbr voor de exclusieve economische zone buiten werking stellen, zodat een algemene uitsluiting van de mogelijkheid van een vergunning slechts gedurende een beperkte periode mogelijk is en beslissingen omtrent vergunningaanvragen na genoemd tijdstip op inhoudelijke gronden zullen moeten worden genomen.
Hoewel het kabinet op 17 september 2004 in de ministerraad heeft besloten dat wordt afgezien van een wettelijk uitgiftestelsel, acht de Afdeling, gelet op het destijds nog ontbreken van nadere beleidsregels, en mitsdien een inhoudelijk toetsingskader voor aanvragen om een vergunning, onverkorte handhaving van het moratorium tot 1 januari 2005 niet onaanvaardbaar. Anders dan appellante betoogt, was het doel van het in artikel 4, derde lid, van de beleidsregels neergelegde moratorium ook na het besluit van het kabinet van 17 september 2004 nog een doelmatig en veilig gebruik van het Noordzeegebied.
2.4.4. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de staatssecretaris gehouden was om in afwijking van artikel 4, derde lid, van de beleidsregels ten gunste van appellante te beslissen. De door appellante gedane investeringen kunnen niet als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt, aangezien het doen van zulke investeringen inherent moet worden geacht aan het doen van een aanvraag als de onderhavige. Het risico dat de gedane investeringen mogelijk niet worden terugverdiend, dient voor rekening en risico van appellante te blijven. De staatssecretaris heeft zich in dat verband voorts terecht op het standpunt gesteld dat een, vooruitlopend op nog vast te stellen nadere beleidsregels, ten gunste van appellante afwijken van artikel 4, derde lid, van de beleidsregels appellante in een bevoorrechte positie zou plaatsen ten opzichte van andere in eenzelfde situatie als appellante verkerende gegadigden, die vóór 1 januari 2005 een aanvraag voor een vergunning indienden, ten aanzien van wie de beleidsregels steeds onverkort zijn toegepast. Het betoog faalt.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Larsson-van Reijsen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2006
344.