Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 11/614 WRO - T1
Uitspraak in het geding tussen
[eiser], wonende te Spijkenisse, eiser,
gemachtigde mr. A. van Diermen,
en
het dagelijks bestuur van de deelgemeente Overschie, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij brief van 13 juli 2010 heeft eiser op grond van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ontheffing van het bestemmingsplan in verband met het gebruik van gebouwen en onbebouwde gronden op het bedrijventerrein aan de [adressen] te Rotterdam aangevraagd.
Bij besluit van 19 augustus 2010 heeft verweerder het verzoek om ontheffing van het uitbreidingsplan in onderdelen “Kleiweg en omgeving” te verlenen voor het gebruik van bouwwerken en gronden, afgewezen (hierna: besluit 1) .
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 28 september 2010 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 8 september 2010 heeft de deelraad van de deelgemeente Overschie het verzoek tot het nemen van een projectbesluit ter legalisering van het huidige gebruik van bouwwerken en gronden afgewezen (besluit 2).
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 20 oktober 2010 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 24 december 2010 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiser bij brief van 3 februari 2011, aangevuld bij brief van 8 maart 2011, beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 23 september 2011 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 oktober 2011. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.I. Siem.
2 Overwegingen
2.1 Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1:2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag voor de ontheffing voor het tijdstip van inwerkingtreden van de Wabo is ingediend. De rechtbank zal in deze uitspraak dan ook uitgaan van het recht dat gold onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wabo.
Krachtens artikel 3.10, eerste lid, van de Wro kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen.
Op grond van het vierde lid kan de gemeenteraad de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, delegeren aan burgemeester en wethouders.
Ingevolge artikel 3:23, eerste lid, van de Wro kunnen burgemeester en wethouders ten behoeve van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen ontheffing verlenen van het bestemmingsplan.
Ter plaatse geldt het als bestemmingsplan geldende uitbreidingsplan in onderdelen "Kleiweg en omgeving". Op de gronden van eiser rust de bestemming "gemengde bebouwing". Op grond van artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften mogen de gronden met deze bestemming worden bebouwd met eengezinshuizen. Het is toegestaan op de grond behorende bij een voor bewoning bestemd pand berg- of werkplaatsen op te richten.
2.2 Bij besluit van 13 april 2010 heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd van in totaal € 6.000.000, -, om het gebruik van een aantal ruimten en een tuin binnen zes maanden na verzenddatum van het besluit te staken en gestaakt te houden. Het betreft het gebruik van vier ruimten als autowerkplaats gelegen aan de [adres 1], het 2-laags pand aan de [adres 2] en vier boxen gelegen aan de [adres 3], het gebruik van een deel van een tuin gelegen aan de [adres 4] als opslag voor auto’s en automaterialen en twee ruimten gelegen aan de [adres 5] als autowerkplaats en spuitcabine.
Tegen dit besluit is door eiser bij verweerder bezwaar gemaakt. Tevens heeft eiser bij de voorzieningenrechter een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek is bij uitspraak van 22 september 2010, reg.nr. AWB 10/3259 VGEMWET - T1, afgewezen.
In verband met het besluit van 13 april 2010 heeft eiser bij brief van 13 juli 2010 verweerder verzocht aan hem ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen voor het bovengenoemde gebruik van de gebouwen en onbebouwde gronden op het bedrijventerrein aan de Overschiese Kleiweg te Rotterdam.
Voor zover het verzoek van eiser moet worden opgevat als een aanvraag voor een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 van de Wro, heeft verweerder dit op 4 augustus 2010 naar de deelraad van Overschie als bevoegde instantie gezonden.
Bij besluit 1 heeft verweerder het verzoek om ontheffing van het bestemmingsplan afgewezen onder de overweging dat sprake is van een ongewenste planologische ontwikkeling, waarbij ter motivering is verwezen naar verweerders besluit van 13 april 2010.
Bij besluit van 2 september 2010 heeft de deelraad van de deelgemeente Overschie de bevoegdheid om te beslissen op het verzoek van eiser, inclusief de bezwaren- en beroepsprocedure, overgedragen aan verweerder.
Bij besluit 2 heeft verweerder geweigerd medewerking te verlenen aan een procedure als bedoeld in artikel 3.10 van de Wro, omdat het verzoek niet in overeenstemming is met de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan en het ter plaatse geldende ruimtelijk beleid. Het door eiser gewenste gebruik wordt aangemerkt als een ongewenste planologische ontwikkeling.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder overneming van de overwegingen in het advies van de Bezwaarschriftencommissie deelgemeente Overschie van 22 november 2010, de primaire besluiten gehandhaafd. Daartoe is - samengevat - overwogen dat het door eiser beoogde gebruik van de gebouwen en gronden in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het gebruik van de betreffende ruimten als werkplaatsen is slechts toegestaan voor de bewoners van de bijbehorende eengezinshuizen. Het moet volgens verweerder gaan om bedrijvigheid aan huis. Gebruik van de werkplaatsen door derden, zoals thans het geval was, valt niet onder de bestemming.
Verweerder wijst op haar discretionaire bevoegdheid in deze. Verweerder meent dat de belangenafweging die aan de besluiten ten grondslag ligt voldoende is, nu het beleid van verweerder erop is gericht om het betrokken gebied een aantrekkelijk woon- en leefgebied te laten zijn. Ter bevordering van dat beleid wordt actief gehandhaafd. Verweerder stelt dat dit belang mag prevaleren boven het belang van eiser bij het door hem gewenste gebruik. Verweerder meent dat eisers grief dat er geen gemeentelijk beleid is voor dit gebied, niet kan slagen. Voorts stelt verweerder dat de verlening van vergunningen op grond van de Wet Milieubeheer niet impliceert dat tevens een ontheffing op het gebied van de ruimtelijke ordening moet worden verleend. Dat de grond jarenlang overeenkomstig het gewenste gebruik is gebruikt, is evenmin reden voor verlening van de ontheffing. Hiertoe merkt verweerder op dat de in het verleden verleende bouwvergunningen geen toestemming behelzen om de onderhavige gebouwen en grond te gebruiken in de door eiser beoogde zin. Verweerder ziet geen grond voor toepassing van de zogenaamde toverformule. Er zijn geen aanknopingspunten dat een naar objectieve maatstaven gemeten zinvol gebruik overeenkomstig de bestemming niet meer mogelijk is. Tot slot stelt verweerder dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, omdat de door eiser aangehaalde gevallen niet op een lijn te stellen zijn met de situatie van eiser, terwijl bij twee van die gevallen wordt onderzocht of er reden is voor handhavend optreden.
2.3 Eiser bestrijdt allereerst dat het door hem beoogde gebruik van gebouwen en gronden in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Daarnaast meent hij dat, als een ontheffing van het bestemmingsplan wel nodig is voor het beoogde gebruik, zijn belangen in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van verweerder. Verder meent eiser dat verweerder de zogenaamde toverformule had dienen toe te passen, dan wel dat sprake is van planologische kruimelgevallen waarvoor een buitenplanse vrijstelling had moeten worden verleend. Voorts heeft eiser een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en heeft hij op diverse formele gebreken gewezen die volgens hem moeten leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.4 De rechtbank overweegt het volgende.
Anders dan eiser meent is het door hem beoogde gebruik van de bouwwerken en gronden in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. De rechtbank wijst daartoe allereerst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 9 maart 2011 (LJN: BP7185), waar in rechtsoverweging 2.5 is geoordeeld dat het gegeven dat ter plaatse is toegestaan op de grond behorende bij een voor bewoning bestemd pand berg- of werkplaatsen op te richten, niet leidt tot het oordeel dat het gebruik van de bergingen als autoherstelwerkplaats niet in strijd is met artikel 1 van Pro de voorschriften tweede verzamelherziening inzake gebruiksbepaling, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, van de voorschriften verzamelherziening inzake gebruiksbepaling.
Blijkens de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan zijn bedrijfsmatige activiteiten bij woningen toegestaan in de ter plaatse geldende bestemming ‘gemengde bebouwing’. De rechtbank volgt dienaangaande de uitleg van verweerder dat er een verband dient te zijn tussen de woning en het gebruik van de bergingen en/of werkplaatsen in die zin dat alleen bedrijvigheid aan huis is toegestaan en niet bedrijvigheid die los staat van de bewoners van de woning. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat bij de verlening van de bouwvergunningen deze band steeds is verondersteld. De rechtbank acht hierbij relevant dat uit de door eiser overgelegde informatie is af te leiden dat er bouwvergunningen zijn verleend aan [naam vergunninghouder], die woonachtig was op [adres vergunninghouder], voor het oprichten en aanpassen van een bedrijfsloods, het bijbouwen van een werkplaats en het uitbreiden van een bestaande loods achter de woning [adres vergunninghouder]. Deze bouwvergunningen zijn overigens voor een aanzienlijk deel verleend voor de inwerkingtreding van het uitbreidingsplan.
Eiser heeft met betrekking tot de uitleg van de voorschriften nog een beroep gedaan op hetgeen daaromtrent is opgenomen in de toelichting bij het uitbreidingsplan. Dienaangaande overweegt de rechtbank dat de plantoelichting geen onderdeel uitmaakt van het uitbreidings-plan zodat daaraan geen bindende betekenis kan worden toegekend.
Ook de stelling van eiser dat gelet op de verleende milieuvergunningen verweerder al zeer lange tijd bekend was met het gebruik van de gebouwen en gronden ter plaatse en dit gebruik altijd heeft toegestaan leidt de rechtbank niet tot de conclusie dat sprake is van een legale situatie. Hiertoe wordt overwogen dat slechts één van de door eiser overgelegde Hinderwetvergunningen, namelijk de vergunning van 13 augustus 1970, aan eiser is verleend. Uit die vergunning blijkt onvoldoende dat die ziet op de thans in geding zijnde gebouwen en gronden. Bovendien woonde eiser toen kennelijk op het adres [adres] (thans [adres 1]) en was er dus sprake van bedrijvigheid bij de woning, hetgeen in overeenstemming is met de bestemming. In de overgelegde Hinderwetvergunning van 25 juni 1985, waarvan evenmin afdoende duidelijk is of die ziet op de gebouwen en gronden die thans onderwerp van geschil zijn, is expliciet gesteld dat het verlenen van de vergunning niet inhoudt dat daarmee is voldaan aan de bepalingen die in andere wetten, verordeningen en het bestemmingsplan zijn gesteld dan wel op grond daarvan kunnen worden voorgeschreven. Hieraan heeft eiser dus niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat het gebruik van de werkplaatsen door derden was toegestaan.
2.6 Het verlenen van een ontheffing van het bestemmingsplan en het nemen van een projectbesluit zijn discretionaire bevoegdheden van verweerder. Gelet hierop dient de rechtbank zich te beperken tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat verweerder in redelijkheid niet tot de weigering van de ontheffing en/of het projectbesluit heeft kunnen komen.
Verweerder heeft het gebruik van de werkplaatsen en de gronden door anderen dan de bewoners gekenschetst als een ongewenste planologische ontwikkeling met name vanwege de overlast voor de omwonenden. Het ontstaan van een soort bedrijventerrein acht verweerder niet te verenigen met haar uitgangspunt van een aantrekkelijk woon- en leefklimaat aan de [adres]. De rechtbank acht dit uitgangspunt niet onredelijk.
In het gegeven dat de situatie al geruime tijd bestaat, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om over te gaan tot legalisatie van de bestaande situatie. De rechtbank acht in dit verband relevant dat, blijkens de uitspraak van de Afdeling van 24 januari 2003, 200206884/1 en 200206884/2, verweerder in ieder geval op 19 september 1996 concreet stappen heeft genomen om een einde te maken aan de situatie van verhuur van bergingen als autoherstelwerkplaats aan de [adres] te Rotterdam.
Daarnaast overweegt de rechtbank dat een bij de overtreder van een wettelijk voorschrift opgewekt vertrouwen geen afbreuk kan doen aan de in beginsel bestaande aanspraak van omwonenden op handhaving van het bestemmingsplan. Niet valt in te zien dat laatstbedoeld belang in dit geval zou moeten wijken voor het eventueel bij eiser opgewekte vertrouwen, nu er met enige regelmaat klachten worden ontvangen over het gebruik van de gebouwen en gronden. Aannemelijk is dat de vermindering van overlast ten opzichte van het verleden het gevolg is van verweerders handhavend optreden en niet van actieve bemoeienis van eiser met de activiteiten ter plaatse.
Eisers beroep op toepassing van de zogenaamde toverformule kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin slagen. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan van een beperking van het meest doelmatige gebruik eerst sprake zijn, indien een zinvol gebruik conform de bestemming objectief bezien niet meer mogelijk is. De niet onderbouwde stelling van eiser dat er geen behoefte bestaat aan een ander gebruik van de gebouwen dan als autoherstelwerkplaats geeft geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het meest doelmatige gebruik ervan beperkt wordt. Niet valt in te zien waarom de bergingen niet gebruikt kunnen worden waarvoor ze zijn bedoeld, namelijk als berging, werkplaats dan wel garage voor de woningen waarbij zij behoren.
Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit, het verweer-schrift en ter zitting afdoende heeft gemotiveerd dat de door eiser aangehaalde situaties niet gelijk zijn aan die van eiser. In twee van de door eiser aangehaalde voorbeelden heeft verweerder aanschrijvingen verstuurd om de situatie te herstellen. In een geval is om moverende redenen vrijstelling verleend voor vervanging van drie gebouwtjes door een nieuw gebouw. In een ander geval heeft verweerder aangegeven in de nabije toekomst tot aanschrijving van de betrokkene over te gaan, nu deze zijn woning heeft verkocht maar nog wel bedrijfsactiviteiten op de betreffende locatie verricht. Verweerder heeft er hierbij op gewezen dat zij alle illegale activiteiten op het terrein aan de [adres] fasegewijs en dus opeenvolgend aanpakt. Hieruit volgt dat eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
Gelet op het vorenstaande komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen en/of een projectbesluit te nemen voor het gebruik van de gebouwen en gronden hier in geding.
Nu ook anderszins niet gebleken is van gebreken aan het bestreden besluit, wordt het beroep van eiser ongegrond verklaard.
2.7 Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. C.H.M. Pastoors, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en
mr. J.D.M. Nouwen, leden, in tegenwoordigheid van J. van Mazijk, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 17 november 2011.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: