Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/4926 WWB - T1
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 april 2012 in de zaak tussen
[Eiser], te Rotterdam, eiser,
gemachtigde: mr. W. Breure,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 mei 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (hierna: Wwb) met ingang van 1 juni 2011 voor de duur van een maand met 100% verlaagd.
Bij uitspraak van 14 juli 2011, reg.nr.: AWB 11/2430 VWWB - T1, heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank eisers verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen.
Bij besluit van 24 oktober 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 februari 2012. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. el Fizazi, W.T.J. de Gans-de Jong en C. Molijn.
Overwegingen
1. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder overneming van de overwegingen in het advies van de Algemene bezwaarschriftencommissie van de gemeente Rotterdam van
6 september 2011, het primaire besluit gehandhaafd. In het advies is overwogen dat de aangeboden arbeidsovereenkomst moet worden beschouwd als een overeenkomst voor het verrichten van algemeen geaccepteerde arbeid en niet als werkstage of voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Eiser had geen eisen mogen stellen aan de aangeboden arbeid en hij had deze arbeid op zijn minst moeten proberen. Dit geldt temeer nu eiser sinds 21 april 2010 een beroep op de bijstand deed en daaraan voorafgaand uitkeringen op grond van de Werkloosheids- en Ziektewet heeft ontvangen. Van hem mocht worden verwacht dat hij er alles aan zou doen om zijn beroep op de bijstand zo kort mogelijk te houden. Er is niet gebleken van medische redenen die aan het verrichten van de aangeboden arbeid in de weg staan. De arbeidsovereenkomst betrof een overeenkomst waarbij eiser via werkgever Agens bij verschillende bedrijven kan worden gedetacheerd, zodat verdere concretisering van de arbeid niet mogelijk is. De weglating van de bepaling over detachering maakt niet dat de concept-overeenkomst wezenlijk verschilt van de ter tekening aangeboden overeenkomst, omdat artikel 6 van Pro de overeenkomst stelt dat de werknemer op een andere plek dan gewoonlijk te werk kan worden gesteld. Verweerder meent dat de maatregel terecht is opgelegd en in overeenstemming is met de ernst van het feit en de verwijtbaarheid van de gedraging, terwijl niet is gebleken van persoonlijke omstandigheden waardoor de maatregel gematigd zou moeten worden dan wel van oplegging had moeten worden afgezien.
2. In beroep stelt eiser zich op het standpunt dat aan hem geen concreet baanaanbod is gedaan. Hij verwijst hiervoor naar de definitie van een arbeidsovereenkomst in artikel 7:610 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW), alsmede naar de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (de Raad). In de hier aan de orde zijnde arbeidsovereenkomst blijkt niet welke arbeid eiser diende te verrichten en waar hij te werk zou worden gesteld. Het aanbod was derhalve onvoldoende concreet, zodat de afwijzing ervan hem niet zwaar kan worden aangerekend. Voorts stelt eiser dat naast een detacheringsovereenkomst altijd een individuele arbeidsovereenkomst met de inlener tot stand moet komen, omdat een enkele detacheringsovereenkomst geen rechten schept voor de werknemer. Als de werknemer niet wordt ingeleend, kan hij geen aanspraak maken op loon op grond van artikel 7:627 van Pro het BW. Omdat het aanbod onvoldoende concreet was, was eiser niet gehouden het aanbod te accepteren, althans heeft hij geen algemeen geaccepteerde arbeid geweigerd, zodat voor verweerder geen grond bestond om een maatregel op te leggen. Voorts stelt eiser, met een beroep op de uitspraak van de Raad van 6 september 2011 (LJN: BR7098), dat sprake was van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, omdat het gaat om gesubsidieerde arbeid waarbij een deelnemer in een zo reëel mogelijke werkomgeving wordt geplaatst, waarbij hij met een loonkostensubsidie verder wordt begeleid naar regulier betaalde arbeid. Verweerder had derhalve slechts een maatregel van de derde categorie mogen opleggen. Verder meent eiser dat het werkaanbod in strijd is met artikel 4, tweede lid, van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), omdat het werkaanbod niet in overeenstemming is met de doelstelling van de Wwb. Enerzijds omdat geen rekening is gehouden met de achtergrond en opleiding van eiser en anderzijds omdat verweerder niet nader heeft onderbouwd of, en zo ja, op welke wijze het aangeboden werk hem een kans geeft op doorstroom naar regulier betaalde arbeid. Eerdere trajecten zijn mislukt, in verband waarmee eiser heeft aangegeven hulp en ondersteuning te willen voor het vinden van werk bij een commerciële werkgever, maar dit is achterwege gebleven. Er is sprake van verplichte arbeid als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van het EVRM, zodat eiser deze heeft mogen weigeren.
3.1 Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wwb is de belanghebbende van 27 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, verplicht:
a. naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, te verkrijgen en deze te aanvaarden, waaronder begrepen registratie als werkzoekende bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, indien hem daartoe het recht toekomt op grond van artikel 30b, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen;
b. gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
3.2 Artikel 6 van Pro de Verordening afstemming en handhaving Wwb Rotterdam 2009 (Afstemmingsverordening) - zoals deze gold tot 1 juli 2011 en voor zover hier van belang - luidt als volgt:
“1. Voor de bepaling van de hoogte en duur van de maatregelen wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 2, derde lid, van deze verordening, een categorie-indeling gehanteerd.
2. De hoogte en duur van de maatregel zijn voor de onderscheiden categorieën:
a. (…);
b. (…);
c. derde categorie: twintig procent van de bijstandsnorm gedurende een maand;
d. (…);
e. (…);
f. zesde categorie: honderd procent van de bijstandsnorm gedurende een maand.
3. (…).
4. (…).”
Artikel 8 van Pro de Afstemmingsverordening - zoals deze gold tot 1 juli 2011 en voor zover hier van belang - luidt als volgt:
“Het niet nakomen van een verplichting als bedoeld in artikel 9 van Pro de Wwb of het door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid of stages, leidt tot een maatregel, waarbij de volgende categorieën worden onderscheiden:
1. (…);
2. (…);
3. derde categorie:
a. gedragingen die de arbeidsinschakeling belemmeren;
b. het niet of in onvoldoende mate gebruik maken van een door het college aangeboden voorziening als bedoeld in de artikelen 9, eerste lid, onderdeel b, en 10, eerste lid, van de Wwb waaronder begrepen sociale activering, uitgezonderd de stage;
4. (…);
5. zesde categorie:
a. het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid;
b. (…).”
5. De rechtbank overweegt het volgende.
5.1 Niet is in geschil dat eiser heeft geweigerd de aan hem aangeboden overeenkomst te tekenen. De vraag die allereerst dient te worden beantwoord is of de aangeboden overeenkomst algemeen geaccepteerde arbeid betrof als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wwb, dan wel een voorziening gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in voormeld artikellid, onder b.
Gezien de stukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank van oordeel dat de aangeboden overeenkomst aangemerkt moet worden als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Hierbij heeft de rechtbank gelet op wat het project Tarwewijk (de pilot “Full engagement Tarwewijk”) ten tijde in geding inhield, wat het doel daarvan was, voor wie het was bedoeld en wat ermee was bereikt.
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting constateert de rechtbank dat met het project werd beoogd te bewerkstelligen dat iedereen meedoet in de Rotterdamse samenleving, waarbij de focus ligt op het vinden van reguliere betaalde arbeid. In het project is iedereen in de Tarwewijk die een Wwb-uitkering ontvangt, opgeroepen. Verweerders dienst Sociale zaken en werkgelegenheid heeft uit deze groep mensen aangemeld voor instroom in een traject. Het traject bestaat uit vier fases; diagnose, oriëntatie, stromen en nazorg. Na de aanmelding gaat de betrokkene de diagnose fase in, waarin een introductie-bijeenkomst plaatsvindt met daaraan gekoppeld de Daruiztest en terugkoppelgesprekken. Vervolgens start de oriëntatiefase van in beginsel vier maanden. Deze wordt afgesloten met een adviesplan. Hierna start de stromenfase, waarin de betrokkene op basis van een arbeidsovereenkomst met loonkostensubsidie verder begeleid wordt naar ‘regulier’ werk. Indien er sprake is van een plaatsing in ‘regulier’ werk treedt de nazorgfase in werking. Van de deelnemers zal naar verwachting 70% uitstromen naar ‘regulier’ werk.
De arbeidsplaats bij Werkteam/Agens is aan eiser aangeboden in aansluiting op de oriëntatiefase en derhalve als begin van de stromenfase. Ter zitting is gebleken dat de arbeid als ‘algemeen medewerker’ feitelijk een voortzetting zou behelzen van de stage die eiser binnen de oriëntatiefase bij Agens volgde. Ook binnen de stromenfase zou eiser trainingen, begeleiding en ondersteuning krijgen, waarbij uitstroom naar ‘regulier’ werk centraal stond. Het betrof een gesubsidieerde arbeidsplaats. Gelet op deze toelichting van verweerder is de rechtbank van oordeel dat de arbeidsplaats bij Werkteam/Agens onmiskenbaar bedoeld was om eiser te ondersteunen bij zijn arbeidsinschakeling, met als doel het verwerven van reguliere arbeid, waarbij geen gebruik meer wordt gemaakt van een voorziening. De stelling van verweerder dat voor eiser - gelet op zijn kennis en ervaring - de verwachting bestond dat hij na het sluiten van de overeenkomst relatief snel uit de stromenfase zou kunnen uitstromen naar ‘regulier’ werk, zodat deze stromenfase maar kort zou duren, maakt het voorgaande niet anders. Dat de te verrichten werkzaamheden betrekking hadden op algemeen geaccepteerde arbeid, staat daaraan tevens niet in de weg. De rechtbank vindt steun voor deze opvatting in uitspraken van de Raad van 28 september 2010 (LJN: BN9742) en 6 september 2011, (LJN: BR7098).
Het voorgaande betekent dat verweerder eiser ten onrechte heeft verweten de in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wwb opgenomen verplichting niet te zijn nagekomen. Het bestreden besluit berust dan ook niet op een juiste grondslag en dient dan ook, onder gegrond verklaring van het beroep, te worden vernietigd.
5.2 De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien en overweegt daartoe het volgende.
Zoals de Raad heeft overwogen in de uitspraak van 26 april 2011 (LJN: BQ3331) is bij de bepaling welke re-integratievoorziening voor de belanghebbende is aangewezen, vereist dat verweerder maatwerk levert en de voorziening het resultaat is van een zorgvuldige, op de persoon toegesneden, afweging. Voorts dient verweerder aan de belanghebbende kenbaar te maken waaruit de voorziening concreet bestaat, waarom deze voorziening, gelet op de individuele feiten en omstandigheden, is aangewezen en welk tijdspad wordt gevolgd. Bovendien heeft de Raad van belang geacht dat het voor de belanghebbende vooraf duidelijk is wat de consequenties zijn als de belanghebbende de keuze maakt niet (volledig) mee te werken aan de voor hem gekozen voorziening.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het geval van eiser voldoende maatwerk heeft geleverd en dat de aangeboden voorziening voldoende concreet was. In dit verband wijst de rechtbank er op dat aan eiser reeds in de oriëntatiefase een aanbod als leerwerkmeester is gedaan, alsmede dat eiser op zijn verzoek geen activiteiten in het algemeen trainingscentrum hoefde te verrichten, maar dat hij in de plaats daarvan andere mensen mocht begeleiden. Verder is aan eiser een baan aangeboden bij vervoer op maat van de Rotterdamse Taxicentrale, in welk kader hij een opleiding zou mogen volgen. Ook is met eiser besproken hem als collega bij Agens werkzaam te laten zijn en ook om hem verantwoordelijk te maken voor het opknappen van het gebouw waarin Agens gehuisvest was. Er is rekening gehouden met gezondheidsaspecten die eiser naar voren heeft gebracht. Aan de hand van de gesprekken die met eiser zijn gevoerd, had het voor hem redelijkerwijs duidelijk kunnen zijn wat de aangeboden voorziening inhield en wat de gevolgen zouden zijn wanneer hij deze zou weigeren. In de overeenkomst is voorts de duur van de voorziening duidelijk gemaakt. Eiser had eind april 2011 ook de intentie uitgesproken het contract te ondertekenen. Dat hij daarop later is teruggekomen, had vooral te maken met de formele kant van de voorziening. Dat de voorziening uiteindelijk niet meer concreet is ingevuld, is door eisers eigen toedoen, nu hij bij e-mail van 10 mei 2011 elke medewerking aan de voorziening heeft geweigerd.
5.3 De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat van hem niet kon worden gevergd de aangeboden voorziening te accepteren. Van schending van het verbod op verplichte arbeid als bedoeld in artikel 4 van Pro het EVRM is de rechtbank niet gebleken. Zoals de Raad heeft overwogen, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 8 februari 2010, LJN: BL1093, kan pas sprake zijn van verplichte arbeid, zodra van een (beoogde) deelnemer aan een voorziening, gelet op alle omstandigheden, niet (meer) verlangd kan worden de opgedragen activiteiten of werkzaamheden te verrichten vanwege het excessief of disproportioneel belastende karakter ervan en/of het totaal ontbreken daaraan van enig perspectief richting arbeidsinschakeling. Daarvan was in het onderhavige geval geen sprake. Voldoende is komen vast te staan dat bij eiser wel degelijk perspectief richting arbeidsinschakeling bestond en dat de aangeboden voorziening de uitstroom naar reguliere arbeid ondersteunde, hetgeen onder meer blijkt uit de banen die aan eiser zijn aangeboden.
5.4 Alles overziend is de rechtbank van oordeel dat eiser, door zijn weigering de overeenkomst te tekenen, zijn verplichting om gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling niet is nagekomen. In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat bij hem elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Gelet hierop dient de uitkering van eiser op grond van artikel 18, tweede lid, van de Wwb en de artikelen 6, tweede lid, aanhef en onder c, en 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Afstemmingsverordening te worden verlaagd met in beginsel 20% gedurende een maand. In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank voorts geen grond voor het oordeel dat de omstandigheden van eiser aanleiding hadden moeten geven om de verlaging op grond van artikel 18, eerste lid, van de Wwb in verbinding met artikel 2, tweede lid, van de Afstemmingsverordening op een lager percentage vast te stellen. Van dringende redenen op grond waarvan verweerder zou moeten afzien van de verlaging is de rechtbank niet gebleken.
5.5 De rechtbank zal, zelf voorziend, het primaire besluit herroepen wat betreft de hoogte van de maatregel en bepalen dat de uitkering van eiser over de periode van 1 juni 2011 tot en met 30 juni 2011 met 20% van de bijstandsnorm wordt verlaagd.
5.6 Nu de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank tevens dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
5.7 De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.748,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,00 en een wegingsfactor 1). Omdat aan eiser een toevoeging is verleend op grond van de Wet op de rechtsbijstand, moet verweerder op grond van artikel 8:75, tweede lid, van de Awb het bedrag van de proceskosten betalen aan de griffier van de rechtbank.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit,
- herroept het primaire besluit wat betreft de hoogte van de maatregel,
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, hetgeen in dit geval inhoudt dat de uitkering van eiser over de periode van 1 juni 2011 tot en met 30 juni 2011 met 20% van de bijstandsnorm wordt verlaagd.
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 41,00 vergoedt,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.748,00 en bepaalt dat, nu aan eiser een toevoeging is verleend, deze kosten rechtstreeks aan de griffier (rekeningnummer 56 99 90 688) worden betaald.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. van Gijzen, voorzitter, en mr. J. Bergen en mr. C.A. Schreuder, leden, in aanwezigheid van J. van Mazijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 april 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.