ECLI:NL:RBROT:2013:10168 - Rechtbank Rotterdam - Bestuursrechtelijke beoordeling misbruik van procesrecht ...

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Team Bestuursrecht 1

zaaknummers: DOR 12/1537 en DOR 12/1538

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2013 in de zaken tussen

[naam], te [plaats], eiser,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht, verweerder,

gemachtigde: mr. G. Boukich, mr.drs. J.E. Ossewaarde en mr. E.A. van Dommelen..

Procesverloop

Bij brief van 15 augustus 2012 heeft verweerder meegedeeld dat eiser met betrekking tot het pand [adres 1] niet is aan te merken als een belanghebbende bij het verzoek om handhavend op te treden tegen het huidige gebruik, zodat eisers verzoek dienaangaande niet is aan te merken als een aanvraag om een besluit te nemen.

Bij besluit van 4 december 2012 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld (zaaknummer DOR 12/1537).

Bij afzonderlijke brief van 15 augustus 2012 heeft verweerder meegedeeld dat eiser met betrekking tot het pand [adres 2] niet is aan te merken als een belanghebbende bij het verzoek om handhavend op te treden tegen het huidige gebruik, zodat eisers verzoek dienaangaande niet is aan te merken als een aanvraag om een besluit te nemen.

Bij besluit van 4 december 2012 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld (zaaknummer DOR 12/1538).

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Verweerder heeft bij brief van 27 september 2013 nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 oktober 2013. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Bij afzonderlijke brieven van 22 juni 2012 heeft eiser verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand [adres 1] en het pand [adres 2].

Bij afzonderlijke brieven van 15 augustus 2012 heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij eigenaar is van diverse panden in Dordrecht, maar dat deze panden niet gelegen zijn in de onmiddellijke nabijheid van het perceel [adres 1] dan wel het pand [adres 2], alsmede dat niet aannemelijk is dat eiser en de verhuurders van de panden [adres 1]en [adres 2] in hetzelfde marktsegment werkzaam zijn en zich op dezelfde klantenkring richten zodat eiser ook geen concurrentiebelang heeft bij het verzoek om handhaving. Verweerder verwijst dienaangaande naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 16 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP4700. Verweerder stelt vast dat niet gesproken kan worden van een bijzonder individueel belang dat eiser onderscheid van willekeurige andere personen, zodat eiser geen belanghebbende is bij zijn verzoek om handhavend op te treden tegen het huidige gebruik van het pand [adres 1] en het pand [adres 2]. Eisers verzoek om handhaving is in verband hiermee niet aan te merken als een aanvraag om een besluit te nemen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder merkt verder op dat tegen de mededeling geen bezwaar openstaat.

Bij de bestreden besluiten heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de brieven van 15 augustus 2012 niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe is overwogen dat het instellen van een bestuursrechtelijk rechtsmiddel onder omstandigheden misbruik van procesrecht kan opleveren. Verweerder verwijst dienaangaande naar uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB; ECLI:NL:CBB:2008:BD5032 en ECLI:NL:CBB:2008: BD5034) en de rechtbank Zutphen (ECLI:NL:RBZUT:2004:AR8495).Verder wijst verweerder er op dat deze zaken nagenoeg volledig gelijk zijn aan in 2010 ingediende verzoeken om handhavend optreden, die eiser tot aan de hoogste beroepsinstantie (ECLI:NL:RVS;2010:BP4700) heeft aangevochten, zodat sprake is van repeterende besluiten. Dat de objecten van de verzoeken om handhaving niet gelijk zijn, doet daaraan volgens verweerder niet af. Gelet op de uitspraak van de Afdeling en de deskundigheid die eiser heeft verkregen met de inmiddels talloze gevoerde procedures moet eiser hebben geweten dat zijn verzoek zal afketsen op grond van het vereiste van belanghebbende. Eiser heeft in het bezwaarschrift geen enkel aanknopingspunt geboden voor de conclusie dat zijn belangen bij het besluit betrokken zijn op een wijze als door de Awb vereist. Gelet op het bepaalde in artikel 3:13, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) en de eerdergenoemde jurisprudentie van het CBB en de rechtbank Zutphen heeft eiser door bezwaar te maken zich schuldig gemaakt aan misbruik van procesrecht. Gelet op de evidente kansloosheid van zijn bezwaar had eiser in redelijkheid niet tot het indienen van het bezwaar kunnen komen. Uit artikel 3:13, tweede lid, van het BW volgt dat misbruik van procesrecht zich ook kan voordoen, indien het rechtsmiddel wordt gebruikt met geen ander doel dan een partij te schaden. Het procedeergedrag van eiser, zoals hij expliciet en zonder voorbehoud heeft verklaard, is ingegeven om de gemeente dwars te zitten. Gelet op de loop van het conflict tussen eiser en de gemeente en de datum waarop het verzoek is gedaan, acht verweerder aannemelijk dat het bezwaar met geen ander doel is ingesteld dan om de gemeente te schaden, zodat ook in die zin kan worden gesproken van misbruik van procesrecht.

Eiser stelt in beroep - samengevat en zakelijk weergegeven - dat hij eigenaar is van de panden [panden 1] en tot en met 22 november 2012 ook van het pand [panden 1], zodat hij wel als belanghebbende ten aanzien van de handhaving van het gebruik van het pand [adres 1] is aan te merken. Hetzelfde geldt voor het pand [adres 2], nu hij eigenaar is van de panden [panden 2]. Verder meent eiser dat van zijn kant geen sprake is van misbruik van procesrecht, maar dat sprake is van machtsmisbruik en meten met twee maten door de gemeente, omdat deze ten aanzien van haar eigen eigendommen andere regels en criteria toepast in wetgeving dan bij eisers eigendommen. Verder stelt eiser dat zijn bezwaarschrift niet repeterend is en verweerder heeft nagelaten hem te horen.

4.1

Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

In het tweede lid is bepaald dat onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.

Op grond van het derde lid wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.

Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb, zoals dat destijds luidde, kan van het horen worden afgezien indien het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is.

4.2

Artikel 3:13 van Pro het BW luidt als volgt:

“1. Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.

Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.

Uit de aard van een bevoegdheid kan voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.”

Op grond van artikel 3:15 van Pro het BW vinden de artikelen 11-14 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.

5.1

De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of eiser door het instellen van het bezwaar tegen de brieven van 15 augustus 2013 misbruik van (proces)recht heeft gemaakt. In beroep heeft verweerder in zijn brief van 27 september 2013 tevens gevraagd eiser te veroordelen in de proceskosten wegens kennelijk onredelijk gebruik van het procesrecht.

5.2

Eiser bezit een groot aantal panden in de gemeente Dordrecht, die hij geheel of gedeeltelijk kamergewijs verhuurt
.In 2008 heeft de gemeente Dordrecht het beleid ten aanzien van dergelijke panden aangescherpt. In verband met het gewijzigde beleid heeft het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht een groot aantal handhavingsprocedures tegen eiser gevoerd, hetgeen ertoe heeft geleid dat eiser dwangsommen heeft verbeurd. In 2012 was dit bedrag opgelopen tot circa € 400.000,-. Vervolgens heeft de gemeente, aangezien de dwangsommen niet werden betaald, in juni en oktober 2012 een tweetal panden van eiser executoriaal laten verkopen. Als gevolg hiervan zijn de verhoudingen tussen eiser en de gemeente Dordrecht verder verslechterd.

Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat eiser grote aantallen Wob-verzoeken, handhavingsverzoeken en bezwaarschriften heeft ingediend bij de gemeente Dordrecht. Alleen al in het jaar 2012 betrof het 41 handhavingsverzoeken, 476 Wob-verzoeken en 791 bezwaarschriften. In het jaar 2013 zijn tot en met de maand augustus 95 handhavingsverzoeken, 121 Wob-verzoeken, 7 klachten, 67 ingebrekestellingen en 499 bezwaarschriften ingediend. Uit krantenpublicaties is, naar het oordeel van de rechtbank af te leiden, dat eiser er bewust voor heeft gekozen om honderden procedures tegen de gemeente Dordrecht te beginnen.

Verweerder is van mening dat de aan de orde zijnde bestuursrechtelijke procedures moet worden gezien in het grote geheel van alle procedures die eiser heeft aangespannen. Het misbruik blijkt, aldus verweerder, uit de grote aantallen zaken en uit de aard van de zaken. Daarnaast blijkt het misbruik uit de zaken die hij start als gemachtigde van anderen en de vele kansloze zaken die eiser start. De gemeente Dordrecht heeft aanleiding gezien zich tot de voorzieningenrechter in kort geding te wenden. Bij vonnis van 21 maart 2013 (ECLI:NL:RBROT:2013:BZ4905) heeft de voorzieningenrechter eiser verboden om zich gedurende twee jaar vaker dan 10 keer per maand met brieven, faxen of e-mails tot de gemeente Dordrecht te richten, behalve voor zover deze brieven, faxen of e-mails betrekking hebben op vergunningaanvragen door of namens eiser ingediend, dan wel betrekking hebben op bezwaar- en beroepschriften van eiser tegen de gemeente Dordrecht tegen beschikkingen die de gemeente Dordrecht aan eiser heeft gericht. Hieraan heeft de voorzieningenrechter een dwangsom verbonden van € 300,- per overtreding, met een maximum van € 100.000,-.

Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken dat verweerder thans nagenoeg elk bezwaarschrift dat eiser indient niet-ontvankelijk verklaart wegens misbruik van het procesrecht.

De rechtbank stelt voorop dat de bestuursrechter slechts overgaat tot het rechterlijk oordeel dat sprake is van misbruik van procesrecht in het uitzonderlijke geval waarin een natuurlijk persoon kennelijk onredelijk gebruik maakt van het bestuurs(proces)recht, bijvoorbeeld omdat voor hem evident moest zijn dat het instellen van het rechtsmiddel kansloos was Voorts kan misbruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen worden aangenomen als, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening van de bevoegdheid en het belang dat daardoor wordt geschaad, aannemelijk is dat eiser in redelijkheid niet tot uitoefening van diens bevoegdheid had kunnen komen. Nu de laagdrempeligheid van het bestuursrecht steeds uitgangspunt dient te zijn en misbruik daarvan uitzondering, concludeert de rechtbank dat niet zonder meer mag worden aangenomen dat eiser op zó een buitensporige wijze gebruik heeft gemaakt van zijn wettelijke mogelijkheden om beroepschriften in te dienen, dat hem in álle beroepszaken die aan de orde zijn op voorhand misbruik van (proces)recht kan worden tegengeworpen.

De rechtbank wijst erop dat de gemeente Dordrecht ook bij haar vordering in kort geding een uitzondering heeft willen maken voor zover eisers brieven, faxen of e-mails betrekking hebben op vergunningaanvragen door of namens eiser ingediend, dan wel betrekking hebben op bezwaar- en beroepschriften van eiser tegen beschikkingen die de gemeente Dordrecht aan eiser heeft gericht. In die gevallen kan verweerder zich in ieder geval niet beroepen op misbruik van procesrecht.

De rechtbank merkt daarbij nog op dat, naast het feit dat eiser op grond van de Awb het recht heeft om bezwaar- en beroepschriften in te dienen tegen beschikkingen die een bestuursorgaan aan hem richt, ditzelfde uitgangspunt op grond van de Awb dient te gelden voor beschikkingen, die weliswaar niet aan eiser zijn gericht, doch waarbij eiser als rechtstreeks belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb kan worden aangemerkt.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank per aanhangige zaak zal beoordelen of in die concrete zaak sprake is van misbruik van procesrecht en/of eiser in de proceskosten van verweerder dient te worden veroordeeld.

6.1

Ten aanzien van het beroep terzake van het pand [adres 1] overweegt de rechtbank allereerst het volgende.

De beroepsgrond van eiser dat geen sprake is van kennelijk niet-ontvankelijke bezwaren zodat hij ten onrechte niet is gehoord slaagt. Het horen vormt een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure en daarvan mag slechts worden afgezien, indien er naar objectieve maatstaven op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. Hetgeen eiser in bezwaar heeft aangevoerd, onder meer dat bij zijn panden wel handhavend wordt opgetreden, had voor verweerder aanleiding moeten zijn om eiser in de bezwaarprocedure te horen.

Voorts overweegt de rechtbank dat het hier aan de orde zijnde verzoek en ook het bezwaarschrift, die dateren van respectievelijk 22 juni en 15 augustus 2012, zijn ingediend geruime tijd voor het vonnis in kort geding van 21 maart 2013, waarbij aan eiser beperkingen zijn opgelegd. Ter zitting heeft verweerder, ter aanvulling op het bestreden besluit, naar voren gebracht dat het hier aan de orde zijnde handhavingsverzoek onderdeel uitmaakt van een cluster van 15 verzoeken met betrekking tot antikraakpanden in de gemeente. Verder heeft verweerder naar voren gebracht dat eiser in 2013 95 handhavingsverzoeken heeft ingediend betreffende panden, waarbij hij geen belanghebbende is.

In de door verweerder genoemde aantallen kan naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende reden worden gevonden om misbruik van procesrecht aan te nemen. Anders dan verweerder kennelijk meent heeft eiser ten aanzien van dit pand niet eerder een handhavingsverzoek ingediend. Evenmin heeft verweerder, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, aannemelijk gemaakt dat eiser al een groot aantal vergelijkbare procedures heeft gevoerd waarin hij zowel in bezwaar, in beroep als in hoger beroep niet in het gelijk is gesteld en hij hieruit de conclusie had moeten trekken dat het procederen in deze zaken kansloos is. De twee door verweerder in het bestreden besluit genoemde handhavingsverzoeken uit 2010 acht de rechtbank daartoe onvoldoende. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder bij het bestreden besluit 1 ten onrechte het bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens van misbruik van procesrecht.

6.2

Het beroep is, gelet op het vorenoverwogene, gegrond en het bestreden besluit 1 dient te worden vernietigd.

7.1

Ten aanzien van het beroep terzake van het pand [adres 2] overweegt de rechtbank het volgende.

Voorts overweegt de rechtbank dat het hier aan de orde zijnde verzoek en ook het bezwaarschrift, die dateren van respectievelijk 22 juni en 15 augustus 2012, zijn ingediend geruime tijd voor het vonnis in kort geding van 21 maart 2013, waarbij de aan eiser beperkingen zijn opgelegd. Ter zitting heeft verweerder, ter aanvulling op het bestreden besluit, naar voren gebracht dat het hier aan de orde zijnde handhavingsverzoek onderdeel uitmaakt van een cluster van 15 verzoeken met betrekking tot antikraakpanden in de gemeente. Verder heeft verweerder naar voren gebracht dat eiser in 2013 95 handhavingsverzoeken heeft ingediend betreffende panden, waarbij hij geen belanghebbende is.

In deze aantallen kan naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende reden worden gevonden om misbruik van procesrecht aan te nemen. Evenmin heeft verweerder, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, aannemelijk gemaakt dat eiser al een groot aantal vergelijkbare procedures heeft gevoerd waarin hij zowel in bezwaar, in beroep als in hoger beroep niet in het gelijk is gesteld en hij hieruit de conclusie had moeten trekken dat het procederen in deze zaken kansloos is. De enkele omstandigheid dat eiser in 2010 tevergeefs een handhavingsverzoek heeft ingediend met betrekking tot het pand[adres 2] en de Afdeling inmiddels op 16 februari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP4700) een uitspraak omtrent het handhavingsverzoek heeft gedaan, maakt niet dat een volgend handhavingsverzoek geruime tijd na de uitspraak in hoger beroep tot misbruik van procesrecht kan leiden. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder bij het bestreden besluit 2 het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens misbruik van procesrecht.

7.2

Het beroep is, gelet op het vorenoverwogene, gegrond en bestreden besluit 2 dient te worden vernietigd.

8.1

Voorts zal de rechtbank bezien of in het kader van de finale geschillenbeslechting de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten 1 en 2 in stand kunnen blijven.

8.2

Ten aanzien van het niet horen van eiser in bezwaar is de rechtbank van oordeel dat eiser in beroep voldoende de gelegenheid heeft gehad om zijn standpunten naar voren te brengen, zodat verweerder eiser niet alsnog in de gelegenheid hoeft te stellen om zijn bezwaren op een hoorzitting toe te lichten.

8.3

In de onder 1. genoemde brieven van 15 augustus 2012 heeft verweerder gesteld dat bij deze handhavingsverzoeken niet gesproken kan worden van een bijzonder individueel belang dat eiser onderscheid van willekeurige andere personen, zodat eiser geen belanghebbende is bij zijn verzoek om handhavend op te treden tegen het huidige gebruik van het pand [adres 1] en het pand [adres 2]. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eisers panden niet in de onmiddellijke nabijheid zijn gelegen van de hier in geding zijnde panden, terwijl evenmin gebleken is dat sprake is van een concurrentiebelang. Nu eiser geen belanghebbende is kunnen de door hem ingediende verzoeken om handhavend optreden dan ook niet worden aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb. De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen grond om tot een ander oordeel te komen. Eiser kon dan ook geen bezwaar maken tegen de mededeling dat verweerder niet handhavend zou optreden. Het bezwaar van eiser is om die reden niet-ontvankelijk.

De rechtbank ziet dan ook aanleiding om de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten 1 en 2 in stand te laten.

Nu de beroepen gegrond worden verklaard, dient verweerder ingevolge artikel 8:74, eerste lid, van de Awb aan eiser het door hem betaalde griffierecht te vergoeden.

10.

Niet is gebleken van proceskosten van eiser die voor vergoeding in aanmerking komen. Aan de vraag of eiser in de proceskosten van verweerder moet worden veroordeeld komt de rechtbank gelet op het vorenoverwogene niet toe.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten 1 en 2;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten 1 en 2 in stand blijven;
bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht ad ( 2 x € 160) € 320,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en

mr. C.F.J. de Jongh, leden, in aanwezigheid van J. van Mazijk, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2013.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.