ECLI:NL:RBROT:2014:5838

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Team Bestuursrecht 2

zaaknummer: ROT 13/3381

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juni 2014 in de zaak tussen

[eiseres]

gemachtigde: mr. R.J. Wybenga,

de minister van Veiligheid en Justitie, verweerder,

gemachtigde: mr. L.E. Heerma van Voss.

Procesverloop

Bij besluit van 4 mei 2012 (primair besluit 1) heeft verweerder – voor zover van belang – besloten eiseres met ingang van 7 mei 2012 volledig voor 22 uur per week in te zetten bij het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP), vestiging
[plaatsnaam], voor de duur van 6 maanden.

Bij besluit van 24 juli 2012 (primair besluit 2) heeft verweerder eiseres per datum bekendmaking de disciplinaire straf van ontslag wegens ernstig plichtsverzuim opgelegd.

Bij besluit van 16 april 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 mei 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. C.A. Herstel (Herstel), algemeen directeur NIFP,
en M.L. Kuylaars, HR-adviseur.

Overwegingen

Eiseres,[geboortedatum], is per 1 april 2000 voor 36 uur per week in de [functie] aangesteld bij het NIFP, [standplaats]. Sinds april 2008 voert zij tevens een eigen praktijk in[plaatsnaam] en heeft van verweerder toestemming nevenwerkzaamheden in haar eigen praktijk te verrichten. Met ingang van 1 januari 2010 is eiseres voor 22 uur per week aangesteld.
Tot 3 januari 2011 had eiseres als takenpakket de voorgeleidingen van gedetineerden bij het kabinet RC in [plaatsnaam] op maandag, het bieden van [d] door het houden van [keer] in [plaatsnaam]) op dinsdag en het houden van een driewekelijks indicatieoverleg in [plaatsnaam] op woensdagochtend.

1.1

Bij e-mailbericht van 6 februari 2011 heeft de leidinggevende van eiseres,[a]
, eiseres onder meer het volgende bericht:

“Ik heb met je besproken dat het ongewijzigd handhaven van de omvang van je dienstverband e/o het ongewijzigd voortzetten van je takenpakket niet (meer) aan de orde kan zijn. Beide staan niet in verhouding tot elkaar en in het kader van een bedrijfsmatige en financiële verantwoording ben ik het gesprek met je aangegaan. Ik heb duidelijk willen maken dat het hier expliciet niet gaat om de waardering van jouw werkzaamheden als [functie] voor het NIFP als zodanig. Dat viel en valt buiten het bestek van het gesprek.
Ik heb de cijfers over 2010 erbij gehaald; ik kom tot 61 voorgeleidingen (46 volwassen en 15 jeugd) en 141 [keer]. Dat is gemiddeld ruim 1 voorgeleiding per week en gemiddeld 3 [keer] per week (daarbij verdisconteer ik de afwezigheid wegens vakantie anders ligt het cijfer enigszins lager).

In het gesprek heb ik aangegeven het door jou eerder afgegeven signaal te herkennen, te weten inzet en beschikbaarheid voor het NIFP die onder druk staat vanwege de planning van en je eigen inzet in een drukke priv?praktijk. In dat kader heb je eerder aangegeven te overwegen om ofwel minder te (willen) gaan werken voor het NIFP dan wel wijzigingen aan te brengen in je privépraktijk zodat e.e.a. minder frictie oplevert. (…)
Kijkend naar de (productie)cijfers en de tijdsinvesteringen die daarmee zijn gemoeid, heb ik aangegeven dat ik maximaal een inzet van ca. 10 tot 11 uur [functie]-uren per week kan verantwoorden. Overigens kwam terzijde aan de orde dat met een aantal collega’s deze exercitie nu ook plaatsvindt en dat de daarmee vrijkomende uren (kunnen) worden geherinvesteerd in de dienst. (…)
Ik hield je voor dat de werkzaamheden nu worden verricht met een aanmerkelijk te ruime en niet te verantwoorden tijdsinvestering. Ten aanzien van het tweede gaf je aan dat je niet onmiddellijk ruimte hebt om aanvullende taken te verrichten, althans niet in een omvang die het verschil overbrugt tussen de 22 uren en de door mij voorgehouden 10-11 uren.”

1.2

Bij brief van 9 november 2011 heeft Herstel eiseres onder meer het volgende bericht:

“(…) Ik acht het inmiddels niet langer aanvaardbaar dat u na zeer frequent overleg met de heer[a] en de heer [b] nog steeds niet bent ingezet, conform uw aanstellingsduur, dan wel dat gemaakte afspraken over vermindering van uw aanstellingsduur (nog) niet zijn geëffectueerd. Dit laat onverlet dat het gesprek over alle overige aspecten van het werk, zoals de problematische samenwerking met uw hoofd, wat mij betreft voortgezet wordt. Mijn streven is er in elk geval op gericht om zo snel mogelijk via een mediation traject de samenwerking en het wederzijdse vertrouwen te herstellen.”

1.3

Bij besluit van 3 januari 2012 heeft verweerder eiseres tijdelijk werkzaamheden opgedragen in de vestiging [plaatsnaam] voor 13 uren per week, bestaande uit twee dagen 5,5 uur op locatie en per dag een uur reistijd, en voor de duur van minimaal vier maanden. Voorts heeft verweerder bepaald dat eiseres voor de overige 9 uur per week werkzaamheden blijft verrichten bij het kabinet RC te [plaatsnaam].

1.4

Bij brief van 15 februari 2012 heeft verweerder eiseres onder meer het volgende bericht:

“(…) Uw houding en gedrag sinds uw plaatsing in [plaatsnaam] nopen mij ertoe u nu opnieuw aan te spreken en u ernstig te waarschuwen dat u zich in de komende periode zult gaan houden aan de gemaakte afspraken. Ik verwacht dat u er blijk van geeft dat u gecommitteerd bent aan de organisatie. (…) Tegen dit licht bezien , kunt u deze brief dan ook tevens als een dienstopdracht aanmerken. (…)
Sinds 1 januari 2010 wordt van iedere medewerker verwacht dat hij verlof aanvraagt en registreert via P-direct. Het is een volstrekt normale gang van zaken om goedkeuring aan de leidinggevende te vragen voor deelname aan een congres. U bent hier in de afgelopen periode ook al herhaaldelijk op gewezen en ik heb dit nog eens expliciet aangegeven in mijn brief van 9 november 2011. In het gesprek van 13 december 2011 is dit ook uitdrukkelijk aan de orde gekomen. D.d. 26 januari 2012 werd ik erover geïnformeerd dat u pas op 25 januari 2012 achterstallige formulieren van door u verrichtte [keer] over de eerste zes maanden van 2011 aan uw leidinggevende hebt gestuurd. Uw P-direct over 2011 is door u in het geheel nog steeds niet ingevuld.
Dat betekent dat u op geen enkele manier inzicht geeft in uw aan- en afwezigheid. (…) Ik verwacht dat u 22 uur per week werkzaam bent. U werkt twee dagen en in de[plaatsnaam] en bent daar minimaal 5,5 uur per dag aanwezig. Een dag per week werkt u in [plaatsnaam]. Verlof vraagt u tijdig aan bij uw leidinggevende (…). U hebt geen toestemming om tijdens uw werkzaamheden voor het NIFP nevenwerkzaamheden te verrichten voor uw privépraktijk. U registreert door u verrichte [keer] tijdig en op de gangbare manier. U zorgt ervoor dat uw P-direct account is bijgewerkt. Indien u zich niet houdt aan de afspraken, schroom ik niet om disciplinaire maatregelen te treffen. Ongeoorloofde afwezigheid zal ik onmiddellijk sanctioneren.”

1.5 Bij brief van 4 april 2012 heeft verweerder (gemachtigde van) eiseres onder meer het volgende bericht:

“(…) Ik stel vast dat uw cliënte er op geen enkele manier blijk van heeft gegeven dat zij bereid is te investeren in een hernieuwde vruchtbare samenwerking met het NIFP. Integendeel, de ongeoorloofde afwezigheid duurt voort. Ik zie dat cliënte weigert zich te conformeren aan afgesproken werkwijzen, een negatieve houding heeft en geen blijk geeft van enige reflectie op eigen houding en gedrag. Ik ervaar enkel verwijten richting het NIFP. Ik zie bij cliënte geen poging om te kijken naar haar eigen rol en de wijze waarop zij kan bijdragen aan het verbeteren van de verhoudingen. Het handelen en nalaten van cliënte geven mij geen vertrouwen voor de toekomst. Ik kwalificeer het gedrag van cliënte als ernstig plichtsverzuim. Zoals ik al eerder vergeefs heb onderstreept, zult u begrijpen dat het voortdurend negeren van opgedragen werkzaamheden en houding en gedrag van cliënte door mij niet langer geduld worden. Ik zal dan ook overgaan tot het opleggen van een voornemen tot disciplinaire bestraffing.”

1.6

Bij primair besluit 1 van 4 mei 2012 bericht verweerder eiseres onder meer als volgt:

“(…) Het besluit van 3 januari 2012 was er samengevat primair op gericht om uw feitelijke uren in overeenstemming te brengen met uw formele aanstelling. Voor mij is daarbij steeds essentieel geweest dat u hiermee -en natuurlijk ook in uw concrete werkzaamheden- zou laten zien dat u zich werkelijk aan het NIFP gecommitteerd weet. (…)

Talloze malen is u duidelijk gemaakt dat u op de dagen dat u in het[plaatsnaam] ingezet wordt, telkens 5,5 uur aanwezig dient te zijn. (…)

Tot op heden maakt u uw uren niet op de wijze waarop het door mij is opgedragen.(…)

Gelet op het vorenstaande acht ik het in het van belang van de dienst u op grond van het bepaalde in artikel 58, eerste lid ARAR, met ingang van 7 mei 2012 volledig in te zetten bij het NIFP te [plaatsnaam] voor 22 uur per week, één en ander voor de duur van zes maanden. (…) U werkt op maandag 9 uur, op dinsdag en donderdag 6,5 uur. Ik stel u in de gelegenheid om per werkdag één uur van uw diensttijd als reistijd aan te merken.(…)”

1.7

Bij brief van eveneens 4 mei 2012 heeft verweerder het handelen en nalaten van eiseres als ernstig plichtsverzuim aangemerkt en het voornemen tot het opleggen van de disciplinaire straf van (voorwaardelijk) ontslag bekend gemaakt. Hiertegen heeft eiseres een zienswijze ingediend en op 27 juni 2012 heeft een zienswijzegesprek plaatsgevonden.

1.8

Bij brief van 8 mei 2012 heeft verweerder eiseres onder meer het volgende bericht:

“(…) Ik geef u opnieuw een dienstopdracht om maandag 14 mei a.s. te melden bij[c] (…) te [plaatsnaam]. Ik vind het onbegrijpelijk dat u in uw email aan[c] aangeeft een plaatsing in [plaatsnaam] voor u logistieke problemen oplevert. Ik stel vast dat in uw eigen visie uw nevenwerkzaamheden niet verenigbaar zijn met een aanstelling van 22 uur bij het NIFP. Dit is de werkelijke oorzaak van uw niet meer te tolereren ongeoorloofde afwezigheid.”

1.9

Bij brief van 7 juni 2012 heeft verweerder eiseres onder meer het volgende bericht:

“(…) Dientengevolge zond ik u mijn brief van 8 mei jl., waarin ik u een dienstopdracht gaf en een allerlaatste waarschuwing. In reactie hierop heeft u zich d.d. 8 mei jl. ziek gemeld. (…) Ik stel vast dat door u niet is aangegeven dat u het oneens bent met de conclusie van de bedrijfsarts dat er geen sprake is van ziekte en/of gebrek. Door de bedrijfsarts is vanwege de afwezigheid van ziekte en/of gebrek ook geen vervolgspreekuur gepland. Ik vind het dan ook onbegrijpelijk dat u wederom aangeeft niet te zullen verschijnen op uw werk. Uw gedrag kwalificeer ik wederom als ernstig plichtsverzuim. (…) Ik herhaal hetgeen ik in mijn brief van 5 juni jl. heb aangegeven dat ik onmiddellijk zal overgaan tot het opleggen van de disciplinaire straf van ontslag, indien u niet op het werk verschijnt.”

1.1

Bij primair besluit 2 van 24 juli 2012 heeft verweerder eiseres per datum bekendmaking de disciplinaire straf van ontslag wegens zeer ernstig plichtsverzuim opgelegd.

2. Voor zover van belang heeft verweerder - in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie en onder handhaving van primair besluit 1 en 2, zij het met aanpassing van de motivering - aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres op meerdere dagen en tijdstippen ongeoorloofd afwezig is geweest, weigerde werkafspraken na te komen en daarnaast een negatieve houding naar de organisatie heeft aangenomen en deze niet heeft willen verbeteren. Hiermee heeft eiseres zich schuldig gemaakt aan plichtsverzuim op grond waarvan eiseres de straf van onvoorwaardelijk ontslag op grond van artikel 81, eerste lid, onder l, van het ARAR wordt opgelegd. Volgens verweerder kan het plichtsverzuim aan eiseres worden toegerekend en is het strafontslag evenredig aan het plichtsverzuim.

De rechtbank stelt vast dat de voorafgaand aan de hoorzitting door verweerder op verzoek van eiseres overgelegde in- en uitloggegevens door de bezwaarschriftencommissie buiten beschouwing zijn gelaten, omdat eiseres daarop op de hoorzitting niet meer kon reageren. Verweerder heeft deze gegevens vervolgens ter onderbouwing van zijn standpunt en in het kader van een volledige heroverweging wel mede aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Nu eiseres hierop in beroep genoegzaam heeft kunnen reageren en daarbij niet in haar verdediging is geschaad, faalt haar betoog dat verweerder in strijd met de goede procesorde heeft gehandeld door de
in- en uitloggegevens mede aan het ontslagbesluit ten grondslag te leggen.

Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte is overgegaan tot strafontslag. Zij betwist dat sprake is van ongeoorloofde afwezigheid die als plichtsverzuim kan worden aangemerkt. Zij heeft haar werk altijd naar behoren verricht en zich ten volle ingezet voor het NIFP. Eiseres heeft bij de leiding van het NIFP aandacht gevraagd voor de positionering van (de [functie] van) het NIFP in relatie tot het gevangeniswezen, indien de zorg in een inrichting in het geding komt. De huidige structuur is volgens eiseres niet werkbaar en kan tot gevaarlijke situaties leiden.

4.1

Op grond van artikel 80, eerste en tweede lid, van het ARAR kan de ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, deswege disciplinair worden gestraft. Plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Op grond van artikel 81, eerste lid, onder l, van het ARAR is ontslag een van de disciplinaire straffen, welke kunnen worden opgelegd.

4.2

In de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) – bijvoorbeeld de uitspraak van 17 mei 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BW8687) – wordt een aan een ambtenaar gegeven strafontslag wegens ongeoorloofde afwezigheid van enige omvang in het algemeen houdbaar geacht. In verband met de aard en ernst van dergelijk plichtsverzuim is voor de houdbaarheid van een opgelegd strafontslag niet vereist dat de ambtenaar voorafgaand is gewaarschuwd. Ook mogen bijkomende omstandigheden in aanmerking worden genomen. Tevens is van belang dat een bestuursorgaan een grote mate van vertrouwen moet kunnen hebben in een medewerker.

4.3

De rechtbank stelt vast dat het dossier een aanvang neemt in 2011 en dat de werkzaamheden van eiseres in januari 2011 inhielden dat zij op maandag voorgeleidingen RC deed, op dinsdag [d] verleende in [plaatsnaam] en één keer per drie weken een indicatieoverleg in [plaatsnaam] bijwoonde. Gelet op de cijfers over 2010 stelt verweerder vast dat eiseres gemiddeld ten hoogste voor 11 uur per week werkzaamheden heeft verricht en productie heeft geleverd, terwijl haar aanstelling 22 uur per week is.

Uit de in rubriek 1 aangehaalde brieven blijkt voldoende dat sprake is van feiten en omstandigheden waaruit volgt dat eiseres in ieder geval in de periode januari 2011 tot 24 juli 2012 (structureel) niet het aantal uren heeft gewerkt dat zij volgens haar aanstelling diende te werken, dat zij daar meerdere keren door verweerder op is aangesproken en daarvoor is gewaarschuwd. Het verlenen van [d] geschiedt op locatie waarbij de feitelijke aanwezigheid op de locatie daarmee een vereiste is. Eiseres heeft volhard in haar standpunt dat zij als professioneel [functie] het niet integer acht om ‘tijd op locatie uit te zitten’.

Eiseres heeft in beroep ook erkend dat zij niet het aantal uren heeft gewerkt dat zij had moeten doen, omdat zij daarmee het belang van de organisatie niet gediend achtte.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres hiermee in strijd gehandeld met hetgeen van een goed ambtenaar mag worden verwacht, namelijk het gedurende de voor haar vastgestelde arbeidsuren arbeid te verrichten waarvoor zij wordt betaald. Dat eiseres een professioneel [functie] is maakt niet dat het aan haar is om, in afwijking van haar aanstelling en in strijd met de instructies van verweerder, de hoeveelheid te werken uren zelf te bepalen. Zoals verweerder ook aanvoert, had eiseres bij onvoldoende werk om meer werk kunnen vragen. Overigens heeft eiseres gesteld maar niet aannemelijk gemaakt dat zij haar uren niet maakte omdat sprake zou zijn van onvoldoende werk.
Eiseres’ stelling dat verweerder de gemaakte afspraak dat plaatsing in [plaatsnaam] drie maanden zou duren en zou worden gebruikt om mediation op te starten niet is nagekomen, wat daar ook van zij, maakt haar handelen gelet op het onder rubriek 1.3 weergegeven besluit van 3 januari 2012 naar het oordeel van de rechtbank niet minder onoirbaar. Uit de onder rubriek 1.2 weergegeven brief van 9 november 2011 blijkt immers dat mediation zou zien op het herstellen van de samenwerking en het wederzijdse vertrouwen; de mediation staat los van de afspraak dat eiseres in [plaatsnaam] haar uren zou maken.

4.4

Eiseres heeft zich met het onder 4.3 genoemde handelen dan wel nalaten, dat haar naar het oordeel van de rechtbank is toe te rekenen, schuldig gemaakt aan plichtsverzuim. Verweerder was dan ook bevoegd een disciplinaire straf op te leggen.

Eiseres’ betoog dat het onvoorwaardelijk strafontslag niet evenredig is aan het plichtsverzuim faalt.

5.1 Bij de vraag of de straf van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig is aan het verweten plichtsverzuim zijn onder meer de aard en ernst van het plichtsverzuim van belang. Eiseres is meerdere keren gewaarschuwd en heeft desondanks haar uren niet gemaakt, terwijl de redenen die zij daarvoor heeft aangevoerd dit niet rechtvaardigen. Gelet hierop acht de rechtbank het onvoorwaardelijk strafontslag evenredig met de ernst van het plichtsverzuim.

Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat het ontslag haar schade heeft toegebracht werpt dit te weinig gewicht in de schaal om tot onevenredigheid te concluderen.

Voorts ziet de rechtbank niet in dat het strafontslag onevenredig zou zijn in verband met de volgens eiseres eigenlijke aanleiding van de gerezen problematiek die gelegen zou zijn in het door haar aan de kaak stellen van een structurele fout in de NIFP-organisatie. Volgens eiseres heeft een NIFP-[functie] ten onrechte geen positie tegenover personeel binnen een instelling wanneer daar sprake is van het geven van niet-verantwoorde [functie]zorg. Wat daar ook van zij, begin 2011 heeft verweerder vastgesteld dat eiseres (hooguit) gemiddeld slechts 11 in plaats van 22 uur per week verantwoordde, eiseres heeft in juli 2011 haar [werk] bij de [plaatsnaam] ( in 2012 betrof dat ongeveer 3 [keer] op locatie per week) neergelegd en nimmer nadien gedurende 22 uur per week werkzaamheden verricht. De rechtbank leidt uit de stukken af dat met de [plaatsnaam] wel degelijk gesprekken zijn gevoerd over de samenwerking tussen de [functie] en de [functie] en het niveau en de omvang van de [d].

Dat er sprake is geweest van een langdurige goede staat van dienst waarbij eiseres jarenlang probleemloos heeft gefunctioneerd, wat daar ook van zij, maakt dit niet anders. Verwezen wordt naar vaste rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld de uitspraak van 7 november 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2351).

Tot slot acht de rechtbank het feit dat er in het voornemen van 4 mei 2012 over “(voorwaardelijk) ontslag” is gesproken en in het primaire besluit van onvoorwaardelijk ontslag, niet inconsistent of onvoorspelbaar. Uit het feit dat het woord ‘voorwaardelijk’ tussen haken is gezet heeft eiseres niet kunnen en mogen afleiden dat haar alleen een voorwaardelijk strafontslag zou worden opgelegd.

Hieruit kan immers slechts worden afgeleid dat afhankelijk van eiseres’ zienswijze er een mogelijkheid was van strafontslag en voorwaardelijk strafontslag. Daarbij komt dat verweerder in het bestreden besluit – dat thans ter toetsing voorligt – de evenredigheid van het strafontslag nader heeft gemotiveerd en de rechtbank die motivering niet ondeugdelijk acht. Het bestreden besluit houdt naar het oordeel van de rechtbank rechtens stand.

Het beroep is ongegrond.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A.C. van Nifterick, voorzitter, mr. dr. M.I. Blagrove en mr. A.G. van Malenstein, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Kuil, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2014.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.