Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummer: ROT 13/7563
uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 februari 2014 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker] te [woonplaats] (gemeente Breda), verzoeker,
gemachtigden: mr. J.G.F.M. Hoffmans en mr. F.G.L. van Ardenne,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W.A.M. van Kempen.
Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 2013 heeft verweerder verzoeker disciplinair bestraft met ontslag, zonder de toevoeging van het woord eervol, wegens ernstig plichtsverzuim en bepaald dat deze straf onmiddellijk ten uitvoer wordt gelegd (hierna: ontslagbesluit).
Tegen het ontslagbesluit heeft verzoeker bezwaar gemaakt.
Voorts heeft verzoeker de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende het ontslagbesluit te schorsen tot zes weken na de te nemen beslissing op bezwaar en te bepalen dat verweerder verzoeker in staat stelt zijn functie weer volledig te kunnen verrichten, een en ander op straffe van een dwangsom.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 januari 2014. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde die werd vergezeld door zijn kantoorgenote mr. C.P. Mens en [A], directeur van het cluster Stadsontwikkeling en [B], inspecteur Toezicht Gebouwen bij verweerder.
Overwegingen
1.
De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Feiten en omstandigheden
2.
Verzoeker, geboren op 13 augustus 1976, is met ingang van 1 augustus 2009 in vaste dienst bij verweerder getreden en was laatstelijk werkzaam als inspecteur bij de afdeling Toezicht Gebouwen van het cluster Stadsontwikkeling. De afdeling Toezicht Gebouwen onderzoekt bouwkundige gebreken van panden, mede op het gebied van de brandveiligheid, en controleert tevens of het gebruik in overeenstemming is met de bouwvergunning en het bestemmingsplan. De verantwoordelijkheid voor toezicht op de naleving van de vergunningsvoorwaarden en handhaving is door verweerder gedelegeerd aan de deelgemeente. Deze bevoegdheden heeft de deelgemeente op haar beurt weer gemandateerd aan het cluster Stadsontwikkeling. Gebruikelijk is dat door Stadsontwikkeling bij panden in een deelgemeente handhavend wordt opgetreden. Een genomen handhavingsbesluit wordt ter informatie aan de deelgemeenten gezonden. Indien een dossier bestuurlijk/politiek gevoelig is, worden besluiten om handhavend op te treden genomen door de deelgemeenten. De Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond (hierna: de brandweer) toetst eveneens de brandveiligheid van het gebruik van panden, maar dan met name de blusmiddelen, vluchtroutes en brandmeldingsinstallaties.
3.
De Farah-moskee is gevestigd in een pand aan de Polderstraat 75 in de deelgemeente Feijenoord te Rotterdam (hierna: het pand). Omstreeks 2004 is het pand in eigendom overgegaan van het toenmalige OntwikkelingsBedrijf Rotterdam (een onderdeel van de gemeente Rotterdam; hierna: OBR) naar een stichting die de moskee bestuurt (hierna: de stichting). In de privaatrechtelijke overeenkomst die aan de overdracht ten grondslag ligt, is een onderhoudsverplichting opgenomen. Wegens het niet nakomen van de onderhoudsverplichting diende de stichting een boete van € 100.000,- te betalen. OBR heeft deze boete in 2006 na toezeggingen van de stichting over onderhoudswerkzaamheden kwijtgescholden.
4.
Bij de eigendomsoverdracht in 2004 is tevens overeengekomen dat geen nieuwbouw in en bij het pand zou plaatsvinden. Desondanks ontwikkelde de stichting nieuwbouwplannen. Hoewel de deelgemeente Feijenoord (hierna: de deelgemeente) in 2008 positief tegenover deze nieuwbouwplannen stond, heeft de bebouwingscommissie in dat jaar negatief geadviseerd. In 2011 hebben de bebouwingscommissie en de commissie voor Welstand en Monumenten van verweerder naar aanleiding van een conceptaanvraag van de stichting voor een omgevingsvergunning voor de nieuwbouwplannen opnieuw een negatief advies afgegeven. Vervolgens heeft de deelgemeente verweerder op 29 november 2011 verzocht om alsnog toestemming voor de nieuwbouw van de stichting te geven. Daarop heeft de wethouder bij brief van 20 februari 2012 geantwoord dat er zorgen zijn over de veiligheidssituatie van het pand, dat de deelgemeente eerst bij de stichting om actie op de noodzakelijke aanpassingen moet vragen en dat er anders handhavend zal moeten worden opgetreden.
5.
De in 1990 afgegeven gebruikersvergunning voor de moskeefunctie is in 1998 voor vijf jaar aangevuld met de voorziening ‘slapen’, waarna verweerder diverse malen tijdelijk toestemming heeft verleend voor het overnachten van kinderen in het pand gedurende schoolvakanties. Deze tijdelijke slaapfunctie is in elk geval vanaf 2007 verworden tot een internaatfunctie, waarbij kinderen ook buiten de schoolvakanties in het pand overnachten. Tevens huisvest het pand een keuken onder het internaat, een kapper en een winkel. Behalve de moskeefunctie zijn de genoemde functies in strijd met het geldende bestemmingsplan.
6.
In 2007 heeft de deelgemeente de stichting meegedeeld welke voorzieningen vereist zijn voor het verkrijgen van een permanente vergunning voor overnachtingen. Hoewel bij controles door de brandweer en de afdeling Toezicht Gebouwen in datzelfde jaar is geconstateerd dat deze voorzieningen onvoldoende door de stichting zijn getroffen, is er niet handhavend opgetreden. Op 30 juni 2008 heeft een medewerker van de gemeente Rotterdam een notitie voor de verantwoordelijke wethouder opgesteld, waarin de mogelijkheden werden beschreven om de strijdigheid met het bestemmingsplan op te heffen. Ook heeft op 8 juli 2008 de toenmalige dienst Stedenbouw en Volkshuisvesting een advies over de legalisering van onder meer de internaatfunctie aan de deelgemeente gezonden, welk advies toen niet door het dagelijks bestuur is overgenomen en geen besluitvorming tot gevolg heeft gehad.
7.
Bij brief van 20 juni 2011 heeft de brandweer in een brief aan de stichting gemeld diverse gebreken in het pand te hebben geconstateerd en de afdeling Toezicht Gebouwen geïnformeerd over het ontbreken van een brandwerende scheiding in het pand. In juni en juli 2011 heeft verzoeker naar aanleiding van de melding van de brandweer een tweetal bezoeken aan het pand gebracht. Hierbij heeft verzoeker geconstateerd dat in het pand sprake is van planologisch strijdig gebruik en constructieve gebreken, mede op het gebied van de brandveiligheid. De leidinggevende van verzoeker heeft de op schrift gestelde bevindingen van verzoeker in juli 2011 gezonden aan de deelgemeente en verzocht om haar standpunt. Vervolgens heeft verzoeker met een collega een notitie opgesteld over de aangetroffen situatie in het pand en de opties voor besluitvorming aangegeven, welke notitie in augustus 2011 aan de deelgemeente is gezonden. Op 17 augustus 2011 heeft de brandweer een nacontrole uitgevoerd, waaruit bleek dat de door haar geconstateerde gebreken zijn hersteld. Naar aanleiding van de eerdergenoemde notitie heeft op 24 augustus 2011 een ambtelijk overleg op het kantoor van de deelgemeente plaatsgevonden, waarbij onder meer verzoeker en zijn leidinggevende aanwezig waren. In dit overleg zijn ook de nieuwbouwplannen van de stichting aan de orde gekomen, nu deze volgens de deelgemeente samenhingen met besluitvorming over het pand. De deelgemeente heeft toen geen keuze gemaakt tussen gedogen, legaliseren of handhaven van de aangetroffen illegale situatie in het pand. Wel werd gesproken over de zorgelijke situatie van het illegale meisjesinternaat in het pand. Verzoeker mocht echter gelet op de politieke gevoeligheid van het dossier geen (zogenaamde nulmeting-)inspectie in het pand uitvoeren, waardoor de te nemen maatregelen niet konden worden vastgesteld. Op 21 september 2011 heeft een nieuw overleg tussen medewerkers van onder meer de afdeling Toezicht Gebouwen, de afdeling Vergunningen en de deelgemeente over het pand plaatsgevonden. Ook in dit gesprek of hierna heeft de deelgemeente geen besluit over de aanpak van de geconstateerde gebreken en strijdigheden van het pand genomen. In oktober 2011 heeft verzoeker de behandeling van het dossier (hierna: dossier Polderstraat) neergelegd en heeft hij hiermee geen formele bemoeienis meer gehad. In november 2011 heeft een andere inspecteur van de afdeling Toezicht Gebouwen een inspectie in het pand uitgevoerd, waarbij hij heeft geconcludeerd dat er geen reden is om direct op te treden op het gebied van de veiligheid. Wel zijn er nog enkele gebreken aangetroffen, die bij een nieuwe inspectie op 15 mei 2012 nog niet (volledig) waren verholpen. Bij een hercontrole op 2 augustus 2012 waren de resterende gebreken hersteld.
8.
Verzoeker heeft eind 2011 een melding op grond van de Regeling melden integriteitsschendingen bij de Gemeentelijke Ombudsman (GOM) gedaan. De melding betrof met name de onveiligheid in het pand en de door hem gesignaleerde belangenverstrengeling bij de besluitvorming in het dossier Polderstraat. Op 5 januari 2012 heeft de GOM samen met een onafhankelijke deskundige en een coördinator van de brandweer een onderzoek naar de veiligheidssituatie in het pand gedaan. Zowel de deskundige als de coördinator van de brandweer hebben toen geconcludeerd dat er geen acuut onveilige situatie of strijdigheid met de brandveiligheidseisen bestond. Verder heeft de GOM op 2 maart 2012 aan verzoeker meegedeeld dat zij geen mogelijkheden zag om de integriteitsmelding van verzoeker over de besluitvorming met betrekking tot het dossier Polderstraat te onderzoeken. Wel heeft de GOM deze besluitvorming in maart 2012 onder de aandacht gebracht van de verantwoordelijke wethouder van de gemeente Rotterdam.
9.
In de weekendeditie van 10 en 11 november 2012 van NRC Handelsblad is een artikel verschenen over moskee-internaten in Nederland. Hierin is onder meer vermeld dat de gemeente al jaren op de hoogte was van het feit dat er in het pand een internaat, een keuken onder dat internaat, een kapper en een winkel zijn gevestigd terwijl hiervoor geen vergunning was afgegeven. Tevens vermeldt het artikel dat verweerder kennis had van het feit dat het pand slecht werd onderhouden en jaren brandonveilig was. NRC Handelsblad heeft voor het artikel gebruik gemaakt van vertrouwelijke documenten van verweerder, die verzoeker – zoals ter zitting door verzoeker is erkend – aan NRC Handelsblad had verstrekt.
10.
Op 16 november 2012 heeft verweerder een interne onderzoekscommissie ingesteld die diende te achterhalen wie verantwoordelijk is voor het verstrekken van vertrouwelijke documenten aan derden (hierna: de onderzoekscommissie). Op diezelfde dag is verzoeker in het belang van dat onderzoek geschorst. Verzoeker heeft ondanks de jegens hem gerezen verdenking gedurende het onderzoek niet erkend dat hij verantwoordelijk is voor verstrekking van de vertrouwelijke documenten aan NRC Handelsblad. Op 29 november 2012 heeft de onderzoekscommissie een bespreking met verzoeker en zijn gemachtigden gehad. Tijdens deze bespreking weigerde verzoeker de vragen van de onderzoekscommissie te beantwoorden en heeft hij enkel een in algemene bewoordingen opgestelde verklaring voorgelezen. In een tweede bespreking op 15 januari 2013 heeft verzoeker eveneens geweigerd om de gestelde vragen te beantwoorden en heeft hij verwezen naar de eerdergenoemde verklaring van 29 november 2012.
11.
Vervolgens is in de editie van NRC Handelsblad van 23/24 januari 2013 een vervolgartikel over de moskee-internaten in Rotterdam verschenen. Hierin is onder meer gesteld dat de gemeente op de hoogte was van de onveilige situatie in het pand, maar desondanks geen maatregelen trof. In het artikel zijn tevens ambtenaren geciteerd die deelnamen aan het eerdergenoemde overleg van 21 september 2011 en die spraken over de onveilige en illegale situatie van het internaat in het pand aan de Polderstraat alsmede over toezeggingen van de deelgemeente aan de stichting. NRC Handelsblad heeft ten behoeve van dit artikel gebruik gemaakt van geluidsopnamen, die verzoeker heimelijk van de overleggen van 24 augustus en 21 september 2013 en zonder toestemming van de betreffende ambtenaren heeft gemaakt (hierna: de geluidsopnamen).
12.
Naar aanleiding van het artikel van 23/24 januari 2013 heeft de onderzoekscommissie aanvullende schriftelijke vragen over de geluidsopnamen aan verzoeker gesteld. Verzoeker heeft deze vragen niet beantwoord.
13.
Op 8 februari 2013 heeft een televisie-uitzending van RTV Rijnmond over het dossier Polderstraat plaatsgevonden. Hierbij heeft RTV Rijnmond door verzoeker verstrekte beelden van de slaapruimte in het pand getoond en heeft zij verwezen naar de door verzoeker verstrekte geluidsopnamen. Ook heeft verzoeker in deze televisie-uitzending een anonieme verklaring afgelegd over onder meer de politieke banden tussen de stichting en het dagelijks bestuur van de deelgemeente en over de bemoeienis van raadsleden van de deelgemeente, waardoor handhaving zou worden tegengewerkt en de veiligheid van de kinderen in het internaat in het gedrang kwam. Naar aanleiding van deze uitzending is op 13 februari 2013 door verweerder aangifte gedaan van het zogenaamde ‘lekken’ van informatie en het heimelijk opnemen van gesprekken tussen ambtenaren tijdens een vergadering.
14.
De interne onderzoekscommissie heeft op 8 maart 2013 de resultaten van haar onderzoek naar het verstrekken van vertrouwelijke documenten aan derden gepresenteerd. De onderzoekscommissie heeft geconcludeerd dat – ondanks dat geen ‘hard bewijs’ is gevonden en verzoeker het ‘lekken’ niet heeft erkend – er concrete aanwijzingen zijn om te vermoeden dat verzoeker verantwoordelijk is voor verstrekking van de vertrouwelijke documenten aan derden. Op 24 april 2013 heeft verweerder een voorgenomen besluit tot strafontslag aan verzoeker gezonden. Verzoeker heeft op 14 mei 2013 gebruik gemaakt van de gelegenheid om zijn zienswijze op dit voornemen kenbaar te maken.
15.
Naar aanleiding van berichten in de media, waaronder eerdergenoemde berichten, heeft de deelgemeenteraad op 21 februari en 5 maart 2013 besloten om een onafhankelijk onderzoek naar de integriteit en professionaliteit van het dagelijks bestuur van de deelgemeente en andere actoren in te stellen. BING heeft dit onderzoek gedaan en hierover op 27 juni 2013 gerapporteerd. In het rapport is tevens de besluitvorming en feitelijke situatie omtrent het pand aan de orde gekomen. Als gevolg van het BING-rapport zijn het dagelijks bestuur en een raadslid van de deelgemeente afgetreden. Verder heeft verweerder in maart 2013 aan de gemeenteraad toegezegd dat zij een strakke regie op het onderhoud van het pand zal gaan voeren en de gemeenteraad hiervan op de hoogte zal houden. Ook heeft verweerder op 11 maart 2013 aan de stichting meegedeeld dat hij niet zou afwijken van de privaatrechtelijke overeenkomst en nieuwbouw niet zou toestaan. Daarnaast heeft verweerder op 26 april 2013 – na een aanvraag van de stichting in november 2012 – een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouw en ontheffing van het bestemmingsplan voor het meisjesinternaat, de kapper en de winkel verleend.
16.
Op 11 mei 2013 heeft het televisieprogramma Nieuwsuur aandacht besteed aan het BING-onderzoek naar de integriteit en professionaliteit van het dagelijks bestuur van de deelgemeente en andere actoren. Hierin is ook een interview met verzoeker getoond, waarin verzoeker zonder naamsvermelding mededelingen heeft gedaan over het dossier Polderstraat en heeft gesuggereerd dat ambtenaren politieke druk ervaren om niet over te gaan tot handhaving in geval van gevaarlijke situaties. Het zou volgens verzoeker gaan om grote bouwkundige gebreken en om een zeer gevaarlijke situatie, onder meer vanwege het buiten de slaapzaal slapen in vluchtroutes. Ook was in deze uitzending een deel van de geluidsopnamen te horen.
17.
Naar aanleiding van het mediaoptreden van verzoeker op 11 mei 2013 heeft verweerder op 31 juli 2013 een aanvullend voorgenomen besluit tot strafontslag aan verzoeker gezonden. Verzoeker heeft op 4 september 2013 gebruik gemaakt van de gelegenheid om zijn zienswijze op dit voornemen kenbaar te maken. Vervolgens heeft verweerder op 28 oktober 2013 het ontslagbesluit genomen.
Bestreden besluit
18.
Aan het ontslagbesluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat – samengevat – verzoeker zich schuldig heeft gemaakt aan het verstrekken van vertrouwelijke informatie aan NRC Handelsblad, het vervaardigen en verstrekken van de geluidsopnamen aan derden, het anoniem afleggen van een verklaring over het dossier Polderstraat in de uitzending van RTV Rijnmond, het verzenden van interne documenten naar zijn privé-emailadres, het niet volledig meewerken aan het onderzoek van de onderzoekscommissie, het beschuldigen van de (voorzitter van de) onderzoekscommissie van vooringenomenheid alsmede het optreden in het televisieprogramma Nieuwsuur van 11 mei 2013. Door deze gedragingen heeft verzoeker volgens verweerder onder meer de geheimhoudingsplicht zoals neergelegd in artikel 125a, derde lid, van de Ambtenarenwet (AW) en de Gedragscode Integriteit geschonden. Ook zou verzoeker zich niet als goed handelend ambtenaar hebben opgesteld en – met name door de geluidsopnamen – collega’s een gevoel van onveiligheid hebben gegeven. Het beroep op bescherming als zogenaamde klokkenluider gaat niet op, omdat op basis van de Regeling melden integriteitsschending de GOM had geconcludeerd dat het pand niet acuut brandonveilig was. Ook was reeds de besluitvorming over het planologisch strijdig gebruik in het pand in gang gezet. De gedragingen van verzoeker dienen volgens verweerder dan ook als ernstig plichtsverzuim te worden aangemerkt, die afzonderlijk en in onderling verband gezien een strafontslag met onmiddellijke ingang rechtvaardigen. Het strafontslag is ook evenredig aan het gepleegde plichtsverzuim, aldus verweerder.
Standpunt verzoeker
19.
Verzoeker is – samengevat – van mening dat hij naar eer en geweten heeft gehandeld, waarbij de door hem afgelegde ambtseed zijn leidraad vormde. Volgens verzoeker heeft de stichting zich jarenlang niet aan de opgelegde onderhoudsafspraken gehouden, wat tot een bouw- en brandonveilige situatie in het pand heeft geleid. Door de stichting, daarin gesteund door de deelgemeente, is volgens verzoeker het achterstallig onderhoud en de daarmee gepaard gaande onveiligheid gebruikt als dwangmiddel om juist in verband met de noodzakelijke veiligheid van onder meer de kinderen van het in het pand gevestigde internaat, nieuwbouw te bepleiten. Verzoeker meent dat de papieren werkelijkheid afwijkt van de feiten. Al jaren was er sprake van een stil zittende overheid bij een illegaal gebruik van een pand. Door de feitelijk illegale situatie werd de voor de inspectie noodzakelijke toetsing aan de voorschriften onmogelijk gemaakt. Hij stelt dat hij diverse malen een interne melding heeft gedaan over de door hem geconstateerde illegale en gevaarlijke situatie in het pand en de ontoelaatbare druk van de deelgemeente om niet tot handhaving over te gaan. Volgens verzoeker werd niets met deze meldingen gedaan. Door het vervolgens verstrekken van vertrouwelijke informatie inclusief de geluidsopnamen en het meewerken aan de genoemde mediaberichten heeft verzoeker zich juist als goed ambtenaar opgesteld. Hierdoor zijn de misstanden uiteindelijk aangepakt en opgelost. Verzoeker moet gelet op de literatuur, de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) daarom als zogenaamde klokkenluider worden aangemerkt. Wat het onvoldoende meewerken betreft stelt verzoeker dat hij zich niet vrij voelde om ten volle zijn medewerking aan het onderzoek van de onderzoekscommissie te geven, omdat hij twijfels had over de objectiviteit van de interne onderzoekscommissie en verweerder tevens strafrechtelijke aangifte tegen hem had gedaan. Verzoeker heeft zich dan ook niet schuldig gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Het strafontslag is daarnaast onevenredig, nu het hem als kostwinner van een gezin met drie kinderen bijzonder hard treft.
Beoordeling verzoek
20.
Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover de daartoe uit te voeren toetsing meebrengt dat de rechtmatigheid van het bestreden besluit wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is dat oordeel niet bindend voor de beslissing op bezwaar of eventueel in de hoofdzaak.
21.
Tussen partijen is niet in geschil en ook de voorzieningenrechter acht voldoende aannemelijk dat verzoeker als kostwinner van een gezin een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening, nu hij als gevolg van het ontslagbesluit geen bezoldiging meer ontvangt en slechts in aanmerking komt voor een bijstandsuitkering. Dat betekent dat vervolgens beoordeeld dient te worden of het ontslagbesluit in bezwaar naar verwachting in stand zal blijven.
22.
De belangrijkste stelling van verzoeker is dat hij als klokkenluider moet worden aangemerkt en de geheimhoudingsplicht in deze specifieke situatie voor hem niet gold. Verzoeker heeft hierbij onder meer gewezen op rechtspraak van het EHRM. Voor zover verzoeker hiermee heeft bedoeld dat het ontslagbesluit inbreuk maakt op de vrijheden die hem uit hoofde van artikel 10 van Pro het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) toekomen, overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
23.
Artikel 10 van Pro het EVRM is een ieder verbindende bepaling als bedoeld in artikel 94 in Pro samenhang met artikel 93 van Pro de Grondwet. Op grond van artikel 10 van Pro het EVRM, voor zover hier van belang, heeft een ieder recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Krachtens het tweede lid van dit artikel kan deze vrijheid deels worden beperkt, namelijk – samengevat – voor zover dit bij wet is voorzien en dit in een democratische samenleving noodzakelijk is. Artikel 125a van de AW, waarin onder meer de geheimhoudingsplicht van ambtenaren is neergelegd, vormt een dergelijke wettelijke beperking. Verweerder heeft het strafontslag in belangrijke mate op schending van deze bepaling gegrond. Beoordeeld moet worden of deze inbreuk van verweerder op het recht op vrijheid van meningsuiting van verzoeker noodzakelijk was in de democratische samenleving. Hierbij is van belang dat op een ambtenaar weliswaar een verplichting tot loyaliteit en discretie in relatie tot zijn werkgever rust, maar dat hij in het kader van zijn werk in aanraking kan komen met interne, vertrouwelijke informatie, waarvan de openbaarmaking een zwaarwegend publiek belang kan dienen. Onder verwijzing naar de uitspraak van het EHRM van 12 februari 2008 (ECLI:NL:XX:2008:BD1054) verdient de openbaarmaking door een ambtenaar van illegaal gedrag binnen de organisatie onder omstandigheden bescherming.
24.
De voorzieningenrechter is vooralsnog van oordeel dat voor wat betreft het verstrekken van vertrouwelijke documenten aan NRC Handelsblad en zijn optreden in de televisie-uitzending van RTV Rijnmond op 8 februari verzoeker bescherming verdient en geen sprake van plichtsverzuim is. Immers, tussen partijen is niet in geschil dat voor wat betreft het internaat, de kapper en de winkel in ieder geval sprake was van overtreding van het bestemmingsplan. Verder is aannemelijk geworden dat de stichting jarenlang niet voldeed aan de onderhoudsverplichting en diverse constructieve gebreken in het pand bestonden. Desondanks is de deelgemeente niet tot handhaving of andere besluitvorming overgegaan. Volgens vaste rechtspraak dient een bestuursorgaan in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift van haar handhavende bevoegdheid gebruik te maken en mag zij slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom, kort gezegd handhaving, afzien. Nu niet is gebleken van dergelijke bijzondere omstandigheden, heeft de deelgemeente in strijd met de beginselplicht tot handhaving gehandeld. Deze handelwijze is tevens in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en verbod van willekeur. Ook is uit het BING-rapport gebleken dat het handelen van individuele bestuurders en een raadslid van de deelgemeente in sommige gevallen kon worden gezien als een vorm van cliëntelisme en er sprake van belangenverstrengeling was.
25.
Verzoeker was zich bewust van dit onregelmatige handelen binnen de deelgemeente en heeft in lijn met de Regeling Integriteitsschending een melding bij de GOM gedaan. Hoewel de GOM zijn melding ontvankelijk heeft geacht, heeft zij geoordeeld dat er geen sprake van acuut brandgevaar was. Bovendien leidde dit ook niet tot verder onderzoek en aanpak van de overig gemelde integriteitsschendingen. Hoewel verzoeker zich genuanceerder in de media had kunnen uitlaten, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het verstrekken van vertrouwelijke informatie aan NRC Handelsblad en het meewerken aan de televisie-uitzending van RTV Rijnmond dient te worden beschermd. Op die wijze is de betreffende informatie aan het publiek onthuld. Hierbij acht de voorzieningenrechter ook het publieke belang bij onthulling van de informatie, de mate van authenticiteit van de informatie en het feit dat verzoeker naar het oordeel van de voorzieningenrechter te goeder trouw handelde, van belang. Gelet op het jarenlange stilzitten van de deelgemeente en onvoldoende actie van de kant van verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat er voor verzoeker geen alternatieve weg openstond om de geconstateerde onregelmatigheden te bestrijden. De mogelijke schade die verweerder door de berichtgeving heeft geleden, is vooral veroorzaakt door haar eigen handelen en dat van de deelgemeente. Bovendien weegt dit op tegen het belang van het behoud van vertrouwen van het publiek in de overheid.
26.
De voorzieningenrechter is ook van oordeel dat het openbaren van de vertrouwelijke informatie door verzoeker positieve effecten heeft gehad. Ook volgens het door verweerder onderschreven BING-rapport kan niet worden uitgesloten dat besluitvorming over het dossier Polderstraat na jaren van stilzitten hierdoor versneld heeft plaatsgevonden. Uit het BING-rapport leidt de voorzieningenrechter verder af dat de stichting in november 2012 een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor legalisering van de internaatfunctie heeft ingediend. Hoewel de aanvraag nog niet compleet was, is deze – vooruitlopend op de aanvullende informatie – op 16 januari 2013 in een overleg van de bebouwingscommissie besproken. In dit overleg is geconstateerd dat, gelet op de omvang van de oppervlakte van de met het bestemmingsplan strijdige functie, de zogenoemde kruimelregeling kan worden toegepast. De internaatfunctie is in april 2013 gelegaliseerd. Verder heeft verweerder in maart 2013 besloten om geen toestemming voor de nieuwbouwplannen van de stichting te geven. Na toezeggingen aan de gemeenteraad heeft verweerder sinds 7 maart 2013 ook een strakke regie gevoerd op het onderhoud van het pand. Dat deze maatregelen en besluitvorming ook zonder het openbaren van de vertrouwelijke informatie door verzoeker zouden hebben plaatsgevonden, heeft verweerder – mede gelet op de voorgeschiedenis van het dossier Polderstraat en het lange tijdsverloop vanaf de signalering door verzoeker in de zomer van 2011 – onvoldoende aannemelijk gemaakt.
27.
De voorzieningenrechter is dan ook vooralsnog van oordeel dat voor wat betreft genoemd handelen geen sprake is van plichtsverzuim en dit niet mag leiden tot strafontslag. Dat betekent dat het ontslagbesluit inbreuk maakt op de vrijheid van meningsuiting van verzoeker, welke inbreuk niet noodzakelijk was in de democratische samenleving. Hierbij houdt de voorzieningenrechter niet alleen rekening met de zwaarte van de sanctie voor verzoeker, maar ook met het feit dat strafontslag in dit geval anderen kan ontmoedigen om misstanden te onthullen.
28.
Het voorgaande geldt echter niet voor het maken van geheime geluidsopnamen tijdens de ambtelijke overleggen van 24 augustus 2011 en 21 september 2011 en de verstrekking hiervan aan NRC Handelsblad, RTV Rijnmond en Nieuwsuur zonder toestemming van de betreffende ambtenaren. De voorzieningenrechter acht deze gedragingen van verzoeker – mede gelet op de schadelijke gevolgen hiervan zoals een gevoel van onveiligheid bij zijn collega’s – laakbaar en niet noodzakelijk voor de openbaarmaking van de gestelde integriteitsschendingen. Ook de medewerking van verzoeker aan de uitzending van Nieuwsuur op 11 mei 2013 verdient geen bescherming en dient als schending van de geheimhoudingsplicht te worden aangemerkt. Op dat moment had de benodigde besluitvorming in het dossier Polderstraat reeds plaatsgevonden en was er tevens een BING-onderzoek naar de integriteit van bestuurders en andere actoren in de deelgemeente gestart. Het optreden van verzoeker in Nieuwsuur en verstrekking van vertrouwelijke informatie in dit verband diende naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook geen gerechtvaardigd doel. Ten slotte heeft verzoeker ook door het niet volledig meewerken aan het onderzoek van de onderzoekscommissie niet als goed ambtenaar gehandeld. Het feit dat verzoeker twijfels had bij de objectiviteit van de onderzoekscommissie rechtvaardigt niet de weigering van verzoeker om naar waarheid te antwoorden op relevante vragen. Ook de strafrechtelijke aangifte kan het plichtsverzuim niet wegnemen, nu deze aangifte op 13 februari 2013 is gedaan naar aanleiding van de uitzending van RTV Rijnmond en verzoeker reeds vanaf november 2012 weigerde om volledig aan het onderzoek mee te werken. Bovendien heeft verzoeker het naar buiten brengen van vertrouwelijke informatie alsnog ter zitting erkend en heeft hij niet aannemelijk gemaakt waarom hij dat niet reeds gedurende het door verweerder ingestelde onderzoek heeft erkend.
29.
De onder 28 beschreven gedragingen moeten als plichtsverzuim worden aangemerkt. Deze gedragingen rechtvaardigen naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter echter geen onmiddellijk strafontslag. Ook de overige gedragingen die verweerder aan het ontslagbesluit ten grondslag heeft gelegd, kunnen naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet tot strafontslag leiden.
30.
Uit het voorgaande volgt dat het strafontslag in bezwaar naar verwachting niet in stand zal blijven, zodat er aanleiding is voor het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter schorst daarom het besluit tot strafontslag tot zes weken na de te nemen beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter wijst het verzoek tot tewerkstelling echter af. De voorzieningenrechter overweegt in dit verband dat op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting kan worden afgeleid dat sprake is van een verstoorde verhouding tussen verzoeker en zijn (voormalige) werkomgeving, mede veroorzaakt door de onder 28 beschreven gedragingen van verzoeker. Dit kan in de beslissing op bezwaar mogelijk leiden tot ontslag op andere gronden. Mede gezien de lange periode dat verzoeker reeds was geschorst en het feit dat de hoorzitting van verweerders algemene bezwaarcommissie spoedig zal plaatsvinden, acht de voorzieningenrechter daarom tewerkstelling niet opportuun.
31.
Omdat de voorzieningenrechter het verzoek deels toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
32.
De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder tevens in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe, in die zin dat het besluit van verweerder van 28 oktober 2013 wordt geschorst tot en met zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar van verzoeker,
- bepaalt dat verweerder aan verzoeker het betaalde griffierecht van € 160,- vergoedt,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,- te betalen aan verzoeker.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A.C. van Nifterick, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Hut, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 februari 2014.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 februari 2014.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.