Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummers: ROT 13/8050, ROT 13/8132, ROT 13/8133
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 november 2014 in de zaken tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. A. el Idrissi,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [woonplaats], verweerder,
gemachtigde: mr. M.R. Keyser.
Procesverloop
ROT 13/8132
Bij besluit van 23 september 2013 (het primaire besluit I) heeft verweerder de door eiseres op 8 augustus 2013 over de jaren 2008 en 2009 aangevraagde langdurigheidstoeslagen niet toegekend.
Bij besluit van 27 november 2013 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
ROT 13/8050
Bij besluit van 23 september 2013 (het primaire besluit II) heeft verweerder de door eiseres op 30 juli 2013 over de jaren 2011 en 2012 aangevraagde langdurigheidstoeslagen niet toegekend.
Bij besluit van 27 november 2013 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
ROT 13/8133
Bij besluit van 24 juli 2013 (het primaire besluit III) heeft verweerder de door eiseres op 29 mei 2013 aangevraagde langdurigheidstoeslag niet toegekend.
Bij besluit van 27 november 2013 (het bestreden besluit III) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft in alle drie de zaken een verweerschrift ingediend.
Het eerste onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden door de enkelvoudige kamer op 30 juni 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het onderzoek is ter zitting geschorst.
Verweerder heeft gereageerd bij brief van 11 juli 2014 en eiseres heeft gereageerd bij brief van 18 juli 2014.
De zaken zijn vervolgens verwezen naar de meervoudige kamer.
Het nader onderzoek ter zitting door de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 23 september 2014. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres ontving sinds 21 augustus 2000, met een onderbreking in de periode van 6 november 2007 tot 14 januari 2008, bijstand naar de norm van een alleenstaande ouder, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (Wwb). Verweerder heeft bij besluit van 15 december 2010 de bijstand met ingang van 1 december 2010 ingetrokken en bij besluit van 21 januari 2011 de bijstand over de periode van 15 januari 2008 tot en met 30 november 2010 ingetrokken en de over die periode gemaakte kosten van bijstand teruggevorderd. In de daaruit voortvloeiende beroepsprocedure heeft de Centrale Raad van Beroep (Raad) in zijn uitspraak van 10 september 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:1706) overwogen dat verweerder op goede gronden heeft aangenomen dat eiseres in de periode van 9 februari 2008 tot en met 15 december 2010 niet woonachtig was op het door haar opgegeven adres en derhalve de wettelijke inlichtingenplicht niet naar behoren is nagekomen, ten gevolge waarvan het recht op bijstand over die periode niet kan worden vastgesteld. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft verweerder op 12 november 2013 een nieuw besluit op bezwaar genomen, onder meer inhoudende dat van eiseres over de periode van 9 februari 2008 tot en met 30 november 2010 een bedrag van € 48.557,39 bruto teruggevorderd wordt in verband met teveel ontvangen Wwb-uitkering.
2. Ten aanzien van de op 30 juli en 8 augustus 2013 gedane aanvragen om langdurigheidstoeslag die betrekking hebben op de jaren 2008 en 2009, respectievelijk 2011 en 2012, stelt verweerder zich primair op het standpunt dat de aanvragen te laat zijn gedaan, nu deze ná 1 juli 2013 zijn ingediend. Artikel 36 van Pro de Wet werk en bijstand (Wwb), waarin het recht op langdurigheidstoeslag is neergelegd, is met ingang van deze datum gewijzigd, waardoor het volgens verweerder niet langer mogelijk is om langdurigheidstoeslag met terugwerkende kracht over voorliggende jaren toe te kennen.
Subsidiair, en primair met betrekking tot de aanvraag van 29 mei 2013, stelt verweerder zich met betrekking tot deze aanvragen in de bestreden besluiten op het standpunt dat eiseres in de vijf jaren voorafgaand aan de jaren waarover zij een langdurigheidstoeslag heeft aangevraagd inkomen heeft genoten dat hoger is dan de voor haar toepasselijke bijstandsnorm. Het bij besluit van 12 november 2013 teruggevorderde bedrag van € 48.557,39 bruto heeft eiseres namelijk niet volledig terugbetaald tijdens de referteperiode.
In zijn verweerschrift erkent verweerder dat in de uitspraak van de Raad van 10 september 2013 slechts is vastgesteld dat eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden ten aanzien van haar woonsituatie, waardoor het recht op Wwb-uitkering over de genoemde periode niet kan worden vastgesteld. Volgens verweerder volgt hieruit dat het recht op langdurigheidstoeslag evenmin kan worden vastgesteld.
Ten aanzien van de aanvraag van 29 mei 2013 stelt verweerder zich op het standpunt dat deze uitsluitend betrekking heeft op het kalenderjaar 2013, aangezien eiseres niet op het aanvraagformulier heeft aangegeven dat ook is beoogd langdurigheidstoeslag aan te vragen voor andere jaren dan 2013. Volgens de uitvoeringsvoorschriften in het Handboek SZW kan het toekennen van langdurigheidstoeslag met terugwerkende kracht over voorgaande jaren slechts overwogen worden, indien daar expliciet om is verzocht.
Verweerder heeft de voor de aanvragen relevante peildatum bepaald op 21 augustus per lopend jaar, omdat eiseres vanaf 21 augustus 2000 een bijstandsuitkering ontving.
3. Eiseres meent dat haar aanvragen ten onrechte zijn afgewezen. Zij stelt met terugwerkende kracht in aanmerking te komen voor langdurigheidstoeslag over de jaren 2008, 2009, 2011 en 2012. Het betreft aanspraken die reeds bestonden voorafgaand aan de wetswijziging van 1 juli 2013. Daarom is de wetsversie van artikel 36 van Pro de Wwb zoals die vóór die datum gold, en op grond waarvan de langdurigheidstoeslag met terugwerkende kracht kon worden toegekend, van toepassing, ook al zijn de aanvragen na 1 juli 2013 ingediend.
Bovendien heeft eiseres met haar aanvraag van 29 mei 2013 – en dus ingediend vóór de wetswijziging van 1 juli 2013 – ook bedoeld langdurigheidstoeslag aan te vragen voor de jaren 2008 tot en met 2013.
Eiseres meent dat het niet aan haar recht op langdurigheidstoeslag in de weg staat dat zij haar schuld nog niet volledig heeft terugbetaald. Zij betwist in de periode van 1 januari 2008 tot en met 30 oktober 2010 meer inkomsten te hebben genoten dan de voor haar toepasselijke bijstandsnorm. Dit volgt volgens eiseres ook niet uit de uitspraak van de Raad van 10 september 2013. Daarin is enkel overwogen dat eiseres haar inlichtingenplicht heeft geschonden en dat het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Pas in beroep heeft verweerder dit erkend. Dit motiveringsgebrek in de bestreden besluiten kan niet met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden gepasseerd .
ROT 13/8132 (aanvraag van 8 augustus 2013) en ROT 13/8050 (aanvraag van 30 juli 2013)
4. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld welk recht van toepassing is op de aanvragen langdurigheidstoeslag die dateren van 30 juli 2013 en 8 augustus 2013 en overweegt daartoe als volgt.
4.1.
Op grond van artikel 36, eerste lid, van de Wwb, zoals dit artikel luidde in de periode van 1 januari 2013 tot 1 juli 2013, verleent het college op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon die ouder is dan 21 jaar maar die de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.
Op grond van het derde lid kan een persoon slechts eenmaal binnen een periode van 12 maanden in aanmerking komen voor een langdurigheidstoeslag. Op grond van het vierde lid wordt de langdurigheidstoeslag verleend met ingang van de datum waarop de persoon langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro. Op grond van het vijfde lid zijn de artikelen 12, 43, 44, 49 en 52 niet van toepassing.
Op grond van artikel XXII, onderdeel D van de Verzamelwet SZW 2013 (Wet van 19 juni 2013, Stb. 2013, 236 is artikel 36 als Pro volgt gewijzigd:
1. In het eerste lid wordt «een persoon die ouder is dan 21 jaar maar de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt» vervangen door; een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd.
2. Het vierde lid vervalt onder vernummering van het vijfde en zesde lid tot vierde en vijfde lid.
3. In het vierde lid (nieuw) vervalt '44,'.
Deze wijziging is in werking getreden per 1 juli 2013 (Stb. 2013, 261).
Op grond van artikel 44 van Pro de Wwb wordt, indien door het college is vastgesteld dat recht op bijstand bestaat, de bijstand toegekend vanaf de dag waarop dit recht is ontstaan, voorzover deze dag niet ligt voor de dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen. Volgens vaste jurisprudentie van de Raad kunnen bijzondere omstandigheden het rechtvaardigen dat hierop een uitzondering wordt gemaakt, in de zin dat bijstand toch met terugwerkende kracht wordt verleend.
4.2.
De aanvragen van 30 juli en 8 augustus 2013 over de jaren 2008, 2009, 2011 en 2012 zijn ingediend na 1 juli 2013. Met ingang van 1 juli 2013 is artikel 36 van Pro de Wwb gewijzigd. Anders dan voorheen, is artikel 44 van Pro de Wwb niet langer uitgesloten van toepasselijkheid op aanvragen voor de verlening van langdurigheidstoeslag. Daarnaast is de bepaling in het vierde lid van artikel 36 (oud) van de Wwb, inhoudende dat de langdurigheidstoeslag wordt verleend met ingang van de datum waarop de persoon langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro, komen te vervallen.
Het gewijzigde artikel 36 van Pro de Wwb heeft bij gebreke van overgangsrecht onmiddellijke werking. Volgens de Memorie van Toelichting bij de Verzamelwet SZW 2013 (Kamerstukken II, vergaderjaar 2012-2013, 33 556, nr. 3, p.19) beoogt de wetswijziging het onbedoelde effect te voorkomen dat de ingangsdatum van de toe te kennen langdurigheidstoeslag in beginsel een onbepaalde terugwerkende kracht heeft, hetgeen voor de gemeenten tot uitvoeringsproblemen leidt. In de Nota naar aanleiding van het Verslag bij de Verzamelwet SZW 2013 (Kamerstukken, vergaderjaar 2012-2013, 33 556, nr. 6, p. 14) overweegt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dat met het van toepassing verklaren van artikel 44 de Pro langdurigheidstoeslag – net als het recht op bijstand – wordt toegekend vanaf de dag waarop dat recht is ontstaan, voor zover deze dag niet ligt voor de dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om de langdurigheidstoeslag aan te vragen.
De onmiddellijke inwerkingtreding van het gewijzigde artikel 36 heeft Pro tot gevolg dat voor aanvragen die zijn gedaan ná 1 juli 2013 de datum van de aanvraag bepalend is en de toepasselijkheid van artikel 44 van Pro de Wwb in beginsel aan toekenning met terugwerkende kracht in de weg staat. Verweerder was dus bevoegd de langdurigheidstoeslag over de gevraagde jaren te weigeren. Van bijzondere omstandigheden die toekenning van de langdurigheidstoeslag met terugwerkende kracht rechtvaardigen, is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken. Gelet daarop heeft verweerder de aanvragen van 30 juli en 8 augustus 2013 voor langdurigheidstoeslag terecht afgewezen. De beroepen zijn in zoverre ongegrond.
ROT 13/8132 (aanvraag van 29 mei 2013)
5. Vervolgens ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld op welke periode de aanvraag voor langdurigheidstoeslag van 29 mei 2013 betrekking heeft.
5.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag in ieder geval op het jaar 2013 ziet. In de bezwaarfase heeft eiseres gesteld dat de aanvraag ook van toepassing is op het jaar 2012. Voor het eerst in de aanvullende gronden van het beroep is gesteld dat de aanvraag ook ziet op de jaren 2008 tot en met 2010. In haar reactie van 18 juli 2014 heeft eiseres daarbij nog gesteld dat de aanvraag ook op het jaar 2011 ziet.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat op het aanvraagformulier bijzondere bijstand niet expliciet is vermeld voor welke periode de langdurigheidstoeslag is aangevraagd. Het formulier geeft daarvoor ook geen specifieke ruimte. Mogelijk zou dit, zoals verweerder heeft gesuggereerd ter zitting, bij de toelichting op de aanvraag kunnen worden vermeld. Van deze ruimte heeft eiseres echter geen gebruik gemaakt, zodat moet worden bezien wat, gelet op alle feiten en omstandigheden, met de aanvraag is beoogd.
5.3.
De Raad heeft in een uitspraak van 21 januari 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:113) overwogen dat in geval een aanvraagformulier langdurigheidstoeslag niet de mogelijkheid biedt om aan te geven voor welk jaar of jaren de langdurigheidstoeslag wordt aangevraagd, en de aanvrager evenmin op dat formulier wordt gewezen op de mogelijkheid om de langdurigheidstoeslag voor een specifiek jaar of over meerdere jaren in te dienen, het college, in het licht van artikel 36 (oud) van de Wwb dat de toepassing van artikel 44 van Pro de Wwb uitsluit, er niet van uit mag gaan dat de aanvraag uitsluitend ziet op het kalenderjaar waarin de aanvraag is gedaan. Nu het aanvraagformulier dat de gemeente [woonplaats] hanteert niet voorziet in de mogelijkheid om daarop aan te geven voor welk jaar of jaren de langdurigheidstoeslag wordt aangevraagd, eiseres dat niet expliciet op dat formulier heeft aangegeven en in het aanvraagformulier evenmin op de mogelijkheid wordt gewezen om voor één of voor meerdere jaren de langdurigheidstoeslag aan te vragen, had verweerder niet mogen volstaan met het uitsluitend over het kalenderjaar 2013 beoordelen van het recht op langdurigheidstoeslag. Dat verweerder ten behoeve van de beoordeling van aanvragen om langdurigheidstoeslag uitvoeringsvoorschriften heeft opgesteld, neergelegd in het Handboek SZW, leidt niet tot een ander oordeel. Deze uitvoeringsvoorschriften zijn uitsluitend bedoeld voor intern gebruik door verweerder, zijn niet aan aanvragers van de langdurigheidstoeslag bekend gemaakt en kunnen mitsdien niet aan eiseres worden tegengeworpen. Daarom slaagt de aangevoerde grond. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit III in zoverre wegens strijd met artikel 36 (oud) Wwb. De rechtbank zal voorts bezien of de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Daartoe wordt het volgende overwogen.
5.4
Beoordeeld dient te worden op welke periode de aanvraag van 29 mei 2013 betrekking heeft. Artikel 36 (oud) dwingt er niet toe om de datum waarop de aanvraag is gedaan als peildatum aan te merken. Gelet op de systematiek van de hier aan de orde zijnde wettelijke regeling gaat het om een eenmalige, jaarlijks op aanvraag toe te kennen toeslag. Voor de toetsing is van belang of eiseres op 1 januari van het jaar waarvoor de aanvraag is gedaan, dan wel (uiterlijk) ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gedurende een ononderbroken periode van 60 maanden heeft voldaan aan de in artikel 36, eerste lid, gestelde voorwaarden.
5.5.
De laatste aanvraag voorafgaand aan de aanvraag van 29 mei 2013 heeft eiseres op 28 augustus 2012 ingediend. Op die aanvraag heeft verweerder bij besluit van 5 september 2012 afwijzend beslist. Verweerder heeft hieruit kunnen afleiden dat de aanvraag van 29 mei 2013 kan zijn bedoeld voor de periode daarna. Voor wat betreft 2012 betreft dat de periode tussen 5 september 2012 en 1 januari 2013 en voor wat betreft het jaar 2013 ziet dat op de periode tussen 1 januari 2013 en 27 november 2013.
5.6.
Zoals hiervoor reeds is weergegeven, heeft de Raad in zijn uitspraak van 10 september 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:1706) overwogen dat, voor zover hier relevant, verweerder eiseres terecht heeft tegengeworpen dat zij in de periode van 9 februari 2008 tot en met 15 december 2010 geen juiste opgave heeft gedaan van haar woonadres en zij in die periode de wettelijke inlichtingenplicht niet naar behoren is nagekomen, ten gevolge waarvan het recht op bijstand over die periode niet kan worden vastgesteld. Geoordeeld is dan ook dat verweerder de bijstandsuitkering van eiseres over deze periode terecht heeft ingetrokken. Nu gedurende de periode van 9 februari 2008 tot en met 15 december 2010 het recht op bijstand niet was vast te stellen en deze periode binnen de referteperiode valt, betekent dit dat evenmin kan worden vastgesteld of eiseres voldoet aan de voorwaarden van artikel 36, eerste lid, van de Wwb zoals deze bepaling ten tijde in geding luidde.
De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Raad van 1 oktober 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:1897).
In hetgeen eiseres in beroep heeft aangevoerd, heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden voor een ander oordeel. Het voorgaande vormt op zichzelf reeds een beletsel voor toewijzing van de langdurigheidstoeslag over 2012 en 2013. Gelet hierop kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit III in stand worden gelaten.
6. Gelet op hetgeen is overwogen in overweging 5.3. veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1461,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor dupliek, 1,5 punt voor het verschijnen ter (nadere) zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
7. Omdat de rechtbank het beroep gericht tegen het bestreden besluit III gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht in die zaak vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gericht tegen de bestreden besluit I en II ongegrond;
- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit III gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit III;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1461,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 44,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.M.A.J. Bollen, voorzitter, en mr. J.H. de Wildt en mr. D. Brugman, leden, in aanwezigheid van mr. E. Naaijen-van Kleunen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 november 2014.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.