Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummers: ROT 14/2048 en ROT 14/2595
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 december 2014 in de zaken tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht, verweerder,
gemachtigden: mr. G. Boukich en mr. K. Baoutou.
Procesverloop
Bij besluit van 11 maart 2014, kenmerk 1162268 (bestreden besluit 1), heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 6 januari 2014 (het primaire besluit) niet-ontvankelijk verklaard (ROT 14/2048).
Bij besluit van dezelfde datum, kenmerk 1139704 (bestreden besluit 2), heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk en subsidiair ongegrond verklaard (ROT 14/2595).
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2014. Eiser is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Bij brief van 10 december 2013 heeft eiser verweerder op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzocht om de rapportages politie en kansspelautoriteit van [datum rapportages] met betrekking tot de locaties [adressen locaties] te verstrekken.
2. Bij het primaire besluit (kenmerk: 1125603) heeft verweerder dit Wob-verzoek met toepassing van artikel 4:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) buiten behandeling gesteld onder de overweging dat de voorzieningenrechter bij vonnis van 21 maart 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:BZ4905 eiser heeft verboden om zich meer dan tien keer per maand brieven, faxen of e-mails tot de gemeente te richten en verweerder eiser bij brief van 12 juli 2013 heeft meegedeeld dat alle brieven boven de tien niet in behandeling zullen worden genomen.
3. Bij brief van 10 januari 2013, ontvangen op 13 januari 2013 (kenmerk 1125603), heeft eiser bezwaar gemaakt tegen verweerders weigering om eisers ingebrekestelling in behandeling te nemen. Hij stelt daartoe dat zijn Wob-verzoek niet valt onder het verbod van het vonnis.
Op 13 januari 2014, ontvangen door verweerder op 14 januari 2014, heeft verzoeker een Formulier dwangsom bij niet tijdig beslissen bij verweerder ingediend (kenmerk 1125603/ 1140763).
4.1
Bij bestreden besluit 1 (kenmerk 1162268) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe is overwogen dat de voorzieningenrechter in het vonnis eiser heeft verboden om zich meer dan tien keer per maand met brieven, faxen of e-mails tot de gemeente te richten. Bij brief van 12 juli 2013 is eiser meegedeeld dat alle brieven boven de tien niet in behandeling worden genomen. Het maximum aantal van tien brieven voor deze maand is bereikt, aldus verweerder. Omdat het bezwaarschrift valt onder bovenstaand verbod, wordt deze op grond van artikel 6:6, aanhef en onder a, van de Awb niet in behandeling genomen omdat niet is voldaan aan de voorwaarden van het vonnis.
4.2
Bij bestreden besluit 2 (kenmerk 1139704) heeft verweerder het bezwaar van eiser primair niet-ontvankelijk verklaard en subsidiair het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat in beginsel op grond van vaste jurisprudentie geen bezwaar kan worden ingediend tegen het besluit om een aanvraag niet in behandeling te nemen op grond van artikel 4:5 van Pro de Awb. Met een dergelijke besluit komt in beginsel een einde aan het besluitvormingstraject, zodat niet wordt toegekomen aan een inhoudelijke behandeling van de aangevoerde bezwaren. Tot deze wijze van afdoening is verweerder gekomen door het vonnis, welk vonnis door het gerechtshof te Den Haag bij arrest van 28 januari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:75, is bekrachtigd. De dwangsom heeft niet de nodige prikkel gevormd, om reden waarvan is besloten om niet meer dan tien brieven per maand in behandeling te nemen. Bij de primaire besluiten zijn de aanvragen niet in behandeling genomen omdat in de betreffende maand meer dan tien brieven zijn ingediend. Het aantal van tien brieven biedt volgens verweerder voldoende mogelijkheden en waarborgen om eisers belangen te beschermen. Verweerder stelt dat hij zich op basis van het vonnis en arrest mag beperken tot het in behandeling nemen van tien brieven per maand. De maximale dwangsom van € 100.000 is bereikt. Het gerechtshof heeft de maximale dwangsom verhoogd naar € 300.000 en de dwangsom per overtreding verhoogd van € 300 naar € 1.260. Eiser dient zich te houden aan het verbod en hij kan daaraan voldoen door het indienen van maximaal tien brieven per maand.
Verweerder stelt dat eiser misbruik maakt van (proces)recht en leidt dat af uit de talloze brieven die eiser nog steeds stuurt ondanks het verbod om meer dan tien brieven per maand te sturen en eisers uitlatingen op 30 januari 2014 en in een artikel in het Algemeen Dagblad van 20 februari 2014. Nu het maximum van tien brieven in de maand januari 2014 volgens verweerder was bereikt, stelt verweerder op grond van het verbod van maximaal tien brieven per maand zoals is bepaald in het vonnis en arrest, bevoegd te zijn om de aanvraag buiten behandeling te stellen.
5.1
In zijn beroep tegen bestreden besluit 1 stelt eiser - samengevat en zakelijk weergegeven - dat het vonnis bepaalt dat aan eiser een dwangsom kan worden opgelegd en niet dat zijn brieven niet meer in behandeling hoeven te worden genomen. Daarnaast stelt eiser dat verweerder ook niet inzichtelijk heeft gemaakt welke brieven tot de eerste tien horen die wel in behandeling zijn genomen. Volgens eiser maakt verweerder misbruik van zijn positie als overheid omdat de Awb voorschrijft dat eisers aanvragen en brieven behandeld horen te worden. De Awb kent geen bepaling op grond waarvan verweerder kan besluiten om zijn correspondentie niet te behandelen. Het vonnis acht eiser in strijd met de Awb. Verweerder heeft ten onrechte niet inhoudelijk gereageerd op eisers bezwaarschrift terwijl ook ten onrechte is nagelaten om hem te horen.
5.2
Eiser stelt in zijn beroep ten aanzien van bestreden besluit 2 dat zijn bezwaarschrift niet onder het verbod zoals vermeld in het vonnis valt en ontvankelijk is. Daarnaast stelt hij dat er geen sprake is van misbruik van procesrecht, te meer nu hij is uitgenodigd voor een hoorzitting. Eiser is belanghebbende omdat de inval, waarover hij om informatie heeft gevraagd, een pand betreft dat eiser verhuurt en hij op de hoogte wil blijven van de ontwikkelingen die er hebben plaatsgevonden. Eiser stelt dat de enige sanctie die verweerder heeft is om hem een dwangsom op te leggen maar dat het maximumbedrag al is volgelopen.
6.1
Op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan besluitende aanvraag niet te behandelen, indien:
a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
Artikel 6:5 van Pro de Awb luidt als volgt:
“1. Het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht;
d. de gronden van het bezwaar of beroep.
2. Bij het beroepschrift wordt zo mogelijk een afschrift van het besluit waarop het geschil betrekking heeft, overgelegd.
3. Indien het bezwaar- of beroepschrift in een vreemde taal is gesteld en een vertaling voor een goede behandeling van het bezwaar of beroep noodzakelijk is, dient de indiener zorg te dragen voor een vertaling.”
Artikel 6:6, aanhef en onder a, van de Awb bepaalt dat het bezwaar of beroep niet-ontvankelijk kan worden verklaard, indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of Pro aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
6.2
Artikel 3 van Pro de Wob luidt als volgt:
“1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoorde-lijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
4. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.”
Op grond van artikel 4 van Pro de Wob wordt de verzoeker zo nodig naar dat orgaan verwezen, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.
7.1
Verweerder heeft de rechtbank verzocht uit te spreken dat eiser in alle thans aanhangige beroepszaken niet-ontvankelijk wordt verklaard in beroep wegens misbruik
van recht.
Zoals reeds in eerdere uitspraken (zie bijv. de uitspraak van deze rechtbank van
19 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:9854) is overwogen gaat de bestuursrechter slechts over tot het rechterlijk oordeel dat sprake is van misbruik van recht in het uitzonderlijke geval waarin een natuurlijk persoon kennelijk onredelijk gebruik maakt van het bestuurs(proces)recht, bijvoorbeeld omdat voor hem evident moet zijn dat het instellen van het rechtsmiddel kansloos is. De aard van de verhouding tussen overheid en burger brengt mee dat niet snel mag worden aangenomen dat sprake is van misbruik van recht. De positie van de overheid is immers een bijzondere. Een burger moet de nodige ruimte worden geboden om tegen besluiten van de overheid op te komen. Een bevoegdheid door een burger kan echter worden misbruikt, onder meer door haar uit te oefenen met geen ander doel dan het overheidsorgaan te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval de burger, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, in redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
7.2
De rechtbank ziet in de onderhavige zaken geen grond om op basis van de veelheid aan beroepsprocedures in samenhang tot eisers uitlatingen in de media de beroepen niet-ontvankelijk te verklaren wegens misbruik van recht. Verweerder heeft de aanpak met betrekking tot eisers brieven, verzoeken, aanvragen, klachten en bezwaarschriften gebaseerd op het vonnis van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 21 maart 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:BZ4905 (het vonnis). Dit vonnis is door het gerechtshof te Den Haag bekrachtigd bij arrest van 28 januari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:75 (het arrest). Het vonnis en het arrest bepalen - kort gezegd - dat eiser een dwangsom is verschuldigd ingeval hij zich vaker dan tien keer per maand met brieven, faxen of e-mails tot de gemeente Dordrecht richt, op straffe van verbeurte van een dwangsom, dit behoudens uitzonderingsgevallen. De bestuursrechter maakt echter een eigen afweging of, en zo ja, wanneer er bij welk soort zaken een individuele toets van de beroepen aangewezen is.
Verweerder heeft een beroep gedaan op de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 12 augustus 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:3558, en van deze rechtbank van
12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10241. Door de Afdeling bestuursrechtrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is op 19 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4135) uitspraak gedaan op het hoger beroep tegen de uitspraak van deze rechtbank van 12 december 2013. De beoordeling in die zaken leidt de rechtbank evenwel niet tot de conclusie dat in de nu voorliggende zaken sprake is van misbruik van recht. In de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, de eerdere uitspraak van deze rechtbank, en de recente uitspraak van de Afdeling is geconcludeerd dat de handelwijze van de gemachtigde in de daar voorliggende zaken niet gericht was op het verkrijgen van informatie maar op het incasseren van dwangsommen. De specifieke omstandigheden in die gevallen, die de rechtbank en de Afdeling ertoe hebben gebracht in die zaken misbruik van recht aan te nemen, zijn niet één op één vergelijkbaar met de zaken van eiser die nu voorliggen.
7.3
Ter zitting heeft verweerder zijn werkwijze met betrekking tot eisers brieven uiteengezet. Verweerder heeft daarmee echter niet duidelijk gemaakt op welk moment in verweerders werkwijze er een individuele toets plaatsvindt in gevallen waarin verweerder zich op het standpunt stelt dat een brief is ingekomen na de tiende door verweerder in één maand ontvangen brief. Verweerder heeft toegelicht dat indien en voorzover verweerder de elfde en verdere brieven registreert, automatisch een besluit tot buitenbehandelingstelling van een dergelijke brief op grond van artikel 4:5 van Pro de Awb wordt gegenereerd. De rechtbank maakt daaruit op dat dan in de besluitvormingsprocedure dus geen individuele toets plaatsvindt of de betreffende brief valt onder de op grond van het vonnis toegestane uitzonderingen. Dit geldt evenzeer voor beslissingen op bezwaar die met een automatisch gegenereerd besluit met toepassing van artikel 6:6 van Pro de Awb niet-ontvankelijk zijn verklaard. Dat verweerder niet voorafgaand aan de automatisch gegenereerde besluiten toetst of de betreffende brief valt onder de uitzonderingen zoals deze zijn geformuleerd in het vonnis en bevestigd in het arrest, valt af te leiden uit het gegeven dat verweerder in diverse bij de ter zitting van 10 oktober 2014 behandelde procedures is teruggekomen op het automatisch gegenereerde primaire besluit dan wel de beslissing op eisers bezwaar met als reden dat bij nader inzien eisers brief dan wel bezwaarschrift toch een inhoudelijke behandeling diende te krijgen (en heeft gekregen).
7.4
Belangrijker nog in dit verband acht de rechtbank dat verweerder met zijn handelwijze miskent dat in het vonnis en arrest niet is bepaald dat de door eiser ingediende brieven, aanvragen, verzoeken en/of bezwaarschriften niet door verweerder in behandeling behoeven te worden genomen indien zij het aantal van tien per maand te boven gaan. Er is (slechts) bepaald dat eiser een dwangsom verbeurt voor elke brief die dit maximum te boven gaat én de betreffende brief niet te scharen valt onder de expliciet genoemde uitzonderingen op dat verbod. De rechtbank wijst in dit verband ook naar r.o. 2.3 van het arrest waarin expliciet is overwogen dat de gemeente in het kort geding niet vordert dat ingediende verzoeken niet worden behandeld, maar dat aan het indienen zelf beperkingen worden gesteld omdat dit resultaat op grond van de Awb niet kan worden bewerkstelligd.
De door verweerder thans in een groot aantal zaken gekozen weg van artikel 4:5 en Pro/of 6:6 van de Awb, waar hij gelet op de ter zitting gegeven toelichting kennelijk bedoeld heeft eisers verzoek onderscheidenlijk bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren wegens misbruik van recht en derhalve van overtreding van artikel 3:13 van Pro Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, is onjuist omdat de artikelen 4:5 en 6:6 van de Awb niet voor dergelijke gevallen zijn bedoeld.
7.5
Mede op grond van het vorenstaande zal de rechtbank per zaak beoordelen of sprake is van misbruik van (proces)recht.
8. Het afwegingskader van de Wob biedt geen ruimte voor het betrekken van de vraag of een verzoeker belang heeft bij het verkrijgen van de opgevraagde gegevens. Dit betekent in beginsel dat verweerder bij een Wob-verzoek slechts kan afzien van verstrekking van de gevraagde gegevens voor zover hiervoor weigeringsgronden in de Wob zijn opgenomen. In het onderhavige geval heeft verzoeker in zijn Wob-verzoek gemotiveerd aangegeven wat de reden is voor zijn verzoek en heeft het verzoek betrekking op een pand dat ten tijde van de aanvraag en besluitvorming in eigendom was bij eiser. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding om te concluderen dat met het indienen van het onderhavige Wob-verzoek dan wel met het indienen van de bezwaar- en beroepschriften sprake is van misbruik van recht. Voormelde uitspraken van rechtbank Midden-Nederland en deze rechtbank, alsmede voormelde uitspraak van de Afdeling, leiden de rechtbank in dit geval niet tot een andere conclusie. Eiser dient zijn Wob-verzoeken in op het door verweerder gewenste postadres en hij vermeldt in zijn brieven steeds het kenmerk dat verweerder hem heeft meegedeeld. Door verweerder is niet aannemelijk gemaakt dat eisers primaire doel voor indiening van het onderhavige Wob-verzoek het incasseren van dwangsommen is geweest.
9. De bestreden besluiten zijn niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en kunnen niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering, zodat deze voor vernietiging in aanmerking komen. De beroepen van eiser zijn gegrond. Daarbij merkt de rechtbank op dat verweerder bij bestreden besluit 1 en 2 ten onrechte tweemaal heeft beslist op eisers bezwaar tegen het primaire besluit van 6 januari 2014.
10. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen en verweerder wordt opgedragen het Wob-verzoek met toepassing van artikel 4 van Pro de Wob door te sturen naar het bestuursorgaan dat feitelijk zou moeten beschikken over de gevraagde rapportages.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem in beide zaken betaalde griffierecht vergoedt.
12. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten, hetgeen in dit geval inhoudt dat het primaire besluit wordt herroepen en het Wob-verzoek wordt doorgezonden naar het bestuursorgaan waaronder de gevraagde stukken feitelijk berusten;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van in totaal € 330,00
(twee maal € 165,00) vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. C.A. Schreuder en
mr. J.M.M. Bancken, leden, in aanwezigheid van J. van Mazijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 december 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.