ECLI:NL:RBROT:2015:4492 - Rechtbank Rotterdam - Onrechtmatige uitbesteding kerntaken Wet werk en bijstand...

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Team Bestuursrecht 1

Zaaknummer: ROT 14/6549

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juni 2015 in de zaak tussen

[eiseres], te [plaats], eiseres,gemachtigde: mr. J. Nieuwstraten,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lansingerland, verweerder,

gemachtigde: mr. A. Blok.

Procesverloop

Bij besluit van 12 februari 2014 (primair besluit 1) heeft verweerder de aan eiseres verstrekte uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb) over de periode van 1 mei 2012 tot en met 31 oktober 2013 herzien en van de over deze periode verstrekte bijstand € 8.835,68 bruto van haar teruggevorderd. Daarbij heeft verweerder een nabetaling van € 1.900,76 over de periode van 1 november 2013 tot en met 31 januari 2014 met deze vordering verrekend, zodat de terugvordering per saldo € 6.934,92 bedraagt.

Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 21 juli 2014 (primair besluit 2) is primair besluit 1 herzien in die zin dat in plaats van de terugvordering van de gemeentelijke toeslag van € 267,28 over de maand mei 2012 over deze maand een korting op de uitkering wordt toegepast van € 100,-. Voorts is de verrekening van de vordering met de nabetaling gecorrigeerd, zodat thans rekening houdend met de beslagvrije voet 10% van de voor eiseres geldende bijstandsnorm wordt ingehouden ter aflossing op de vordering over de periode van 1 november 2013 tot en met 31 januari 2014. Het teveel ingehouden bedrag wordt aan eiseres nabetaald. Na correctie en herziening bedraagt de terugvordering € 7.900,79.

Het bezwaar tegen primair besluit 1 wordt met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht mede te zijn gericht tegen primair besluit 2.

Bij besluit van 15 augustus 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft bij brief van 19 januari 2015 nadere vragen aan verweerder gesteld.

Eiseres heeft bij brief van 28 januari 2015 een aanvullend stuk ingediend.

Bij brief van 29 januari 2015, met bijlage, heeft verweerder op de brief van de rechtbank gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 februari 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [neef] en [zus]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. R.M.A. Desain. Tevens zijn verschenen [medewerker 1] en [medewerker 2], bijzonder controleurs.

Overwegingen

1. Eiseres ontving ten tijde hier van belang een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande, met een gemeentelijke toeslag van 20%.

1.1

Naar aanleiding van een signaal van de belastingdienst, ontvangen op 5 september 2012, over op naam van eiseres gestelde bankrekeningnummers, heeft verweerder een onderzoek laten instellen naar de rechtmatigheid van de aan eiseres verleende bijstand, in het bijzonder naar haar woon- en leefsituatie. In dat kader hebben [medewerker 1] en [medewerker 3], medewerkers (de medewerkers) van het door verweerder ingeschakelde bedrijf Investiga B.V. (Investiga), als bijzonder controleurs van de afdeling Publiekszaken van de gemeente Lansingerland dossieronderzoek gedaan, bij diverse instanties informatie opgevraagd en gedurende de periode van 31 oktober 2013 tot en met 19 november 2013 waarnemingen verricht bij het woonadres van eiseres aan de [woonadres] te [plaats]. Op 19 november 2013 hebben de medewerkers een buurtonderzoek ingesteld bij een aantal woningen, gelegen in de nabijheid van de woning van eiseres en aansluitend een onaangekondigd huisbezoek op het adres van eiseres afgelegd, waarbij de in de woning aanwezige persoon [neef] (naar later bleek de neef van eiseres) is gehoord. Eveneens op 19 november 2013 hebben de medewerkers eiseres en haar zus, [zus], in de woning van laatstgenoemde aan de [adres zus] te [plaats], gehoord. Op 19 december 2013 en op 9 januari 2014 hebben zij eiseres en haar zus nogmaals gehoord.

1.2

De bevindingen van hun onderzoek hebben de medewerkers neergelegd in het door hen voor waar ondertekende en met een advies afgeronde rapport Bijzonder Onderzoek van 29 januari 2014 (het Rapport). Op grond daarvan heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres sinds 1 juni 2012 bij haar zus [zus] op het adres [adres zus] te [plaats] woont en niet zelfstandig op het adres [woonadres] te [plaats], waar zij volgens de basisregistratie personen sinds 9 augustus 2011 staat ingeschreven . Dat vormt de grondslag waarop verweerder bij primair besluit 1 de uitkering van eiseres per 1 juni 2012 heeft omgezet naar de norm voor een alleenstaande zonder toeslag.

Verder heeft verweerder op grond van het Rapport aangenomen dat eiseres in totaal € 1.700,- als inkomen aan te merken stortingen op eigen rekening heeft verzwegen, te weten op 8 mei 2012 € 100,-, op 10 oktober 2012 € 1.450,- en op 10 januari 2013 € 150,-. Deze stortingen heeft verweerder bij primair besluit 1 in mindering gebracht op het recht op bijstandsuitkering over de maanden mei 2012, oktober 2012 en januari 2013.

1.3

Bij besluit van 5 juni 2014 heeft verweerder de uitkering van eiseres met ingang van 24 januari 2014 weer herzien naar de norm van een alleenstaande mét toeslag, omdat zij een document heeft ingeleverd waaruit blijkt dat zij per die datum weer woont op het adres [woonadres]te 2652[plaats].

1.4

Bij het[plaats]bestreden besluit heeft verweerder , overeenkomstig het advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften van 7 augustus 2014 , primair besluit 1 , zoals gedeeltelijk herzien bij primair besluit 2, gehandhaafd. Daarbij is overwogen dat de medewerkers bevoegd waren onderzoek te doen en daarover het Rapport uit te brengen. De primaire besluiten zijn, na beoordeling van het Rapport , bevoegd genomen door het daartoe gemandateerde Afdelingshoofd Publiekszaken en niet door de medewerkers. Nu niet is gebleken dat de medewerkers het onderzoek niet zorgvuldig of niet objectief hebben uitgevoerd, mocht hij het Rapport gebruiken voor de beoordeling van het recht op uitkering, aldus verweerder.

2. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat het door verweerder gebruikte bewijs voor de schending van de inlichtingenplicht onrechtmatig is verkregen. De medewerkers waren niet bevoegd het onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan haar verstrekte uitkering te verrichten. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 16 september 2014, ECLI:NL: CRVB:2014:2947, stelt eiseres zich op het standpunt dat de gemeente haar kerntaken bij de uitvoering van de bijstand, zoals de preventie van bijstandsfraude, niet mag uitbesteden aan een commercieel bedrijf. Deze kerntaken dienen binnen het publieke domein te worden uitgevoerd. In haar geval zijn deze kerntaken door een commercieel bedrijf uitgevoerd. Nu de onderzoeksbevindingen in strijd met artikel 7, vierde lid, van de Wwb zijn verkregen, dient dit aangemerkt te worden als onrechtmatig verkregen bewijs, waarvan het gebruik ontoelaatbaar moet worden geacht.

2.1

Op grond van artikel 7, vierde lid, van de Wwb kan het college de uitvoering van deze wet, behoudens de vaststelling van de rechten en plichten van de belanghebbende en de daarvoor noodzakelijke beoordeling van zijn omstandigheden, door derden laten verrichten. Het college kan de in de eerste volzin bedoelde vaststelling en beoordeling mandateren aan bestuursorganen.

2.2

In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2002-2003, 28870, nr. 3, blz. 29) bij artikel 7 van Pro de Wwb wordt het volgende vermeld:

“Het vijfde lid (sinds 1 januari 2006 het vierde lid) geeft aan welke uitvoeringstaken daarbij wel en niet aan derden kunnen worden uitbesteed. Onder derden wordt in dit verband niet verstaan personen die bijvoorbeeld via een uitzendbureau of organisatiebureau zijn ingehuurd, omdat de door hen verrichte werkzaamheden aangemerkt kunnen worden als werkzaamheden die door het bestuursorgaan zijn verricht. Indien de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie door de structurele inzet van ingehuurde krachten feitelijk wordt ontmanteld is materieel sprake van niet geoorloofde uitbesteding.

De in het vijfde lid opgenomen beperking heeft betrekking op alle rechten en plichten van belanghebbende. Dit scala aan rechten en plichten, dat varieert van de claimbeoordeling tot het vaststellen van betalingsverplichtingen in het kader van terugvordering en verhaal, is ruimer dan de in hoofdstuk 2 geregelde rechten en plichten.
Dat de in een gemeente te treffen mandaatregeling er de facto niet toe mag leiden dat het ‘verbod van uitbesteding’ wordt omzeild, laat onverlet dat burgemeester en wethouders de vaststelling en beoordeling wel kunnen mandateren aan andere bestuursorganen, zoals het College van burgemeesters en wethouders van een andere gemeente of de CWI. De uitvoering van de wet blijft daarmee binnen het publieke domein.”

2.3

In zijn uitspraak van 16 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2947 heeft de Raad overwogen dat de wetgever de kerntaken van de uitvoering van de Wwb als uitdrukkelijke opdracht aan het college heeft geformuleerd en dat die niet kunnen worden uitbesteed aan private bedrijven. Deze kerntaken dienen binnen het publieke domein te worden uitgevoerd. Tot de kerntaken moeten worden gerekend het nemen van besluiten inzake de bijstandsverlening, de individuele gevalsbehandeling, de beoordeling van de aanspraak en de afweging van individuele omstandigheden, de opsporing, en de verificatie en validatie van voor de bijstand relevante gegevens, bijvoorbeeld door middel van vergelijking in geautomatiseerde bestanden.

2.4

In zijn brief van 29 januari 2015 en ter zitting heeft verweerder desgevraagd nader toegelicht dat de medewerkers in opdracht van de (manager, teamleider of een consulent van de) afdeling Werk, Inkomen en Zorg van de gemeente Lansingerland als bijzonder controleurs onderzoek verrichten naar de rechtmatigheid en/of doelmatigheid van de bijstandsverlening in een bepaald dossier. Het onderzoek wordt in samenspraak met de opdrachtgever verricht. Tijdens huisbezoeken of rechtmatigheidsgesprekken delen de medewerkers aan de betreffende bijstandsgerechtigden mee dat zij zijn ingehuurd en werkzaam zijn als bijzonder controleur
namensde gemeente. Op basis van het verrichte onderzoek en het door de medewerkers uitgebrachte advies neemt verweerder uiteindelijk een beslissing. De medewerkers hebben geen invloed op deze beslissing en hebben geen vrije keuze in welke zaken zij onderzoek verrichten.

In het geval van eiseres is het dossier van eiseres na het signaal van de belastingdienst van 5 september 2012, dat de aanleiding vormde voor het onderzoek, door de consulent overgedragen aan de medewerkers. Deze hebben als bijzonder controleurs in samenspraak met de consulent het verdere onderzoek verricht. Het Rapport is door de consulent en de toetsingsambtenaar van de gemeente beoordeeld. Gelet op het feit dat de medewerkers geen beslissingsbevoegdheid hebben en slechts een advies uitbrengen aan verweerder, die de uiteindelijke beslissing neemt, kunnen hun werkzaamheden worden aangemerkt als werkzaamheden die door het bestuursorgaan zelf zijn verricht.

De overwegingen in de uitspraak van de Raad van 16 september 2014 over de uitbesteding van uitvoeringstaken zijn niet van toepassing op de werkzaamheden die de medewerkers in deze zaak hebben verricht. Zij kunnen niet als “derden” in de zin van artikel 7, vierde lid, van de Wwb worden aangemerkt. Er is dus ook geen sprake van uitbesteding van kerntaken van de uitvoering van de Wwb, aldus verweerder.

Tot slot vermeldt verweerder dat de met Investiga overeengekomen vergoedingen plaatsvinden op zogeheten ‘no-cure-no-pay’ basis. Voor verschillende soorten resultaten zijn verschillende soorten vergoedingen afgesproken. Zo wordt bijvoorbeeld voor een herziening en terugvordering, zoals in dit geval aan de orde is, een lager bedrag vergoed dan bij een beëindiging van de bijstandsuitkering. Indien een onderzoek niet heeft geleid tot een resultaat in de zin van beëindiging, intrekking, herziening of terugvordering, wordt geen vergoeding aan betaald. Ook indien een eventueel bezwaar of beroep gegrond wordt verklaard, volgt er geen betaling. De medewerkers ontvangen, onafhankelijk van de resultaten van de verrichte onderzoeken, een salaris van Investiga.

2.5

De rechtbank is van oordeel dat de medewerkers van Investiga als “derden” in de zin van artikel 7, vierde lid, van de Wwb zijn aan te merken. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting strekken de afspraken tussen verweerder en Investiga ertoe werkzaamheden in het kader van de uitvoering van de Wwb door Investiga te laten verrichten, en niet om via Investiga daartoe personeel in te huren. De rechtbank wijst er daarbij nog op dat ook niet is gebleken van een verifieerbare terugkoppeling gedurende het onderzoek door de medewerkers aan de (consulent van de) afdeling Werk, Inkomen en Zorg. In de door verweerder gekozen constructie is aldus sprake van uitbesteding van werkzaamheden en niet van het inhuren van personen via een uitzendbureau of organisatiebureau, waarover in de Memorie van Toelichting (zie onder 2.2) wordt gesproken. De door de medewerkers verrichte werkzaamheden kunnen daarom niet worden beschouwd als werkzaamheden die onder verantwoordelijkheid van verweerder binnen het publieke domein zijn uitgevoerd.

2.6

Uit hetgeen onder 1.2 is weergegeven, blijkt dat de medewerkers dossieronderzoek, waarnemingen en een buurtonderzoek hebben verricht, huisbezoeken hebben afgelegd en diverse personen hebben gehoord. Vervolgens hebben zij bij het Rapport advies uitgebracht om de uitkering van eiseres te herzien, de norm aan te passen en de teveel verstrekte bijstand terug te vorderen. Gelet op de uitspraak van de Raad, is de rechtbank van oordeel dat het hier kerntaken binnen de uitvoering van de Wwb betreft, die binnen het publieke domein dienen te worden uitgevoerd en dus niet mogen worden uitbesteed aan een privaat bedrijf. De omstandigheid dat, zoals verweerder stelt, de medewerkers geen beslissingsbevoegdheid hebben en slechts advies uitbrengen aan verweerder, die de uiteindelijke beslissing neemt, doet hier niet aan af.

2.7

Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat de onderzoeksbevindingen in strijd met artikel 7, vierde lid, van de Wwb zijn verkregen. Dit moet worden aangemerkt als onrechtmatig verkregen bewijs, waarvan het gebruik ontoelaatbaar moet worden geacht en dat niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen worden gelegd. De beroepsgrond slaagt.

3. De slotsom is dat het bestreden besluit moet worden vernietigd en het beroep gegrond moet worden verklaard.

4. Gelet op de ernst van de geconstateerde schending van het recht en het tijdsverloop acht de rechtbank het in dit geval niet aangewezen verweerder nog de gelegenheid te bieden de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om gebruik te maken van zijn bevoegdheid op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb en zelf in de zaak te voorzien door de primaire besluiten, die op dezelfde onjuist gebleken grondslag berusten, te herroepen.

5. De rechtbank bepaalt dat het griffierecht aan eiseres wordt vergoed.

6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,00 en een wegingsfactor 1). Voor de door eiseres in bezwaar gemaakte proceskosten wordt geen vergoeding toegekend, nu verweerder deze kosten al heeft vergoed.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond,

- vernietigt het bestreden besluit,

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, hetgeen in dit geval inhoudt dat onder gegrondverklaring van de bezwaren de primaire besluiten worden herroepen,

- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 45,00 vergoedt,

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 980,00, te betalen aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, voorzitter, en mr. J.H. de Wildt en
mr. D. Haan, leden, in aanwezigheid van mr. S.M. Joseph, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2015.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.