Uitspraak
11/6506 WWB
Datum uitspraak: 16 september 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 september 2011, 11/1365 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft H.J.H. Hazeweijer, gemachtigde, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 mei 2013. Appellante is verschenen, bijgestaan door Hazeweijer. Namens het college is verschenen mr. A.C.R. Oudendijk.
Het onderzoek is heropend na de zitting. Het college heeft vragen beantwoord en nadere stukken ingediend, waarop appellante heeft gereageerd.
De vervolgzitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2014. Appellante, daartoe opgeroepen, is verschenen, bijgestaan door Hazeweijer. Het college, eveneens daartoe opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J. Tielbeke.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds geruime tijd bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB), sinds 13 januari 2010 naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Naar aanleiding van een ingekomen melding dat appellante meerdere dagen per week samen met een vriend woont, heeft het college een onderzoek laten instellen naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand, in het bijzonder naar haar woon- en leefsituatie. In dat kader hebben medewerkers van het door de afdeling Werk en Inkomen van de gemeente Amstelveen ingeschakelde bedrijf SV Land (SVL) dossieronderzoek gedaan, bij enige instanties informatie opgevraagd, gedurende de periode van 11 augustus 2010 tot en met 23 september 2010 waarnemingen verricht in de directe omgeving van de woning van appellante, op 23 september 2010 een onaangekondigd huisbezoek afgelegd en appellante op 28 september 2010 gehoord. De bevindingen van het onderzoek, vergezeld van een advies, zijn door een medewerker van SVL neergelegd in een rapport van 29 september 2010.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
30 september 2010, zoals aangevuld op 4 november 2010 (besluit 1), de bijstand van appellante met ingang van 11 augustus 2010 in te trekken. Bij besluit van 15 oktober 2010 (besluit 2) heeft het college de over de periode van 11 tot en met 31 augustus 2010 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 587,61 van appellante teruggevorderd. Bij beslissing op bezwaar van 11 februari 2011 (bestreden besluit) heeft het college deze besluiten gehandhaafd. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante en [X.] ([X.]) ten tijde in geding een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd zonder daarvan mededeling te doen aan het college.
1.4.
Het college heeft appellante per 4 oktober 2010 weer in aanmerking gebracht voor bijstand naar de norm voor een alleenstaande.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3.1.
Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Daartoe heeft zij, samengevat, aangevoerd dat de onderzoeksgegevens op onrechtmatige wijze zijn verkregen en daarom niet aan het bestreden besluit ten grondslag mochten worden gelegd. Appellante heeft verder betwist dat zij heeft samengewoond met [X.]. De aanwezigheid van [X.] tijdens het huisbezoek is volgens haar verklaarbaar omdat [X.] voor haar heeft gezorgd nadat zij haar pols had gebroken en op 18 augustus 2010 was geopereerd. Aangezien appellante het college heeft gemeld dat zij haar pols had gebroken en daar veel hinder van ondervond, en [X.] in verband hiermee maar zeer tijdelijk bij appellante verbleef, heeft zij de inlichtingenverplichting niet geschonden.
3.2.
Het college heeft zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat de WWB geen eisen stelt aan personen die onderzoeksactiviteiten (waaronder huisbezoek) verrichten, dat de medewerkers van SVL hun werkzaamheden naar behoren hebben verricht, dat het college de handel- en werkwijze van deze medewerkers voor zijn rekening neemt en dat de onderzoeksbevindingen uitwijzen dat sprake was van een gezamenlijke huishouding.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Als meest verstrekkende beroepsgrond heeft appellante aangevoerd dat het college de onderzoeksbevindingen, in het bijzonder die van het huisbezoek en de verklaring die appellante ten overstaan van de medewerkers van SVL heeft afgelegd, niet heeft mogen gebruiken als bewijs, omdat de medewerkers van SVL daartoe niet bevoegd waren. De medewerkers hebben zich tijdens het huisbezoek ten onrechte gelegitimeerd als fraudepreventiemedewerkers van de gemeente Amstelveen. Het college had de fraudepreventie niet mogen uitbesteden aan een commercieel bedrijf dat werkzaamheden verricht op basis van ‘no cure no pay’, dat is in strijd met de WWB. SVL brengt het college alleen kosten in rekening voor haar werkzaamheden als er uitkeringen worden ingetrokken, beëindigd of geweigerd. De medewerkers van SVL hebben dus een commercieel belang bij een bepaalde uitkomst van het onderzoek, aldus appellante.
4.2.
Artikel 7, vierde lid, van de WWB bepaalt dat het college de uitvoering van de WWB, behoudens de vaststelling van de rechten en plichten van de belanghebbende en de daarvoor noodzakelijke beoordeling van zijn omstandigheden, door derden kan laten verrichten. Het college kan de in de eerste volzin bedoelde vaststelling en beoordeling mandateren aan bestuursorganen.
4.3.
In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2002-2003, 28870, nr. 3, blz. 29) bij artikel 7 van Pro de WWB wordt het volgende vermeld:
“Het vijfde lid
(sinds 1 januari 2006 is de tekst opgenomen in het vierde lid) geeft aan welke uitvoeringstaken daarbij wel en niet aan derden kunnen worden uitbesteed. Onder derden wordt in dit verband niet verstaan personen die bijvoorbeeld via een uitzendbureau of organisatiebureau zijn ingehuurd, omdat de door hen verrichte werkzaamheden aangemerkt kunnen worden als werkzaamheden die door het bestuursorgaan zijn verricht. Indien de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie door de structurele inzet van ingehuurde krachten feitelijk wordt ontmanteld is materieel sprake van niet geoorloofde uitbesteding.
(sinds 1 januari 2006 is de tekst opgenomen in het vierde lid) geeft aan welke uitvoeringstaken daarbij wel en niet aan derden kunnen worden uitbesteed. Onder derden wordt in dit verband niet verstaan personen die bijvoorbeeld via een uitzendbureau of organisatiebureau zijn ingehuurd, omdat de door hen verrichte werkzaamheden aangemerkt kunnen worden als werkzaamheden die door het bestuursorgaan zijn verricht. Indien de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie door de structurele inzet van ingehuurde krachten feitelijk wordt ontmanteld is materieel sprake van niet geoorloofde uitbesteding.
De in het vijfde lid opgenomen beperking heeft betrekking op alle rechten en plichten van belanghebbende. Dit scala aan rechten en plichten, dat varieert van de claimbeoordeling tot het vaststellen van betalingsverplichtingen in het kader van terugvordering en verhaal, is ruimer dan de in hoofdstuk 2 geregelde rechten en plichten.
Dat de in een gemeente te treffen mandaatregeling er de facto niet toe mag leiden dat het ‘verbod van uitbesteding’ wordt omzeild, laat onverlet dat burgemeester en wethouders de vaststelling en beoordeling wel kunnen mandateren aan andere bestuursorganen, zoals het College van burgemeesters en wethouders van een andere gemeente of de CWI. De uitvoering van de wet blijft daarmee binnen het publieke domein.”
4.4.1.
De Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II, 2002-2003, 28870,
nr. 13, blz. 33) vermeldt dat voor wat betreft de mogelijkheden voor uitbesteding bij de vaststelling en uitbetaling van de bijstand de WWB bepaalt dat de werkzaamheden in het kader van het verlenen van bijstand door het college moeten worden uitgevoerd. Dit betreft de werkzaamheden rond de vaststelling van het recht op bijstand en de bepaling van de hoogte van de uitkering. Werkzaamheden die de uitbetaling van de uitkering betreffen kunnen, net als onder de Algemene bijstandswet, worden uitbesteed aan derden. De wetgever heeft daarbij uitdrukkelijk aangesloten bij de in de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet Suwi), Stb. 2001, 624, aangebrachte scheiding tussen het publieke en private domein, en de bepaling van de kerntaken die tot dat eerste domein behoren (Handelingen II, 2002/03, blz. 4968, 5071-5072).
4.4.2.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet Suwi is de inkomensbeschermende functie van de sociale zekerheid van groot belang geweest bij de bepaling van welke de kerntaken zijn die tot het publieke domein behoren, en is die scheiding tussen die domeinen bedoeld om die inkomensbeschermende functie te vrijwaren van commerciële beïnvloeding en belangenverstrengeling tussen private en publieke bedrijfsonderdelen (Kamerstukken II, 2000–2001, 27 588, nr. 3, blz. 3-4 en 45-46), als ook om de bescherming van de privacy van uitkeringsgerechtigden te waarborgen. Uitgangspunt is dat kerntaken niet kunnen worden uitbesteed. Wat kerntaken zijn, vloeit voort uit de wet (Kamerstukken II, 2000–2001, 27 588, nr. 8, blz. 30). Daaraan heeft de regering toegevoegd:
“Het kabinet is van mening dat de grenzen van uitbesteding van primaire bijstandstaken («claimbeoordeling») door gemeenten in de Algemene bijstandswet en privacywetgeving zijn neergelegd. Het is evident dat de beleidsvorming en -vaststelling inzake de uitvoering van de Algemene bijstandswet een kerntaak van gemeenten is en onder alle omstandigheden een verantwoordelijkheid is van het gemeentebestuur. Voorts is in de Algemene bijstandswet geregeld dat burgemeester en wethouders verantwoordelijk zijn voor het nemen van besluiten inzake de bijstandsverlening.
Burgemeester en wethouders kunnen, met toestemming van de gemeenteraad, op basis van de huidige wetgeving uitsluitend mandaat verlenen aan gemeenteambtenaren tot het nemen van besluiten inzake de bijstandsverlening. Het is wel mogelijk, uit efficiencyoverwegingen, de uitvoering van de Algemene bijstandswet te mandateren aan ambtenaren van (buur)gemeenten. Het nemen van besluiten inzake de bijstandsverlening kan dus niet worden neergelegd bij private partijen.
Het onvervreemdbare karakter van de beslissingsbevoegdheid van de gemeente is in de wet opgenomen vanwege het belang dat de wetgever heeft gehecht aan de exclusieve toekenning van de discretionaire ruimte aan de gemeente als publiek bestuursorgaan op het niveau dichtbij de burger. De beslissing in het kader van de bijstandsverlening in het algemeen en de discretionaire ruimte daarbij in het bijzonder vergt een individuele beoordeling door de daarvoor verantwoordelijke gemeente. Deze van de besluitvorming deel uitmakende beoordeling, die de kern vormt van de individuele gevalsbehandeling, kan dus niet worden uitbesteed aan private partijen.
De bescherming van de privacy van de bijstandsgerechtigden stelt vervolgens ook voorwaarden, die de mogelijkheden tot uitbesteding van bijstandstaken beperken.” (Kamerstukken II, 2000–2001, 27 588, nr. 8, blz. 37).
4.5.1.
Uit de tekst en de wetsgeschiedenis van artikel 7, vierde lid, van de WWB, gezien in het licht van de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet Suwi, valt af te leiden dat de wetgever de kerntaken van de uitvoering van de WWB als uitdrukkelijke opdracht aan het college heeft geformuleerd en dat die niet kunnen worden uitbesteed aan private bedrijven. Tot de kerntaken moeten worden gerekend het nemen van besluiten inzake de bijstandsverlening, de individuele gevalsbehandeling, de beoordeling van de aanspraak en de afweging van individuele omstandigheden, de opsporing, en de verificatie en validatie van voor de bijstand relevante gegevens, bijvoorbeeld door middel van vergelijking in geautomatiseerde bestanden.
4.5.2.
De uitoefening van de in artikel 53a van de WWB neergelegde onderzoeksbevoegdheid en van de in artikel 17 van Pro de WWB opgenomen bevoegdheid om inlichtingen en medewerking van de bijstandsgerechtigde te verlangen, zijn bij wet opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders. De uitoefening van deze bevoegdheden kan ertoe leiden dat diep wordt doorgedrongen in de persoonlijke levenssfeer van de bijstandsgerechtigde.
4.6.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting van de Raad kan worden afgeleid dat het college een ’no cure no pay’-overeenkomst heeft gesloten met SVL met het oog op de uitvoering van het onderzoeksproject ‘Hoogwaardig handhaven’,waarbij het recht op bijstand wordt onderzocht op basis van een vooraf vastgesteld risicoprofiel parttime inkomsten. In dat kader worden circa 70 tot 75 cliënten door medewerkers van SVL aan een extra controle onderworpen. Blijkens de door het college in het geding gebrachte offerte, en de kennelijk op grond daarvan gesloten overeenkomst (die ook desgevraagd niet in het geding is gebracht), verrichten de medewerkers van SVL, die niet direct of indirect op grond van een arbeidsovereenkomst met de gemeente werkzaam zijn, geheel zelfstandig onderzoek. Dat onderzoek was in dit geval niet gericht op parttime inkomsten van appellante maar op haar woon- en leefsituatie. Daarbij hebben de medewerkers van SVL zich ten opzichte van appellante gepresenteerd als handhavingsmedewerkers van het college.
4.7.
Uit het in 1.2 genoemde rapport van 29 september 2010 blijkt dat de medewerkers van SVL dossieronderzoek hebben gedaan, waarnemingen hebben verricht, een huisbezoek hebben afgelegd, appellante hebben gehoord en het advies hebben uitgebracht om de bijstand in te trekken en terug te vorderen. Dit zijn, gelet op wat in 4.5 is overwogen, onmiskenbaar werkzaamheden die vallen onder de kerntaken die binnen het publieke domein dienen te worden uitgevoerd en dus niet mogen worden uitbesteed aan een privaat bedrijf. De conclusie moet daarom zijn dat het college de onderzoeksbevindingen heeft verkregen in strijd met artikel 7, vierde lid, van de WWB. Dit moet worden aangemerkt als onrechtmatig verkregen bewijs, waarvan gezegd moet worden dat het gebruik maken daarvan door het college zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelend bestuursorgaan mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht.
4.8.
Uit 4.1 tot en met 4.7 volgt dat het hoger beroep slaagt. Het college had de bevindingen van de medewerkers van SVL in dit geval niet ten grondslag mogen leggen aan de besluitvorming. Het college was daarom niet bevoegd de bijstand van appellante in te trekken en evenmin om de kosten van bijstand van haar terug te vorderen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
4.9.
De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Voorts bestaat aanleiding om de besluiten 1 en 2 te herroepen. Deze besluiten berusten immers op dezelfde onjuist gebleken grondslag en het is niet aannemelijk dat dit gebrek kan worden hersteld. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat de gemachtigde van het college ter zitting heeft verklaard dat, mede gelet op het tijdsverloop, nader onderzoek niet zinvol meer is.
5.
Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 974,- in bezwaar, € 974,- in beroep en op € 1.461,- in hoger beroep voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 11 februari 2011;
- herroept de besluiten van 30 september 2010 en 15 oktober 2010 en
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van
11 februari 2011;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 3.409,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van € 153,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en M. Hillen en A.M. Overbeeke als leden, in tegenwoordigheid van J.T.P. Pot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 september 2014.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) J.T.P. Pot
HD