Uitspraak
Rechtbank RotterdAM
Team Bestuursrecht 2
zaaknummer: ROT 14/3838
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 februari 2015 in de zaak tussen
[a], te [b], eiser,
gemachtigde: mr. M. Scheggetman,
en
het College van procureurs-generaal, verweerder,
gemachtigden: mr. J.H.M. Huizinga en mr. F.W.J. van der Steen.
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser de functie Operationeel Specialist C toegekend in het kader van de overgang naar het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP).
Bij besluit van 12 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. M.H. Mulhof en mr. P. Boezeman, beiden werkzaam bij Politievakbond ACP. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld door[c].
Overwegingen
1.1
In artikel 6, tweede lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) is bepaald dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de functies en de bij de functies behorende waardering. Tevens worden regels gesteld over de overgang van ambtenaren naar een functie die is opgenomen in het LFNP.
1.2
Aan deze bepaling heeft de minister van Veiligheid en Justitie (minister) uitvoering gegeven door het vaststellen van de Regeling vaststelling LFNP. In deze regeling is een stelsel van organieke functies vastgelegd dat geldt als functiegebouw van de nationale politie.
1.3
In de Regeling overgang naar een LFNP functie (Regeling) is bepaald hoe de overgang van ambtenaren naar een in de Regeling vaststelling LFNP opgenomen organieke functie verloopt.
Artikel 2, eerste lid, van de Regeling bepaalt dat de ambtenaar een besluit ontvangt waarin zijn uitgangspositie(s) is of zijn vastgelegd.
Het tweede lid bepaalt dat de ambtenaar een aanvullend besluit uitgangspositie ontvangt waarin – indien van toepassing – de specifieke werkzaamheden zijn vastgelegd op de peildatum 31 december 2011.
Artikel 3, eerste lid, van de Regeling bepaalt dat bij het proces van organieke matching de Regeling, het reglement voor de werkwijze van de werkgroep matching en de beleidsregel Instructie organieke matching bepalend zijn.
Het tweede lid bepaalt dat organieke matching uitsluitend geschiedt op basis van schriftelijke stukken.
Het derde lid bepaalt dat de matching van alle functies geschiedt door de werkgroep matching.
Het vierde lid bepaalt dat de match wordt vastgesteld op basis van de functiebeschrijving conform de beleidsregel, bedoeld in het eerste lid, en in de hierna aangegeven volgorde plaatsvindt:
a. ten eerste door te bepalen welke van de drie domeinen in het LFNP – Leiding, Uitvoering en Ondersteuning – het meest vergelijkbaar is;
b. ten tweede – en voor zover van toepassing – door het meest vergelijkbare vakgebied binnen het gekozen domein te bepalen;
c. ten derde door de meest vergelijkbare LFNP functie in het desbetreffende vakgebied dan wel het domein Leiding te bepalen waarbij geldt dat indien de salarisschaal van de functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP functie in het gekozen vakgebied dan wel het domein Leiding, die functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie.
Het zesde lid bepaalt dat het resultaat van alle matchingen door de werkgroep matching, conform het reglement voor de werkwijze van die werkgroep, wordt opgenomen in een concept-transponeringstabel met de daarbij behorende functievergelijkingsformulieren.
In het zevende lid is bepaald dat de door de minister vastgestelde transponeringstabel is opgenomen in de bij de Regeling behorende bijlage.
In artikel 4 van Pro de Regeling is, voor zover hier van belang, vastgelegd dat er een werkgroep matching is, die voor de helft bestaat uit op voordracht van de minister benoemde leden en voor de helft uit leden, benoemd op voordracht van de politievakorganisaties. De werkgroep matching is onder meer belast met het opmaken van een concept-transponeringstabel opdat het Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken tot overeenstemming kan komen.
Op grond van artikel 5, tweede lid, van de Regeling is bepalend voor de toekenning van een LFNP functie van de ambtenaar een uitgangspositie van de ambtenaar vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 en de transponeringstabel.
Op grond van het derde lid is bepalend voor de overgang naar een LFNP functie van de ambtenaar de uitgangspositie van de ambtenaar op 31 december 2011 en de transponeringstabel.
In het vierde lid is bepaald dat indien de toepassing van het tweede of derde lid in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie het bevoegd gezag na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie kan afwijken van het tweede en derde lid (hardheidsclausule).
1.4
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke regeling functieonderhoud politie konden politieambtenaren uiterlijk op 23 mei 2011 functieonderhoud aanvragen.
2. Bij besluit van 1 juli 2011 heeft verweerder de uitgangspositie van eiser bij de overgang naar het LFNP vastgesteld (het besluit uitgangspositie). In dit besluit is vastgelegd dat de door eiser vervulde functie op de peildatum 31 december 2009, in de periode van 1 januari 2010 tot 31 maart 2011 en op de peildatum 31 maart 2011 die van plaatsvervangend hoofd regio/rijksrechercheur B is. Eiser heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddelen aangewend. Evenmin heeft hij een verzoek om functieonderhoud ingediend.
3. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de functie van eiser op grond van de transponeringstabel overgaat naar de functie Operationeel Specialist C in domein Uitvoering, vakgebied Operationeel Specialismen, inzetbaar op Tactische opsporing. De transponeringstabel is een algemeen verbindend voorschrift, waartegen op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht geen bezwaar en beroep openstaat. Het besluit uitgangspositie staat in rechte vast. De keuze van eiser om geen functieonderhoud aan te vragen of rechtsmiddelen aan te wenden tegen het besluit uitgangspositie komt voor zijn rekening en risico. Verweerder heeft voorts geen aanleiding gezien eiser een andere LFNP functie toe te kennen op grond van de hardheidsclausule.
4. Eiser heeft de beroepsgrond dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen ter zitting ingetrokken.
5.1
Eiser voert aan dat verweerder de transponeringstabel ten onrechte aanmerkt als algemeen verbindend voorschrift, waardoor in de bezwaarfase ten onrechte geen volledige heroverweging van het primaire besluit heeft plaatsgevonden.
5.2
Deze beroepsgrond faalt. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de transponeringstabel een algemeen verbindend voorschrift is. De op artikel 6, tweede lid, van het Bbp gebaseerde Regeling bepaalt hoe de overgang van politieambtenaren naar een in de Regeling vaststelling LFNP opgenomen organieke functie verloopt. Dat de Regeling als zodanig een algemeen verbindend voorschrift is, bestrijdt eiser niet en staat ook voor de rechtbank vast. De Regeling bevat zelfstandige normen met betrekking tot de overgang als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van het Bbp die zich lenen voor herhaalde toepassing (en ook daadwerkelijk op tienduizenden politieambtenaren zijn toegepast). De transponeringstabel maakt als bijlage onderdeel uit van de Regeling en deelt naar het oordeel van de rechtbank in het karakter van de Regeling. Uit artikel 5, derde lid, van de Regeling volgt dat de uitgangspositie van de politieambtenaar op 31 december 2011 en de transponeringstabel bepalend zijn voor de matching. De transponeringstabel bepaalt welke uitgangspositie leidt tot welke organieke LFNP functie en bevat daarmee zelfstandige normen. De bezien in het licht van artikel 3, zesde en zevende lid, van de Regeling terechte opmerking van eiser dat de transponeringstabel de opstelsom is van de afzonderlijke beslissingen van de werkgroep matching maakt dit niet anders. Bij de overgang naar het LFNP is niet alleen de Regeling als zodanig, maar ook de transponeringstabel op alle politieambtenaren toegepast, waaruit volgt dat de transponeringstabel zich evenals de Regeling leent voor herhaalde toepassing.
In de transponeringstabel zijn geen mensfuncties overgezet, maar organieke functies. Eiser heeft onweersproken gesteld dat verschillende in de transponeringstabel opgenomen oude organieke functies feitelijk slechts door één persoon werden vervuld. Gesteld noch gebleken is echter dat dit vrijwel steeds aan de orde is en dat de transponeringstabel om die reden geen algemeen verbindend voorschrift is maar een bundel van beschikkingen.
Anders dan eiser betoogt, heeft de transponeringstabel niet louter interne werking. De Regeling met bijbehorende transponeringstabel bindt het bevoegd gezag bij het nemen van besluiten over de overgang van politieambtenaren naar een LFNP functie. Onder het bevoegd gezag wordt gelet op artikel 1, aanhef en onder b, van de Regeling, gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder j, van het Bbp, niet uitsluitend de minister verstaan.
Wat eiser verder heeft aangevoerd over het karakter van de transponeringstabel stuit op het voorgaande af.
5.3.
Nu uit eisers uitgangspositie en de transponeringstabel volgt dat de LFNP functie van eiser Operationeel Specialist C is, mocht verweerder in het bestreden besluit ten aanzien van de stelling van eiser dat de functie Operationeel Specialist D passender is, volstaan met een verwijzing naar het algemeen verbindende karakter van de transponeringstabel.
6.1
Eiser betoogt voorts dat verweerder het bestreden besluit niet mocht baseren op de transponeringstabel. Eiser voert hiertoe aan dat de in artikel 3, vierde lid, van de Regeling vastgelegde wijze van matching, waarbij het schaalniveau van de korpsfunctie volgens eiser bepalend is voor de organieke matching die ten grondslag ligt aan de transponeringstabel, in strijd is met de rechtszekerheid en onzorgvuldig en willekeurig is.
6.2
Nu de Regeling met bijbehorende transponeringstabel een algemeen verbindend voorschrift is, dient de rechtbank zeer terughoudend te toetsen of verweerder het bestreden besluit daarop mocht baseren. De rechter heeft immers niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de bij de Regeling betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen (arrest Hoge Raad 16 mei 1986, NJ 1987/251, en in vergelijkbare zin de uitspraak van Centrale Raad van Beroep van 27 mei 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM7312). Dat sprake is geweest van willekeur, in die zin dat de minister bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het desbetreffende voorschrift heeft kunnen komen, is de rechtbank niet gebleken.
De wijziging in het jaar 2012 van de aanvankelijk voorziene wijze van matching, die toen was neergelegd in (een voorgaande versie van) de beleidsregel Instructie organieke matching en nog niet in een algemeen verbindend voorschrift, geeft geen blijk van willekeur dan wel strijd met de zorgvuldigheid of rechtszekerheid. Deze wijziging werd, naar eiser niet gemotiveerd heeft bestreden, ingegeven door de bevinding van de werkgroep matching dat de eerder voorziene werkwijze niet tot consistente resultaten zou leiden. De betreffende wijziging is goedgekeurd door het Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken, waarin ook de politievakbonden vertegenwoordigd zijn. Dit laatste geldt ook voor de werkgroep matching. Meer in het algemeen geldt dat bij de onderhandelingen over het LFNP sprake is geweest van een proces van geven en nemen, waarbij het gelet op het grote aantal korpsfuncties dat moest worden overgezet niet onredelijk is dat is gekozen voor een algemene regeling die naar verwachting werkbaar zou zijn en in de regel tot aanvaardbare uitkomsten zou leiden en waarbij geen overwegend gewicht is toegekend aan de belangen van iedere individuele politieambtenaar.
6.3
Het betoog van eiser dat het in strijd is met verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur dat de regels ten aanzien van de matching zijn veranderd toen geen functieonderhoud meer kon worden aangevraagd en de termijn om bezwaar te maken tegen de uitgangspositie was verstreken, leidt niet tot een andere conclusie. Het uitgangspunt bij de overgang naar een LFNP functie is ongewijzigd gebleven, namelijk dat bij de overgang de organieke functie, zoals weergegeven in het besluit uitgangspositie, leidend is. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat het de politieambtenaren redelijkerwijs niet duidelijk was of kon zijn dat het belangrijk was om, voor zover van toepassing, functieonderhoud aan te vragen of indien nodig rechtsmiddelen aan te wenden tegen het besluit uitgangspositie.
6.4
Ook overigens ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de Regeling met de transponeringstabel niet aan het bestreden besluit ten grondslag mocht worden gelegd. De beroepsgrond faalt.
7. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen oordelen dat de situatie van eiser geen aanleiding geeft tot toepassing van de hardheidsclausule. Ter zitting heeft eiser verklaard dat hij geen functieonderhoud heeft aangevraagd omdat zijn functiebeschrijving klopte en dat zijn feitelijke werkzaamheden ook niet wezenlijk afweken van zijn uitgangspositie. Reeds hierom kan eisers stelling dat hij vanwege onjuiste informatie geen functieonderhoud heeft aangevraagd en geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit uitgangspositie niet leiden tot een geslaagd beroep op de hardheidsclausule. De omstandigheid dat eiser als leidinggevende in dezelfde functie is geplaatst als de collega’s aan wie hij leiding geeft, heeft verweerder daarvoor onvoldoende mogen achten. Eiser heeft niet geconcretiseerd dat het geheel van zijn werkzaamheden dermate fundamenteel afwijkt van dat van de betreffende collega’s dat eenzelfde inschaling niet in redelijkheid als aanvaardbare uitkomst van verweerders besluitvorming kan gelden.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Velzen, voorzitter, en mr. M.C. Woudstra en mr. M.J.S. Korteweg-Wiers, leden, in aanwezigheid van mr. drs. M.L. Bosman-Schouten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 februari 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.