Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummer: ROT 15/3632
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 april 2016 in de zaak tussen
[naam 1] , te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. J.L.A. Helmer,
en
de Staatssecretaris van Financiën, verweerder,
gemachtigde: mr. D.H.M. van der Veen-Lüers.
Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser op grond van artikel 95, tweede lid, onder a, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) met ingang van 1 februari 2015 eervol ontslagen als ambtenaar in tijdelijke dienst van de Belastingdienst.
Bij besluit van 7 mei 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De zaak is door de rechtbank Den Haag verwezen naar de rechtbank Rotterdam.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 2]
.
.
Overwegingen
1.1.
Ter uitvoering van het Regeerakkoord 2012 is verweerder gestart met een project werving Intensivering Toezicht & Invordering (ITI). Als selectie-eis voor ITI is gesteld dat medewerkers binnen twee jaar geheel toegerust moeten zijn voor de werkzaamheden van de functie. Dat betekent dat de medewerker zowel de bij de (groeps)functie behorende opleiding met goed gevolg moet afronden als laten zien dat hij kan functioneren in de praktijk. Dit is het wervingskader ITI.
1.2.
Eiser was sinds februari 2013 als uitzendkracht bij verweerder werkzaam en heeft in het kader van deze ITI-werving (als externe kandidaat) gesolliciteerd naar de functie van Medewerker Toezicht, aandachtsgebied heffing niet Winst, Groepsfunctie E. Na een succesvolle sollicitatie werd eiser met ingang van 1 augustus 2013 op grond van artikel 6, tweede lid, onder b, van het ARAR aangesteld voor een tijd van ten hoogste drie maanden, en – na het overleggen van de verklaring omtrent het gedrag – op grond van artikel 6, tweede lid, onder a, van het ARAR, aangesteld als ambtenaar van de Belastingdienst in tijdelijke dienst voor een proeftijd van ten hoogste 2 jaar.
1.3.
Per e-mail van 18 juli 2013 is eiser geïnformeerd dat alle nieuwe medewerkers die aangenomen zijn voor een E-functie en nog geen diploma Associate Degree hebben, deze opleiding gaan volgen en dat er haast geboden is bij het aanmelden.
In de bijlage bij de e-mail staat dat, wat de regels van de hogeschool ook zijn, de medewerker elke toets één maal mag herkansen (hierna: het toetskader ADAC). Bij een onvoldoende voor de herkansing eindigt de opleiding. Dit betekent dat voor extern geworven medewerkers dan ontslag volgt.
1.4.
Met ingang van 2 september 2013 is eiser gestart met het Associate Degree-programma Accountancy (ADAC). Deze ADAC-opleiding wordt verzorgd door een hogeschool. Voor het volgen van de opleiding krijgt eiser twee dagen studieverlof per week. Een dag voor het volgen van de lessen en een dag om te studeren en (huiswerk)opdrachten te maken. Eiser mag op kantoor wekelijks nog drie uur besteden aan het maken van (groeps)opdrachten. De overige drie dagen verricht eiser werkzaamheden op het Belastingkantoor Haaglanden.
Eiser is tot februari 2015 in de gelegenheid gesteld de ADAC-opleiding te vervolgen.
1.5.
In december 2013 heeft verweerder, na berichten over problemen bij de ADAC-opleiding, besloten vast te houden aan de uit het wervingskader ITI voortvloeiende regel dat afronding van de studie binnen twee jaar dient plaats te vinden, dat wordt vastgehouden aan het toetskader ADAC waaruit voortvloeit dat voor studenten slechts één herkansing voor elk examen mogelijk is en dat wordt vastgehouden aan het uitgangspunt van scholingsverlof van 16 uur per week. Per student kan voor scholing maatwerk worden toegepast. Indien een student, van wie de toekomstig potentieel inschatting voor een hogere functie positief is, door omstandigheden de noodzakelijke studie niet binnen de gestelde periode kan afmaken, dient de leidinggevende door middel van een gesprek met de student te onderzoeken en af te spreken óf en hóe de studie met (extra) studiefaciliteiten succesvol kan worden vervolgd.
1.6.
Bij besluit van 13 januari 2014 is het eerdere besluit tot aanstelling ingetrokken en is eiser op grond van artikel 6, tweede lid, onder d, van het ARAR met ingang van 1 september 2013 aangesteld als ambtenaar van de Belastingdienst in tijdelijke dienst voor de duur van de opleiding (ADAC en functiegerichte modules voor de groepsfunctie E) met standplaats Den Haag. Daarbij is opgemerkt dat als eiser de opleiding met goed gevolg heeft doorlopen en blijk heeft gegeven van voldoende geschiktheid en bekwaamheid een aanstelling in vaste dienst in groepsfunctie E volgt.
1.7.
Op 30 april 2014 heeft de algemeen directeur Belastingen besloten een centraal studiedecanaat (het decanaat) in te richten. Het decanaat is ingericht om tijdig adequate maatregelen te nemen bij mogelijke uitval en om deze maatregelen eenduidig toe te passen voor alle ITI-studenten.
1.8.
In een memo van 15 mei 2014 is de inrichting van het decanaat toegelicht. In dat memo wordt gesproken over een ‘toetsingskader Belastingen’ waarmee volgens verweerder blijkens zijn verweerschrift het ‘wervingskader ITI’ wordt bedoeld.
1.9.
Op 20 juni 2014 heeft het decanaat negatief geadviseerd over de continuïteit van de studie van eiser, omdat eiser voor twee vakken bij de herkansing een onvoldoende heeft gehaald. Hiertegen heeft hij op 1 juli 2014 bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is aangemerkt als escalatieverzoek en is behandeld door een escalatiecommissie. De escalatiecommissie heeft bij brief van 14 augustus 2014 geoordeeld dat het studiedecanaat in redelijkheid tot het negatieve studieadvies heeft kunnen komen.
1.10.
Aan het primaire besluit heeft verweerder zowel het negatieve studieadvies als de brief van 14 augustus 2014 van de escalatiecommissie ten grondslag gelegd. Eiser voldoet niet aan het toetskader (in dit geval ADAC) waarbij als regel geldt dat elke toets slechts eenmaal herkanst mag worden. Eiser heeft voor twee vakken na herkansing een onvoldoende gehaald en voor drie vakken een eerste onvoldoende. Het decanaat heeft geen andere omstandigheden vastgesteld om te oordelen dat eiser als gevolg daarvan de herkansingen niet heeft gehaald maar toch verwacht kan worden dat eiser de opleiding binnen de noodzakelijke twee jaar zou halen.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het ontslag gehandhaafd. Verweerder geeft aan dat het primaire besluit onvoldoende is gemotiveerd aangezien is verwezen naar een advies van het decanaat waarin niet is beoordeeld of de studieresultaten en de persoonlijke omstandigheden aanleiding geven om af te wijken van het toetskader en maatwerk toe te passen. Om het gebrek te herstellen heeft verweerder het decanaat opnieuw om een studieadvies gevraagd
Bij brief van 22 april 2015 heeft het decanaat aangegeven dat voor medewerkers in de groepsfunctie E geldt dat zij pas kunnen worden benoemd in de functie indien zij tenminste een ADAC-diploma hebben en daarnaast goed functioneren in hun werk. Het toetskader (in dit geval ADAC) is dat een medewerker maximaal één herkansing per vak heeft en voor elk vak de eerstvolgende tentamenmogelijkheid moet benutten. Het decanaat kijkt aan de hand van de studieresultaten en de persoonlijke omstandigheden of er redenen zijn om af te wijken van het toetskader en maatwerk toe te passen om zo de ITI-doelstelling, snelle inzetbaarheid, te realiseren.
De door eiser aangevoerde persoonlijke omstandigheden geven volgens het decanaat geen aanleiding voor maatwerk en ook de studieresultaten geven geen aanleiding voor maatwerk. Eiser voldoet niet aan het toetskader zodat het negatieve studieadvies volgens het decanaat op goede gronden is gegeven.
Verweerder heeft dit advies overgenomen. De religieus-rituele verplichting was een geplande omstandigheid waar eiser volgens verweerder zijn studie om heen had kunnen plannen. Eiser voldoet door zijn studieresultaten niet aan het toetskader en de opleiding dient te worden beëindigd. Verweerder acht dit voldoende grond voor het eervolle ontslag.
3. De rechtbank dient te beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten eiser ontslag te verlenen vanwege beëindiging van de ADAC-opleiding.
3.1.
Op grond van artikel 59, eerste lid, van het ARAR kan de ambtenaar in het belang van de rijksdienst worden verplicht om scholing te volgen, voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden verlangd. Bij het opleggen van de verplichting tot het volgen van scholing worden studiefaciliteiten toegekend.
Op grond van artikel 95, tweede lid, onder a, van het ARAR kan aan de ambtenaar die is aangesteld in tijdelijke dienst ontslag worden verleend, mits een opzegtermijn in acht wordt genomen van drie maanden, indien de ambtenaar ten tijde van de opzegging laatstelijk tenminste twaalf maanden onafgebroken in dienst is geweest.
3.2.
In hoofdstuk 6, onderdeel 3.1.2. van de Personele Uitvoeringsbepalingen Belastingdienst (PUB) staat het toetskader van de startopleidingen; het opleidingsinstituut reikt bij aanvang van de opleiding aan de medewerker een studiegids uit met het toetskader. Bij onvoldoende resultaten van de opleiding wordt de medewerker van de opleiding verwijderd.
In hoofdstuk 6, onderdeel 3.1.3 van de PUB is vermeld dat medewerkers die zijn aangewezen voor een groepsfunctie waarvoor een startopleiding is vastgesteld, verplicht zijn deze startopleiding te volgen. Zonder positieve afronding van die startopleiding kunnen de werkzaamheden behorende bij de groepsfunctie niet naar behoren worden uitgevoerd. Als met inachtneming van het toetskader wordt vastgesteld dat sprake is van onvoldoende resultaten bij de startopleiding, zal het bevoegd gezag een besluit moeten nemen. Bij extern geworven medewerkers houdt dit besluit in dat ontslag wordt verleend.
Als de scholing in het belang van de rijksdienst vervuld moet worden, kan de Belastingdienst op basis van hoofdstuk 6, onder 4.4 van de PUB nadere aanwijzingen aan de medewerker verstrekken met betrekking tot de wijze waarop deze vervuld moet worden.
3.3.
Verweerder heeft het toetskader omschreven in de bijlage “Informatie opleidingen associate degree hogescholen’ die bij het e-mailbericht van 18 juli 2013 is gevoegd. Daarin is vermeld dat verweerder in het kader van de ADAC-opleiding het beleid hanteert dat, ongeacht wat de regels van de hogeschool waar de opleiding wordt gevolgd zijn, elke toets slechts eenmaal mag worden herkanst. Bij een onvoldoende voor de herkansing eindigt de opleiding. Verwezen wordt naar het memo rechtspositionele onderwerpen Werving ITI voor de rechtspositionele consequenties. In dit memo staat onder meer vermeld dat er ontslag wordt verleend aan externe kandidaten bij onvoldoende resultaat van de startopleiding c.q. onvoldoende functioneren tijdens de tijdelijke aanstelling.
3.4.
In het memo inrichting centraal studiedecanaat van 15 mei 2014 is vermeld dat, om tijdig op mogelijke uitval adequate maatregelen te treffen en om deze maatregelen eenduidig toe te passen, voor alle ITI-studenten een studiedecanaat is ingericht. Doelstelling van het decanaat is om tijdig een realistisch persoonlijk opleidingsplan af te spreken met interne en tijdelijke medewerkers, die in het ITI-traject de ADAC opleiding waarschijnlijk niet gaan halen binnen het geldende (lees:) wervingskader ITI (in plaats van: toetsingskader Belastingen) i.c. twee jaar. Met de interne medewerkers voor wie op 1 mei terugplaatsing of ontslag dreigt, wordt een gesprek aangegaan om te kijken of er nog een realistisch opleidingsplan mogelijk is. Uitgangspunt blijft het afronden van de studie binnen twee jaar. Als onderdeel van het maatwerktraject behoren extra herkansingen tot de mogelijkheden. Het belang van de business (snelle inzetbaarheid) en de haalbaarheid van de opleiding voor een student binnen twee jaar staan voorop. Verweerder wijst er in het verweerschrift op dat het ADAC-toetskader met de instelling van het decanaat niet is gewijzigd.
In de bijlage van 30 april 2014 (Beheersbeslissingen m.b.t. medewerkers met ITI-opleidingen) bij dit memo is vermeld dat vanaf de start van de ITI-opleidingen tussen management en medewerker maatwerkafspraken rondom de studie mogelijk zijn geweest. Hierbij kon maatwerk geregeld worden rondom herkansingen en faciliteiten. Om hierover volstrekte helderheid te creëren is besloten tot het invoeren van een centraal studiedecanaat binnen Belastingen. Iedere medewerker die in het kader van de ITI een opleiding volgt en een tentamen niet haalt dient zich terstond te melden bij het centrale studiedecanaat. Hier wordt in onderling overleg tussen decanaat en student een maatwerktraject ontworpen dat erop gericht is om weer in de gewenste studievoortgang terug te komen. Centrale doelstelling hierbij blijft om de studie in de originele twee jaar af te ronden. Onderdeel van de mogelijkheden in dit maatwerktraject zijn eventuele afspraken over extra herkansingen, inzet van eigen vrije tijd en eventuele afspraken over werkbelasting. Het management van de betrokken medewerker zal bij dit laatste aspect vanzelfsprekend betrokken worden. De procedure gaat per direct in en geldt ook voor medewerkers die al achter zijn geraakt met hun studievoortgang. Verweerder wijst er in het verweerschrift op dat dat het ADAC-toetskader met deze bijlage van 30 april 2014 niet is gewijzigd.
4. Eiser voert als beroepsgrond aan dat de noodzaak tot het succesvol voltooien van de ADAC-opleiding hem niet duidelijk was.
4.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
De rechtbank stelt vast dat uit de vacaturetekst blijkt dat een afgeronde MBO-opleiding in de in de vacature genoemde richtingen als vooropleiding was vereist, en dat afhankelijk van de vooropleiding indien noodzakelijk eerst een opleiding wordt gevolgd. Dat het moeten halen van een opleiding tot de mogelijkheden behoorde, bleek dus uit de vacaturetekst. Voorts geldt dat eiser heeft gesolliciteerd op een groepsfunctie. Uit artikel 3.1.1. van de PUB blijkt dat voor groepsfuncties startopleidingen gelden. De rechtbank is niet gebleken dat eiser zich op enig moment voorafgaand aan de start van de opleiding op het standpunt heeft gesteld dat het volgen van deze opleiding niet van hem kan worden vereist.
Dat eiser onvoldoende van de inhoud van de opleiding, het toetskader en de gevolgen indien de opleiding niet met succes wordt afgerond op de hoogte zou zijn gesteld volgt de rechtbank niet. Eiser was voorafgaand aan zijn sollicitatie als uitzendkracht bij verweerder werkzaam en hij had derhalve toegang tot het interne netwerk waar informatie over het opleidingstraject te vinden was. Bovendien zijn door verweerder verschillende voorlichtingsbijeenkomsten gehouden, alwaar de opleidingstrajecten zijn geschetst. Eiser heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat hij daar niet voor zou zijn uitgenodigd. Blijkens een e-mail van A.A.E.M. Verbruggen, oud-directeur Haaglanden, zijn uitzendkrachten ook uitgenodigd voor de voorlichtingsbijeenkomsten over het ITI-traject. In Den Haag heeft een bijeenkomst plaatsgevonden waar eiser naar toe had kunnen gaan. Dat eiser geen gebruik van deze gelegenheid heeft gemaakt komt naar het oordeel van de rechtbank voor zijn rekening en risico.
Voorts was ook het Memo rechtspositionele onderwerpen Werving ITI van april 2013 op het intranet geplaatst. Hierin staat onder andere dat het niet halen van de ITI-startopleiding gevolgen heeft. Vermeld wordt dat voor de intern geselecteerde medewerkers terugplaatsing volgt in een functie op het oude niveau en dat voor de extern geselecteerde medewerkers beëindiging van de tijdelijke aanstelling plaatsvindt. In dit Memo staat onder het kopje “Onvoldoende resultaat startopleiding c.q onvoldoende functioneren tijdens tijdelijke aanstelling” expliciet vermeld: “Er wordt ontslag verleend.”
Ook heeft verweerder op 18 juli 2013 een e-mail naar het adres van eiser verzonden met informatie over de opleiding en het toetskader. Eisers stelling dat hij die e-mail niet heeft ontvangen, acht de rechtbank niet aannemelijk omdat eiser ter zitting heeft erkend dat het juiste e-mail adres is gebruikt. In die informatie bij de e-mail staat onder meer dat een Associate Degree een tweejarige hbo-opleiding is die onderdeel is van een gewone bacheloropleiding aan een hogeschool en die sterk gericht is op de arbeidsmarkt. Het niveau ligt tussen MBO 4 en HBO bachelor en leidt op tot een erkend diploma. Daarbij is vermeld dat de Belastingdienst op één punt afwijkt van het reglement van de betreffende hogeschool, namelijk dat een student elke toets eenmaal mag herkansen en dat bij een onvoldoende voor een herkansing de opleiding eindigt. Uit het voorgaande volgt dat via verschillende mediakanalen over de opleiding is gecommuniceerd en over de consequentie van het beëindigen van de opleiding.
5. Eiser betoogt dat het beleid kennelijk onredelijk is. Het beleid dient buiten toepassing te blijven omdat het strijd oplevert met de rechtszekerheid op - kort gezegd - de volgende gronden: de vacaturetekst vermeldt MBO-niveau terwijl de ADAC-opleiding op MBO+ niveau ligt; de ADAC-opleiding is een startopleiding terwijl die niet noodzakelijk is voor het uitoefenen van de eerste fase van de groepsfunctie; de studielast is onredelijk hoog.
5.1.
Dat verweerder ten onrechte een MBO+ opleiding verplicht stelt voor een functie op MBO-niveau, volgt de rechtbank niet. Om sollicitatiegerechtigd te zijn voor de groepsfunctie E is als vooropleiding een afgeronde MBO-opleiding of MBO werk- en denkniveau vereist. Onder de groepsfunctie E vallen de schalen 7, 8 en 9 waarbij een start in schaal 7 en doorgroei naar schaal 9 regel is. De werkzaamheden behorende bij de groepsfunctie E strekken zich uit over twee hoofdgroepen, namelijk hoofdgroep III (MBO) en hoofdgroep IV (HBO). De ADAC-opleiding is daarmee noodzakelijk om de werkzaamheden behorende bij de groepsfunctie E naar behoren en op niveau te kunnen uitoefenen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten de ADAC-opleiding als startopleiding aan te wijzen voor de groepsfunctie E.
5.2.
Voor wat betreft het betoog van eiser dat het door verweerder gevoerde beleid met betrekking tot het gelijktijdig volgen van de ADAC-opleiding en het verrichten van werkzaamheden voor verweerder vanwege een te hoge studielast kennelijk onredelijk is, overweegt de rechtbank het volgende. De rechtbank stelt vast dat verweerder eiser een leer- werktraject heeft aangeboden dat door eiser is aanvaard. Aan eiser is 19 uur per week studieverlof toegekend voor het volgen van de ADAC-opleiding. Daarnaast verrichtte hij 17 uur per week werkzaamheden voor verweerder. De studiefaciliteiten zijn verleend opdat eiser binnen twee jaar de ADAC-opleiding kon afronden. Aan het succesvol afronden van de opleiding is een baangarantie gekoppeld. De rechtbank is van oordeel dat de eisen en voorwaarden verbonden aan het leer-werktraject niet kennelijk onredelijk zijn. Hierbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat verweerder de slagingspercentages van de medewerkers volgt en dat het in het belang van verweerder is dat zoveel mogelijk medewerkers de ADAC-opleiding zo snel mogelijk met succes afronden. Dat naast gemiddeld 17 uur per week werk sprake zou zijn van een studielast van gemiddeld 43 uur per week, zoals door eiser is aangevoerd, is door verweerder met verwijzing naar informatie van de HBO-instelling die voor deze deeltijdstudie een studielast van 24 uur per week aangeeft, voldoende gemotiveerd weersproken.
De conclusie is dat eisers beroepsgrond faalt.
6. Eiser voert als beroepsgrond aan dat het decanaat ten onrechte geen maatwerktraject heeft aangeboden. Deze beroepsgrond faalt.
6.1.
In het aanvullend verweerschrift heeft verweerder gemotiveerd uiteen gezet dat het decanaat, gelet op het ADAC-toetskader, op juiste wijze heeft getoetst.
Verweerder stelt zich, in navolging van de adviezen van het decanaat van 20 juni en 14 augustus 2014 en van 22 april 2015, op het standpunt dat er geen aanleiding is voor maatwerk omdat de door eiser genoemde persoonlijke omstandigheden geen rechtvaardiging opleverden voor het niet behalen van de twee hertentamens. Verweerder kan naar het oordeel van de rechtbank worden gevolgd in zijn standpunt dat, gelet op het ADAC-toetskader, uitsluitend wordt beoordeeld of er bijzondere persoonlijke omstandigheden waren die een onvoldoende voor een herkansing konden rechtvaardigen. Niet ter beoordeling staat of eiser met een maatwerktraject in staan zou zijn de opleiding alsnog binnen twee jaar succesvol af te ronden. De rechtbank volgt daarom de conclusie van verweerder dat er geen aanleiding was om eiser door middel van het aanbieden van maatwerk de opleiding te laten voortzetten omdat er met de door hem aangegeven omstandigheden (ervaren werkdruk, begeleiding en in mindere mate: de religieus rituele verplichting) geen sprake is van bijzondere persoonlijke omstandigheden.
7. Eiser doet een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Hij stelt dat zeker tien collega’s meer dan één onvoldoende hadden, maar dat zij niet met ontslag zijn geconfronteerd.
7.1.
Verweerder erkent in het bestreden besluit en zijn verweerschrift dat in verschillende gevallen is besloten collega’s met onvoldoendes extra herkansingen te verlenen. In die gevallen heeft het studiedecanaat in de persoonlijke omstandigheden aanleiding gezien af te wijken van het toetskader en maatwerk te verlenen in de vorm van extra herkansingen. Deze omstandigheden zijn door verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende toegelicht om te concluderen dat geen sprake is van aan eiser gelijke gevallen.
8. Eiser voert aan dat het ontslag strijd oplevert met het evenredigheidsbeginsel.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat eiser bekend was of had kunnen zijn met de regels omtrent de ADAC-opleiding. Omdat sprake was van een duale opleiding is de consequentie van het beëindigen van de ADAC-opleiding dat aan eiser ontslag wordt verleend. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onder afweging van alle belangen tot het bestreden is kunnen komen. De beroepsgrond slaagt niet.
9. Gelet op het voorgaande houdt het bestreden besluit in rechte stand en is het beroep ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A.C. van Nifterick, voorzitter, en mr. I.M. Ludwig en mr. A.G. van Malenstein, leden, in aanwezigheid van mr. E. Naaijen-van Kleunen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.