Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 16/41
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 december 2016 in de zaak tussen
[eiseres] . , statutair gevestigd in Rotterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. G.C.W. van der Feltz,
en
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. E. van Kerkhoven.
Als derde belanghebbende heeft deelgenomen aan het geding:
[derde belanghebbende] ,statutair gevestigd te Amsterdam, gemachtigden
mr. J.J.H. Mineur en I. Teuling
.
.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om verlenging van de opsporingsvergunning afgewezen.
Bij besluit van 23 november 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 25 februari 2016 een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft op 26 april 2016 een nadere memorie ingebracht.
Verweerder heeft op 24 mei 2016 een aanvullend verweerschrift in het geding gebracht.
Op 11 juli 2016 heeft de derde belanghebbende een rectie ingediend.
Bij brief van 21 september 2016 heeft eiseres een nader stuk overgelegd.
De rechtbank heeft het beroep gevoegd behandeld met de procedures ROT 16/59 en ROT 16/6461 ter zitting van 12 oktober 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [persoon] directeur. Tevens was aanwezig aan de zijde van eiseres [persoon] deskundige. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [persoon] geoloog en [persoon] , senior beleidsmedewerker. De derde belanghebbende heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.
Na sluiting van het onderzoek zijn de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1. Op 13 oktober 2009 heeft verweerder aan [bedrijf] . een vergunning verleend voor het opsporen van koolwaterstoffen voor een gebied in Noord-Brabant. De vergunning is op 13 april 2010 overgedragen aan [bedrijf] Bij akte van
29 april 2010 is de naam gewijzigd in [eiseres] .
2. Bij brief van 20 juni 2011 heeft verweerder de Tweede Kamer medegedeeld dat geen (proef)boringen naar schaliegas zullen plaatsvinden en geen onomkeerbare stappen zullen worden gezet. Bij brief van 18 september 2013 heeft verweerder de Tweede Kamer geïnformeerd dat is besloten dat in afwachting van een structuurvisie Schaliegas en een plan-MER geen proefboringen naar schaliegas zullen plaatsvinden, en geen beslissingen zullen worden genomen over proefboringen.
3. Verweerder heeft met eiseres afgesproken dat geen gebruik zou worden gemaakt van de verleende vergunning. Vanwege het aflopen van de geldigheidsduur van vijf jaar heeft eiseres gevraagd om verlenging van de vergunning, op grond van artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet.
4. Verweerder heeft op 7 oktober 2014 het verzoek aangehouden en de vergunning voor zover nodig verlengd om te voorkomen dat die in afwachting van de structuurvisie over Schaliegas en het plan-MER teniet zou gaan. De verlenging duurde totdat inhoudelijk op het verzoek was beslist. De afspraak is herhaald dat van de vergunning geen gebruik zou worden gemaakt.
5. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek afgewezen. Uit de brief van verweerder van 10 juli 2015 aan de Tweede Kamer (DGETM-EM/15076002) volgt dat de commerciële opsporing en winning van schaliegas in de komende vijf jaar niet aan de orde is. Opsporingsvergunningen worden in de regel voor een periode van vijf jaar verleend, zodat de voltooiing van de activiteiten niet binnen een redelijke termijn kan worden uitgevoerd.
6. Eiseres stelt dat verweerder niet rechtsgeldig de eerdere verlenging kan beëindigen. Op het verzoek van 8 september 2014 is immers al beslist, zodat er geen verzoek meer ligt.
Voorts berust de afwijzing van verweerder volgens eiseres op argumenten die het toetsingskader van artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet te buiten gaan.
7. Artikel 18, van de Mijnbouwwet luidt als volgt.
1. Onverminderd artikel 32c, kan Onze Minister een vergunning slechts op aanvraag van de houder wijzigen.
2. Een vergunning kan niet zodanig worden gewijzigd dat zij komt te gelden voor:
a. andere activiteiten of andere delfstoffen;
b. een groter gebied.
3. Een aanvraag om verlenging van het tijdvak waarvoor een vergunning geldt wordt slechts ingewilligd, indien het in de vergunning vastgestelde tijdvak onvoldoende is om de activiteiten, waarvoor de vergunning geldt, te voltooien en deze activiteiten zijn verricht in overeenstemming met de vergunning. In een beschikking, waarbij het tijdvak waarvoor een vergunning geldt wordt verlengd, kan het gebied waarvoor die vergunning geldt, worden beperkt tot een deel van het gebied. Artikel 11, derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.
4. Een aanvraag om verkleining van het gebied waarvoor een vergunning geldt, wordt slechts ingewilligd met inachtneming van artikel 11, derde en vierde lid.
5. Van een beschikking tot wijziging van een vergunning wordt mededeling gedaan in de Staatscourant.
8. Daargelaten de vraag of verweerder nog kon besluiten op de aanvraag van
8 september 2014, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Redengevend daarvoor is dat artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet niet als basis kan dienen voor het gegeven besluit de vergunning niet te verlengen.
8.1.
In geschil is in hoeverre artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet aan verweerder een discretionaire bevoegdheid verleent. Verweerder leidt uit het samenstel van het eerste en het derde lid af dat hij beleidsvrijheid heeft die hem in staat stelt een belangenafweging te maken waarin het standpunt verwoord in de brief van 10 juli 2015 kan worden betrokken. Eiseres heeft dat betwist.
8.2.
De rechtbank overweegt dat artikel 18, derde lid van de Mijnbouwwet, op zichzelf en strikt taalkundig uitgelegd, dwingendrechtelijk is geformuleerd. Dat betekent niet dat er geheel geen ruimte zou zijn om rekening te houden met de omstandigheden van het geval. De plaatsing van het artikellid in de samenhang met de overige leden van artikel 18, maar vooral ook de verwijzing naar de wijze waarop gebruik is gemaakt van de verleende vergunning in het derde lid, laat naar het oordeel van de rechtbank een zekere ruimte voor een afweging of beoordeling.
8.3.
Die beoordeling moet wel blijven binnen de reikwijdte van het artikellid. Zij moet betrekking hebben omstandigheden die verband houden met hetgeen in het artikellid is bepaald. Het kan daarbij gaan om aspecten die zijn terug te voeren op de verleende vergunning, de wijze van exploitatie of de vergunninghouder.
8.4.
Niet in geschil is dat verweerder in deze aspecten geen reden ziet om de verleende vergunning niet te verlengen. Verweerder heeft zelf in het besluit van 7 oktober 2014 aangegeven dat aan het gestelde in artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet is voldaan.
8.5.
De reden voor de afwijzing is de brief van 10 juli 2015 van verweerder aan de Tweede Kamer. Daarin staat dat het kabinet heeft besloten dat in deze kabinetsperiode geen boringen zullen plaatsvinden. Het kabinet zal in het Energierapport 2015 een integrale visie op een duurzame energievoorziening geven. Als daaruit blijkt dat wenselijk is de winning van schaliegas in Nederland niet uit te sluiten, zal worden geparticipeerd in een breed langjarig wetenschappelijk onderzoek in Europees verband met alleen ruimte voor boringen met een wetenschappelijk doel. In het belang van de integrale afweging wordt geen aparte structuurvisie Schaliegas meer opgesteld, maar een structuurvisie Ondergrond. De regelgeving inzake de mijnbouw wordt aangepast. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan de maatschappelijke onrust rond de mijnbouw. Die maatschappelijke onrust is reden geweest voor onderzoek in 2013 naar de risico’s van opsporing en winning van Schaliegas in Nederland en drie vervolgonderzoeken naar de risico’s rond milieu en leefomgeving, innovatieve technieken om die risico’s te beperken, en de verhouding tot de energietransitie. De conclusies van het plan-MER en de maatschappelijke verkenning schaliegas wijzen uit dat er belangrijke leemtes zijn en onzekerheden. De huidige onderzoeken geven een eerste beeld maar door het ontbreken van data zijn de geologisch en maatschappelijke effecten (energieprijzen, staatsinkomen, energietransitie, afhankelijkheid van gasimport en effecten op de werkgelegenheid, woningwaarde, toerisme en landbouw) op dit moment alleen met een mate van onzekerheid te bepalen. Zorgvuldige besluitvorming vereist specifieke gegevens uit de schalielagen van de Nederlandse diepe ondergrond, zeker in het licht van de mogelijke risico’s en de maatschappelijke gevoeligheden.
8.6.
Uit deze toelichting van verweerder volgt dat de beweegredenen om voorlopig af te zien van de opsporing en winning van schaliegas voortkomen uit de brede maatschappelijke discussie en onrust daarover Daarin spelen veel meer en andersoortige belangen dan in artikel 18 van Pro de Mijnbouwwet aan de orde komen. Ook de artikelen in de Mijnbouwwet die zien op vergunningverlening en intrekking zien met name op technische, financiële en uitvoeringsaspecten. Dat betekent dan ook dat verweerder het verzoek om de vergunning te verlengen niet heeft kunnen afwijzen onder verwijzing naar de brief van 10 juli 2015, omdat verweerder daarmee het beoordelingskader van artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet te buiten is gegaan.
8.7.
Het besluit moet wegens strijd met artikel 18, derde lid, van de Mijnbouwwet worden vernietigd. De overige gronden behoeven geen bespreking.
8.8.
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
8.9.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8.10.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1984,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van het afschrift van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 334,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1984,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter, en
mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar en mr. A. Pahladsingh, leden, in aanwezigheid van
mr. I.M.L.J. Spierings, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
1 december 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.