Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Team Bestuursrecht 2
zaaknummer: ROT 16/701
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 januari 2017 in de zaak tussen
[eiser]
gemachtigde: mr. H.P. Olthof,
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 juni 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het privégebruik van een dienstauto door eiser beëindigd met ingang van 1 januari 2016.
Bij besluit van 21 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2016. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder is zonder bericht niet verschenen. Na de behandeling ter zitting is het onderzoek gesloten.
Bij beslissing van 23 september 2016 heeft de rechtbank het onderzoek heropend omdat het onderzoek niet volledig is geweest. Verweerder is verzocht schriftelijk te reageren op het standpunt van eiser. Van die gelegenheid heeft verweerder bij brief van 24 november 2016 gebruik gemaakt. Bij brief van 8 december 2016 heeft eiser hierop gereageerd.
Nadat partijen daartoe toestemming hebben gegeven, heeft de rechtbank bij brief van
17 januari 2017 aan partijen bericht dat het onderzoek is gesloten en dat binnen zes weken na verzending van deze brief uitspraak wordt gedaan.
Overwegingen
1.1.
Eiser is sinds 1 juni 2002 werkzaam bij verweerder. Verweerder heeft met ingang van 1 juli 2006 aan eiser, in verband met zijn functie van service level manager, een dienstauto ter beschikking gesteld die hij ook privé mag gebruiken.
1.2.
Bij brief van 19 maart 2015 heeft verweerder eiser zijn voornemen kenbaar gemaakt om het privégebruik van de dienstauto door eiser te beëindigen. Op 29 maart 2015 heeft eiser gebruik gemaakt van de hem geboden gelegenheid zijn zienswijze hierop te geven.
2. In het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat, met toepassing van de Tijdelijke regeling overgangsbeleid bij het beëindigen van het privégebruik dienstauto politie (de overgangsregeling), het privégebruik van de dienstauto met ingang van 1 januari 2016 niet meer is toegestaan. Tevens komt hij, vanaf 1 januari 2016 tot 1 juli 2016, in aanmerking voor een financiële tegemoetkoming van € 161,51 bruto per maand (75% van de voor hem geldende fiscale bijtelling).
3. Eiser voert aan dat verweerder zich niet op de overgangsregeling kan beroepen, nu deze niet op de wettelijk voorgeschreven wijze is gepubliceerd. Dit betoog treft geen doel.
3.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder op grond van 27, eerste lid, van de Politiewet 2012 rechtstreeks onder de minister ressorteert, zodat sprake is van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan. De bekendmaking van de overgangsregeling diende daarom op grond van artikel 3:42, eerste lid, van de Awb door kennisgeving in de Staatscourant plaats te vinden, tenzij bij wettelijk voorschrift anders zou zijn bepaald. De overgangsregeling is niet in de Staatscourant gepubliceerd. Er is ook geen wettelijk voorschrift waaruit voortvloeit dat de bekendmaking van de in de overgangsregeling neergelegde beleidsregels op andere wijze dan door kennisgeving in de Staatscourant kon plaatvinden. De overgangsregeling is dus niet op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt, zodat deze niet in werking is getreden en de daarin opgenomen regels niet als beleidsregels binden. Naar het oordeel van de rechtbank leidt dit echter niet tot het oordeel dat verweerder zich niet op de overgangsregeling mocht beroepen, zoals eiser stelt. De overgangsregeling dient immers te worden aangemerkt als vaste gedragslijn die evenzeer consistent moet worden toegepast.
4. Eiser voert – kort weergegeven – aan dat de overgangsregeling in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is. Dit betoogt slaagt niet.
4.1.
Op 17 juni 2014 heeft verweerder het Dienstautobeleid politie (Dienstautobeleid) vastgesteld. Een van de uitgangspunten van deze beleidsregel is dat privégebruik van een dienstauto niet is toegestaan. Voorts wordt een dienstauto alleen ter beschikking gesteld indien dit voor de uitoefening van de functie een vereiste is.
4.2.
Om de politieambtenaren die in het bezit zijn van een dienstauto en daar met toestemming privé gebruik van maken de gelegenheid te geven om zich aan het nieuwe beleid aan te passen, is voor hen op 23 december 2014 door verweerder de overgangsregeling vastgesteld.
4.3.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de overgangsregeling, voor zover hier van belang, wordt het de medewerker toegestaan tot uiterlijk 1 januari 2016 nog privé gebruik te maken van de dienstauto.
Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de overgangsregeling geldt, indien er sprake is van genoten privégebruik zonder wezenlijke onderbreking tot 3 tot 10 jaar een overgangstermijn van maximaal 18 maanden gerekend vanaf 1 januari 2015.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de overgangsregeling komt de medewerker gedurende de voor hem geldende duur van de overgangsregeling in aanmerking voor een financiële bruto tegemoetkoming.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van de overgangsregeling kan de medewerker voor
1 april 2015 op vrijwillige basis de dienstauto inleveren waardoor eerder dan 1 januari 2016 het privégebruik wordt beëindigd.
4.4.
Voor zover eiser aanvoert dat verweerder de arbeidsvoorwaarden niet eenzijdig mocht aanpassen, overweegt de rechtbank dat tussen eiser en verweerder een ambtelijke rechtsverhouding bestaat op grond waarvan rechtspositionele besluiten eenzijdig worden vastgesteld en gewijzigd. Dit houdt in dat toegekende financiële aanspraken en/of verworven rechten in beginsel niet van de mogelijkheid van wijziging zijn gevrijwaard. De omstandigheid dat op grond van artikel 2, eerste lid, van de Invoerings- en aanpassingswet Politiewet 2012 het personeel overgaat in dienst van de politie op dezelfde voet en in dezelfde rechtstoestand, brengt dus niet mee dat de rechtstoestand van eiser nooit kan wijzigen.
4.5.
Verweerder heeft eiser toegestaan tot 1 januari 2016 privé gebruik te blijven maken van zijn dienstauto. Het betoog van eiser dat de overgangsregeling een besluit met terugwerkende kracht inhoudt, nu op grond van artikel 2, eerste lid, van de Invoerings- en aanpassingswet Politiewet 2012 de onderdelen van alle regelingen van de voormalige regionale korpsen met betrekking tot dienstauto’s, voor zover betrekking hebben op privégebruik per 1 januari 2015 buiten werking worden gesteld, wat daar ook van zij, ziet derhalve niet op de rechtsbelangen van eiser en kan daarom, gelet op het bepaalde in artikel 8:69a van de Awb, niet in deze procedure tot vernietiging leiden.
4.6.
De rechtbank overweegt dat over het Dienstautobeleid politie en de overgangsregeling overeenstemming is bereikt in het Centraal Georganiseerd Overleg Politie (CGOP). De beëindiging van de regeling is ingegeven door het zwaarwegende dienstbelang dat de overheidstaken, omdat deze met geld van de burgers worden gefinancierd, nuttig en efficiënt moeten worden uitgevoerd. Hierbij dient telkens de afweging te worden gemaakt of de uitgaven nog noodzakelijk zijn en passen binnen de huidige tijdgeest en de ontwikkelingen in de maatschappij. Na overeenstemming in het CGOP is tot het besluit gekomen dat het privégebruik van dienstauto’s niet langer als een noodzakelijke uitgave van de politie wordt gezien en is besloten om dit gebruik af te schaffen. Daarnaast bevat de overgangsregeling een aanspraak op financiële compensatie gedurende enige tijd. Eiser heeft er zelf voor gekozen om zijn dienstauto privé te blijven gebruiken en dus geen gebruik te maken van de geboden financiële compensatie die samenhing met de mogelijkheid zijn dienstauto eerder in te leveren.
4.7.
De regeling op grond waarvan het eiser destijds was toegestaan om privé gebruik te maken van de dienstauto was een functiegebonden regeling; er was geen sprake van een toestemming die enkel op individuele basis aan eiser was verleend. Van een onvoorwaardelijke toezegging, dat eiser de aan hem beschikbaar gestelde dienstauto zou mogen blijven gebruiken zolang hij zijn huidige functie bekleedt, was geen sprake.
4.8.
Gelet op het voorgaande staat het belang van de rechtszekerheid niet in de weg aan beëindiging van het privégebruik met inachtneming van het Dienstautobeleid politie en de overgangsregeling.
5. Eiser betoogt dat de overgangsperiode in de overgangsregeling onredelijk is. Door de regeling pas op 23 december 2014 bekend te maken, kon hij er feitelijk geen gebruik meer van maken, aangezien de regeling alleen fiscaal voordelig was indien het privégebruik van de dienstauto uiterlijk 31 december 2014 werd beëindigd, aldus eiser. Dit betoog slaagt niet.
5.1.
Verweerder heeft eiser bij brief van 19 maart 2015 zijn voornemen kenbaar gemaakt het privégebruik per 1 januari 2016 te beëindigen. Om ook voor de financiële tegemoetkoming over het jaar 2015 in aanmerking te komen diende eiser zijn dienstvoertuig vóór 1 april 2015 in te leveren. Toegegeven zij dat dit een korte periode is. Dit neemt niet weg dat eiser zoals blijkt uit zijn zienswijze op het voorgenomen besluit al in januari 2015 op de hoogte was van de overgangsregeling. Daar komt bij dat door verweerder sinds december 2012 is gecommuniceerd dat het privégebruik van dienstauto’s onderwerp van gesprek was tussen de korpsleiding, de minister en de bonden. Eiser wist dus (of had kunnen weten) dat het privégebruik op enig moment zou eindigen.
5.2.
Eisers stelling dat de financiële tegemoetkoming uit de overgangsregeling niet zou opwegen tegen het fiscale nadeel dat hij zou hebben, is gebaseerd op de aanname dat bij inlevering van zijn dienstauto na 1 januari 2015 en vóór 1 april 2015, over het hele jaar fiscale bijtelling zou worden berekend. Die aanname is onjuist. Fiscale bijtelling vindt slechts plaats over de maanden waarin het dienstvoertuig privé is gebruikt.
5.3.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat eiser voldoende tijd heeft gehad om zich voor te bereiden op de beëindiging van het privégebruik van de dienstauto. Dat eiser om hem moverende redenen ervoor heeft gekozen zijn dienstvoertuig niet op vrijwillige basis in te leveren vóór 1 april 2015, waardoor hij niet in aanmerking komt voor de maximale financiële tegemoetkoming van 100% van de voor hem geldende fiscale bijtelling, komt voor zijn rekening en risico. Van een onredelijke overgangsregeling is geen sprake.
6. Eiser voert aan dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de door eiser geleden schade. Het had op de weg van verweerder gelegen op individuele basis een regeling met eiser te treffen. Dit betoog slaagt niet.
6.1.
De door eiser aangevoerde persoonlijke omstandigheden zijn niet zodanig dat er voor verweerder aanleiding was om een individuele regeling met eiser te treffen. Dat het beëindigen van het privégebruik van de dienstauto tot gevolg heeft dat er kosten zullen moeten worden gemaakt voor vervoer, is een omstandigheid die voor veel politieambtenaren met een dienstauto met privégebruik van toepassing is, en bovendien is het een omstandigheid die – in overleg met en met instemming van de vakbonden – reeds is meegewogen bij het opstellen van het overgangsbeleid. Juist om betrokkenen de tijd te geven om zich voor te bereiden op de situatie waarin zij niet langer kunnen beschikken over een dienstauto met privégebruik, is voorzien in een afbouwperiode en een financiële vergoeding. Eiser heeft er zelf voor gekozen hiervan geen gebruik te maken.
7. Eiser betoogt dat het beëindigen van het privégebruik van zijn dienstauto een schending oplevert van het eigendomsrecht uit artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dit betoog slaagt niet.
7.1.
Artikel 1 van Pro het EP bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoorde genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat het recht om een dienstauto voor privégebruik te mogen gebruiken, valt onder het ruime begrip ‘eigendom’ zoals dit door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens gehanteerd wordt bij de uitleg van het EVRM. Door dit privégebruik niet langer toe te staan is sprake van een inbreuk op het eigendomsrecht van eiser. Naar het oordeel van de rechtbank is deze inbreuk evenwel gerechtvaardigd. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het hier gaat om gebruik van een voertuig dat aan de dienst toebehoort en dat een aanvaardbare vorm van compensatie is geboden voor het wegvallen van de mogelijkheid om de dienstauto privé te mogen gebruiken. Gelet daarop, in samenhang met wat hiervoor onder 4.6 is overwogen, kan dan ook niet worden gesproken van een onevenredig zware last. Van schending van artikel 1 van Pro het EP is dan ook geen sprake.
8. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid tot beëindiging van het privégebruik van de dienstauto heeft besloten.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. de Lange, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en
mr. M.C. Woudstra leden, in aanwezigheid van mr. S. Kara, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 januari 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.