Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 17/5536
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 maart 2018 in de zaak tussen
[eiser] h.o.d.n. [naam], te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. C.C. Hofman,
en
de Minister van Infrastructuur en Milieu, thans de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. K. Ulmer.
Procesverloop
Bij besluit van 12 april 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,- wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (de Atw).
Bij besluit van 3 augustus 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Eiser is vrachtautochauffeur en heeft een eenmansbedrijf onder de naam [naam] (de eenmanszaak). Vanuit de eenmanszaak vervoert eiser, als bestuurder van de vrachtauto met kentekennummer [kenteken] (de vrachtauto), goederen binnen Europa. De vrachtauto is uitgerust met een tachograaf. Via deze tachograaf worden de arbeids- en rusttijden van eiser geregistreerd op zijn bestuurderskaart. Deze gegevens vormen de zogeheten C-bestanden. De rijtijden van de vrachtauto worden ook geregistreerd via de tachograaf. Deze gegevens vormen de zogeheten M-bestanden.
1.2.
Op 27 juli 2015 is de eenmanszaak van eiser onaangekondigd gecontroleerd door de Inspectie Leefomgeving en Transport (de ILT) en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Er werd niemand aangetroffen op het adres van de eenmanszaak. Bij brief van 27 juli 2015 heeft de ILT bij eiser onder meer de C-bestanden over de maand maart 2015 opgevraagd. Tussen 20 augustus 2015 en januari 2016 heeft de ILT verschillende onaangekondigde bezoeken gedaan, waarbij eiser niet werd aangetroffen. Bij e-mail van 6 januari 2016 heeft de ILT eiser verwezen naar de brief van 27 juli 2015. Daarbij is aangegeven dat, waar eerder de maand maart 2015 werd genoemd, de maand september 2015 diende te worden gelezen. Uiteindelijk heeft de inspecteur van de ILT op 1 maart 2016 een inspectie uitgevoerd. [persoon 1] ( [persoon 1] ) van [naam bedrijf] was daarbij aanwezig als zaakwaarnemer en administrateur van eiser. De administratie van eiser is onder meer gecontroleerd op naleving van de Atw en het Arbeidstijdenbesluit vervoer. De relevante periode voor de inspectie is daarbij, gelet op het tijdsverloop sinds 27 juli 2015, nader vastgesteld op de periode van 2 november 2015 tot en met 29 november 2015. [persoon 1] was op dat moment niet in staat om alle opgevraagde gegevens aan te leveren. Bij e-mail van 2 maart 2016 heeft de inspecteur van de ILT aan [persoon 1] verzocht om de M-bestanden en de C-bestanden over de maand november 2015 alsnog aan te leveren. Bij e-mail van 21 april 2016 heeft [persoon 1] de M-bestanden van de vrachtauto over de periode van 2 november 2015 tot en met 29 november 2015 aan de ILT toegestuurd. Bij brief van 3 mei 2016 is eiser verzocht om voor 17 mei 2016 ook de originele C-bestanden over de maand november 2015 aan te leveren. Daarbij is aangegeven dat dit een laatste vordering betrof. Op 31 mei 2016 heeft [persoon 1] de ILT een pdf-bestand met voertuigactiviteiten over de maand september 2015 toegestuurd. De ILT heeft de ontvangen informatie geanalyseerd, met uitzondering van de bestanden over de maand september 2015.
1.3.
Op 28 augustus 2016 heeft de inspecteur van de ILT een ambtsedig boeterapport opgemaakt. De ILT heeft in het boeterapport geconstateerd, dat de C-bestanden van eiser voor drieëntwintig werkdagen in november missen, terwijl volgens de M-bestanden wel vervoerswerkzaamheden waren verricht met de vrachtauto. De inspecteur van de ILT heeft geconcludeerd dat eiser aldus artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden.
1.4.
Verweerder heeft vervolgens op 11 oktober 2016 een voornemen tot boeteoplegging aan eiser gezonden. Eiser heeft bij brief van 18 oktober 2016 een zienswijze ingediend, waarna verweerder het primaire besluit heeft genomen.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd, dat eiser de opgevraagde C-bestanden over de periode van 2 november 2015 tot en met 29 november 2015 niet heeft aangeleverd. Verweerder was daardoor niet in staat te controleren of de Atw en daarop gebaseerde regelgeving door eiser zijn nageleefd. Eiser heeft daarmee in strijd gehandeld met artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Het feit dat eiser wel andere gegevens over de maand september 2015 heeft aangeleverd, maakt dit niet anders. Aan eiser is op 1 maart 2016 mondeling en op 2 maart 2016 en 3 mei 2016 schriftelijk kenbaar gemaakt, dat verweerder ook de C-bestanden (en de M-bestanden) over de periode van 2 november 2015 tot en met 29 november 2015 wenste in te zien. Dat de bestanden over de maand september 2015 niet voldoende waren, was eiser dus duidelijk. Over de maand september 2015 zijn bovendien ook niet alle C-bestanden en M-bestanden aangeleverd. Verweerder was dus bevoegd om eiser een boete op te leggen en heeft het boetebedrag bepaald aan de hand van het toepasselijke beleid. De boete is daarbij op grond van artikel 6, eerste lid, van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016 (de Beleidsregel) gemaximeerd op € 20.500,-. Er is geen aanleiding de boete te matigen, aldus verweerder.
3.1.
Op grond van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw voert een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
Op grond van artikel 10:1, eerste lid, van de Atw, voor zover hier relevant, wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 4:3, eerste lid.
Op grond van artikel 10:5, tweede lid, van de Atw legt, voor zover het de in artikel 5:12, tweede lid onderscheiden categorieën van arbeid betreft, een daartoe door verweerder en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tezamen aangewezen ambtenaar de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
Op grond van artikel 10:5, derde lid, van de Atw gelden de ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
3.2.
Wat in de transportsector onder deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden, als bedoeld in artikel 4:3, eerste lid, van de Atw wordt verstaan, vloeit onder meer voort uit de ten tijde hier van belang geldende Verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (PB 1985, L 370; de Verordening).
Artikel 14, tweede lid, van de Verordening luidde ten tijde van belang als volgt:
"De onderneming moet de registratiebladen en afdrukken, […] ten minste één jaar na het gebruik in chronologische volgorde en leesbare vorm bewaren; […] De registratiebladen, afdrukken en overgebrachte gegevens moeten op verzoek van de met de controle belaste ambtenaren worden overgelegd of overhandigd."
3.3.
Op grond van artikel 2.4:1, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer, zoals dit luidde ten tijde van de inspectie van 1 maart 2016, handelen de werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de Atw, in overeenstemming met artikel 14, tweede lid, van de Verordening.
3.4.
In de Regeling Tachograafkaarten zijn (nadere) regels gesteld als bedoeld in artikel 2.4:12 en 2.4:13 van het Arbeidstijdenbesluit vervoer.
Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Regeling Tachograafkaarten worden de in de tachograaf geregistreerde gegevens door de werkgever of de persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de Atw tenminste elke 90 dagen met behulp van de bedrijfskaart overgebracht naar de vestiging van die werkgever of die persoon.
Op grond van artikel 11, tweede lid, van de Regeling Tachograafkaarten worden de gegevens op een bestuurderskaart door de werkgever of de persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de Atw tenminste elke 28 dagen overgebracht naar de vestiging van die werkgever of die persoon.
3.5.
Op grond van artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel, gelezen in verbinding met de Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer, die als bijlage 1 bij de Beleidsregel is gevoegd, wordt bij de berekening van een boete voor het overtreden van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw als uitgangspunt gehanteerd een normbedrag van € 4.400,-
Op grond van artikel 2 van Pro de Beleidsregel bestaat, onverminderd de artikelen 3, 5 en 6, de bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete, in geval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Beleidsregel bedraagt de boete die maximaal per boetebeschikking kan worden opgelegd bij een eerste bedrijfsinspectie aan een persoon als bedoeld in artikel 2:7 van Pro de Atw ten hoogste 0,25 maal het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
4. Eiser stelt allereerst dat verweerder in het boeterapport onvoldoende heeft toegelicht, dat Verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer (Verordening (EG) nr. 561/2006) van toepassing is. Onduidelijk is, waarop deze conclusie van de inspectie is gebaseerd. Verweerder had op grond daarvan dan ook geen boete mogen opleggen, aldus eiser.
5. De constatering dat Verordening (EG) nr. 561/2006 (ook) van toepassing is, is gebaseerd op het feit dat het vervoer door eiser uitsluitend plaatsvond in de landen genoemd in artikel 2, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 561/2006. Dit is ook vermeld in het boeterapport. Eiser heeft niet weersproken dat het vervoer (uitsluitend) plaatsvond in deze landen. De constatering in het boeterapport is dan ook correct. De boete is bovendien niet opgelegd voor overtreding van Verordening (EG) nr. 561/2006, maar voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Dit artikel is hoe dan ook van toepassing op eiser. Voor de transportsector zijn voorts nadere regels gesteld in het Arbeidstijdenbesluit vervoer. Eiser heeft de constatering in het boeterapport, dat geen van de in artikel 3 van Pro de Verordening (EG) nr. 561/2006 en artikel 2.3:2 van het Arbeidstijdenbesluit vervoer genoemde uitzonderingen van toepassing is, niet weersproken. Dit betekent dat hoofdstuk 2 van het Arbeidstijdenbesluit vervoer en de daaruit voortvloeiende verplichtingen met betrekking tot de registratie van gegevens van de tachograaf en de bestuurderskaart, op eiser van toepassing zijn. Verweerder heeft zich dan ook terecht op deze bepalingen gebaseerd bij de boeteoplegging. De beroepsgrond faalt.
6. Eiser stelt voorts dat van overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw geen sprake is. Eiser hield wel een (deugdelijke) administratie bij. Op basis van de aangeleverde M-bestanden en de rittenstaten had verweerder (voldoende) inzicht in de activiteiten van de vrachtauto en de bestuurder. Daarmee is reeds voldaan aan de verplichting van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Eiser beschikt bovendien over de C-bestanden van de periode 2 november 2015 tot en met 29 november 2015. Hij kan deze alsnog opsturen en verweerder kan dit alsnog komen controleren. Eiser voldoet ook om die reden aan de eisen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Dit artikel verplicht niet tot het (tijdig) aanleveren van gegevens. Dat eiser de C-bestanden en M-bestanden van november 2015 niet op 1 maart 2016 kon aanleveren en de C-bestanden ook later niet aan verweerder heeft opgestuurd, valt eiser niet aan te rekenen. Verweerder heeft verwarring gecreëerd door eerst de gegevens over de maand september 2015 op te vragen. Eiser kon erop vertrouwen dat hij, door de gegevens van september 2015 aan te leveren, aan de vordering van verweerder had voldaan. Indien verweerder dit niet voldoende vond, had hij eiser in de gelegenheid moeten stellen om de ontbrekende gegevens van november 2015 alsnog aan te leveren, aldus eiser.
7.1.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014: 3088) volgt, dat het tijdstip van de inspectie bepalend is voor de vraag of sprake is van een overtreding als bedoeld in artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Dit betekent dat eiser in beginsel op de datum van de inspectie, te weten op 1 maart 2016, alle juiste gegevens had moeten kunnen aanleveren aan de inspecteur van de ILT. De tijdigheid van het aanleveren van de benodigde gegevens is in dit verband dus wel van belang. Vast staat dat eiser op de datum van de inspectie zowel de M-bestanden als de C-bestanden voor de maand november 2015 niet heeft kunnen tonen en de C-bestanden ook nadien niet heeft aangeleverd. Hierdoor was toezicht op de naleving van de arbeids- en rusttijden niet mogelijk. Dit leverde een beboetbare overtreding op ingevolge artikel 4:3, eerste lid, van de Atw in verbinding met artikel 10:1, eerste lid, van de Atw en artikel 10:5, tweede lid, van de Atw.
7.2.
Het feit dat voorafgaand aan de inspectie van 1 maart 2016 (alleen) was verzocht om de gegevens van maart en september 2015, doet hier niet aan af. Voorts kan eiser niet baten dat hij, zoals hij ter zitting heeft gesteld, op de dag van de inspectie met zijn bestuurderskaart onderweg was en de stukken niet op het juiste adres beschikbaar waren. Het is de verantwoordelijkheid van eiser om de gegevens van de tachograaf en bestuurderskaart tijdig over te brengen naar zijn bedrijfsvestiging, zodat deze aanwezig zijn als er gecontroleerd wordt. Een en ander vloeit ook voort uit artikel 11 van Pro de Regeling Tachograafkaarten. Het niet aanwezig hebben van de juiste gegevens op 1 maart 2016 valt eiser om die reden wel aan te rekenen.
7.3.
Het enkele feit dat eiser, zoals hij stelt, wel over de in geding zijnde C-bestanden beschikt en dus naar eigen zeggen een deugdelijke administratie bijhoudt, doet aan het voorgaande evenmin af. Deze stelling roept bovendien de vraag op waarom eiser de C-bestanden niet alsnog aan de inspecteur van de ILT heeft aangeleverd. De ILT heeft eiser na de inspectie op 1 maart 2016 immers tot twee keer toe de gelegenheid geboden om de missende M-bestanden en C-bestanden alsnog aan te leveren. Eiser heeft vervolgens alleen de M-bestanden aangeleverd.
7.4.
Voor zover eiser stelt dat verweerder op grond van de wel aangeleverde M-bestanden voldoende informatie had om adequaat toezicht te houden op de naleving van de arbeids- en rusttijden, kan de rechtbank eiser daarin niet volgen. Eiser is als bestuurder op grond van de geldende regelgeving verplicht om zijn activiteiten (waaronder de arbeids- en rusttijden) via de tachograaf te laten registreren op zijn bestuurderskaart. Deze gegevens zijn vastgelegd in de C-bestanden. Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, is zonder deze C-bestanden niet inzichtelijk wie de vrachtauto heeft bestuurd en welke activiteiten eiser als bestuurder met welke voertuigen heeft verricht. Een volledige controle is zonder deze C-bestanden dus niet mogelijk.
7.5.
De rechtbank kan eiser om die reden ook niet volgen in zijn stelling, dat hij met het aanleveren van een pdf-bestand met voertuigactiviteiten over de maand september 2015, aan de vordering van de ILT heeft voldaan. Datzelfde geldt voor eisers stelling dat verweerder hem nogmaals de gelegenheid had moeten bieden om de bestanden aan te leveren. Aan eiser is tot drie keer toe te kennen gegeven dat de ILT ten behoeve van de inspectie de M-bestanden en de C-bestanden over de periode van 2 november 2015 tot en met 29 november 2015 wenste in te zien. Dat aan eiser eerder, op 6 januari 2016, ook verzocht is om bestanden over de maand september 2015 aan te leveren, maakt dit niet anders. Door de C-bestanden over de maand november 2015 niet aan te leveren, heeft eiser niet aan de vordering van de ILT voldaan.
7.6.
De rechtbank concludeert uit het voorgaande dat verweerder bevoegd was tot oplegging van een bestuurlijke boete. Eisers betoog slaagt dan ook niet.
8. Eiser stelt ten slotte dat verweerder ten onrechte niet heeft beoordeeld of de opgelegde boete in dit concrete geval evenredig is, gelet op de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Eiser verwijst in dit verband naar twee uitspraken van de Afdeling van 9 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3747 en ECLI:NL:RVS:2015:3749). Het kan eiser namelijk niet verweten worden, dat de C-bestanden van november 2015 niet konden worden ingezien tijdens de inspectie en ook niet nadien zijn aangeleverd. Verweerder had dit moeten meewegen bij de boeteoplegging. Bovendien had verweerder niet voor drieëntwintig overtredingen mogen beboeten. In feite betreft het slechts één overtreding. Het gaat om één bestand met gedownloade gegevens dat miste. Door in een keer voor drieëntwintig overtredingen een boete op te leggen, heeft eiser bovendien niet de kans gehad om zijn werkwijze tussentijds te verbeteren, aldus eiser.
9.1.
Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet verweerder bij de aanwending van deze bevoegdheid, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen omtrent het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen, of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. Verwezen wordt in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:530).
9.2.
Uit rechtsoverwegingen 7.1 tot en met 7.5. vloeit reeds voort, dat eiser kan worden aangerekend dat de C-bestanden niet zijn aangeleverd. Van verminderde verwijtbaarheid is naar het oordeel van de rechtbank ook overigens niet gebleken, zodat verweerder geen aanleiding hoefde te zien voor matiging.
9.3.
Op grond van artikel 10:5, derde lid, van de Atw heeft verweerder ook terecht overwogen, dat er sprake was van drieëntwintig overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Er ontbraken immers gegevens over drieëntwintig dagen. Dat deze gegevens wellicht, indien zij waren aangeleverd, in één bestand zouden zijn aangeleverd, maakt dit niet anders. Verweerder heeft in deze omstandigheid dan ook terecht geen aanleiding gezien voor matiging van de boete.
9.4.
Voor zover eiser zich met zijn verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 9 december 2015 op het standpunt heeft willen stellen, dat verweerder ten onrechte geen reden voor matiging heeft gezien in het incidentele karakter van de overtreding, kan de rechtbank hem daarin niet volgen. Anders dan in de door eiser aangehaalde gevallen, betrof de overtreding waarvoor eiser is beboet, niet slechts een gedeelte van de bedrijfsvoering. Verweerder heeft er ook terecht op gewezen, dat in het geval van eiser keer op keer geen controle van de administratie mogelijk was, omdat er niemand aanwezig was op het vestigingsadres van eiser. Het was ook niet mogelijk om contact te leggen met eiser en op de vordering van 27 juli 2015 om gegevens aan te leveren, heeft eiser nooit gereageerd. Vervolgens heeft eiser, ondanks het herhaalde verzoek van verweerder, geen C-bestanden aangeleverd. Verweerder heeft toegelicht dat hieruit het beeld naar voren is gekomen, dat eiser er in het geheel geen goede administratie voor zijn vervoersonderneming op na houdt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ook in de voorgeschiedenis terecht geen aanleiding voor matiging gezien.
9.5.
De rechtbank concludeert dat er geen grond is voor het oordeel, dat de opgelegde boete te hoog is. Het enkele feit dat, zoals eiser ter zitting nog heeft gesteld, de boete voor eiser een hoog bedrag is, doet hier niet aan af. Ook deze beroepsgrond faalt.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F. Frankruijter, voorzitter, en mr. M.C. Snel-van den Hout en mr. C.G.E. Prenger, leden, in aanwezigheid van mr. C.A. Lodders, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2018.
de griffier is buiten staat
deze uitspraak te ondertekenen
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.