Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 16/5923
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 april 2018 in de zaak tussen
[eisers]
,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nissewaard, thans gemeente Hellevoetsluis, verweerder,
gemachtigde: mr. F.C.S. Warendorf.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[vergunninghoudster].
Procesverloop
Bij besluit van 18 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers tot het vaststellen van maatwerkvoorschriften in het kader van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) ten behoeve van het plan [titel] te Oudenhoorn afgewezen.
Bij besluit van 28 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Vergunninghoudster heeft een zienswijze ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 januari 2018. Eisers [namen]
zijn verschenen, bijgestaan door R.E.S.S. Vliex. De overige eisers zijn niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door H. Boschloo, drs. N. de Jong, S. Yavuzylgitoglu en J.A.M. Kool. Namens vergunninghoudster is [naam] verschenen.
zijn verschenen, bijgestaan door R.E.S.S. Vliex. De overige eisers zijn niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door H. Boschloo, drs. N. de Jong, S. Yavuzylgitoglu en J.A.M. Kool. Namens vergunninghoudster is [naam] verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Het plan [titel] (hierna: het plan), gelegen aan de [locatie] in Oudenhoorn, omvat een zorgboerderij met tien wooneenheden voor (zwaar) gehandicapte jongvolwassenen. Omdat het plan onder het Activiteitenbesluit valt moet worden voldaan aan de artikelen die in de bijlage bij deze uitspraak zijn opgenomen.
3. Eisers hebben, om geluidshinder door stemgeluid ter plaatse van hun woningen te voorkomen, verweerder verzocht op grond van artikel 2.20, eerste lid, van het Activiteitenbesluit de geluidsnormen zodanig aan te passen dat de geluidsnormen (die behoren bij een goede ruimtelijke ordening) niet worden overschreden. Volgens eisers zijn de grenswaarden van het Activiteitenbesluit 5 dB hoger dan de richtwaarden die gelden voor een goede ruimtelijke ordening.
Tevens hebben eisers verweerder gevraagd om op grond van het vijfde lid van artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit maatwerkvoorschriften op te stellen, inhoudend:
- het aanwijzen van het gebied binnen het plan waar cliënten buiten mogen verblijven;
- het plaatsen van een afrastering tussen de tuin en het terras zodat cliënten niet vrij de tuin in kunnen lopen;
- het vastleggen van de periode waarin cliënten op het buitenterrein mogen verblijven, te weten tussen 10.30 uur en 16.30 uur.
4. Verweerder heeft bij het primaire besluit het verzoek van eisers afgewezen omdat uit het akoestisch onderzoek van de DCMR, vastgelegd in het rapport van 27 mei 2015, volgt dat de grenswaarden uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit niet worden overschreden.
Verweerder heeft in dit verband gesteld dat, zoals in artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, is aangegeven, het eerste lid van artikel 2.17 niet van toepassing is op stemgeluid. Aangezien stemgeluid in deze inrichting de enige relevante geluidbron is, heeft het verlagen van de norm van het Activiteitenbesluit door middel van het stellen van een maatwerkvoorschrift geen zin. Voorts bestaat er geen norm voor stemgeluid in het Activiteitenbesluit zodat het niet mogelijk is om gedragsmaatregelen en technische voorzieningen op te leggen voor het reguleren van stemgeluid.
5. Bij het bestreden besluit stelt verweerder dat in het licht van artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit dient te worden bezien of het betreffende terrein van de inrichting als een binnen- of buitenterrein dient te worden aangemerkt. Verweerder wijst er in dit verband op dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) met name de situering van het terrein aan de straat of andere openbare ruimte van belang acht. Indien hiervan sprake is, mag worden aangenomen dat het van het terras/tuin afkomstige geluid opgaat in het omgevingsgeluid. Zie onder meer de uitspraken
Daarnaast kan het referentieniveau van het omgevingsgeluid en de mate van beslotenheid van het buitenterrein naar de mening van verweerder als indicatie dienen of er al dan niet sprake is van een binnenterrein. Indien een terrein is omsloten door bebouwing zal het omgevingsgeluid in beginsel veel lager zijn, zodat het stemgeluid van bijvoorbeeld het terras eerder zal leiden tot overlast. De beoordeling van dergelijke situaties dient in overeenstemming met artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit te geschieden.
Verweerder is er in het bestreden besluit van uitgegaan dat in dit geval de inrichting aan twee kanten aan een openbare weg grenst, enerzijds aan de [locatie] waar gemotoriseerd verkeer is toegestaan en anderzijds aan [locatie 2] , een fietspad waarop ook brommers zijn toegestaan. Aan de achterzijde van de inrichting ligt agrarisch gebied. Het betreffende terrein is dus niet omsloten, zodat kan worden gesteld dat het eventuele geluid afkomstig van dit terrein zal opgaan in het omgevingsgeluid. Gelet op de situering van dit terrein is er geen sprake van een binnenterrein, aldus verweerder.
Nu het terrein als buitenterrein aangemerkt dient te worden is verweerder van mening dat hij terecht het verzoek om maatwerkvoorschriften op basis van artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit heeft afgewezen.
6. Eisers stellen zich op het standpunt dat vergunninghoudster zich niet aan de voorwaarden houdt die in de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015 aan de omgevingsvergunning zijn gesteld. Vergunninghoudster is namelijk van mening dat haar, wat het gebruik van het perceel betreft, bij die uitspraak geen enkele beperking wordt opgelegd. Tijdens de hoorzitting in bezwaar bij de gemeente Nissewaard, op 15 juli 2016, heeft vergunninghoudster nadrukkelijk verklaard dat zij niet zal accepteren dat gebieden worden aangewezen waar de bewoners niet mogen komen, dit terwijl vergunninghoudster zelf aan de Afdeling heeft aangegeven waar, wanneer en hoeveel bewoners tegelijk buiten zouden verblijven. Verweerder heeft verklaard dat met die bedrijfssituatie wordt voldaan aan het criterium van een goede ruimtelijke ordening. Bij de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015 zijn deze verklaringen van doorslaggevend belang geweest. Aan de hand van de door de DCMR uitgevoerde akoestische berekeningen, zoals vastgelegd in het rapport van 27 mei 2015, is vastgesteld wat de geluidsniveaus van de woonzorgvoorziening zijn. Nu komt het er volgens eisers op aan dat vergunninghoudster zich houdt aan de beperkingen met betrekking tot het gebruik van het perceel, die de basis vormen van de berekeningen die door de DCMR zijn gemaakt. Eisers vinden het des te vreemder dat zowel vergunninghoudster als verweerder zich daar nu van proberen te distantiëren. Hierdoor dreigt er een situatie te ontstaan dat niet wordt voldaan aan de criteria van een goede ruimtelijke ordening.
Het terras waar de personen volgens het onderzoek van DCMR verblijven is niet aan de straat of een andere openbare ruimte gelegen. Blijkens het gestelde in het Activiteitenbesluit is de bepaling van artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit in onderhavige situatie niet van toepassing en dient het stemgeluid getoetst te worden aan de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit, zodat wel degelijk maatwerkvoorschriften kunnen worden gesteld om te voorkomen dat het stemgeluid tot hinder zal leiden. Door maatwerkvoorschriften te stellen wordt volgens eisers klip en klaar wat wel of niet kan dan wel mag. Aan de hand daarvan kan uitvoering worden gegeven aan de uitspraak van de Afdeling.
Nu verweerder stelt dat hij geen maatwerkvoorschriften kan stellen, is hij kennelijk van mening dat het stemgeluid van de personen op het terras ingevolge het eerste lid, aanhef en onder a, van artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit niet getoetst mag worden aan de grenswaarden uit de artikelen 2.17, 2.19 en 2.20 van het Activiteitenbesluit. Hiermee doet verweerder voorkomen alsof het bij het verzoek van eisers gaat om een verzoek om de verlaging van de toegestane geluidsnormen, hetgeen in het geheel niet aan de orde is. Het enige dat eisers met het verzoek willen bereiken is, dat bij het gebruik van het perceel van de woonzorgvoorziening de beperkingen in acht worden genomen die de Afdeling in zijn uitspraak aanhoudt.
Eisers voeren verder aan dat zij de Afdeling impliciet hebben verzocht om een voorziening te treffen opdat voor hen gewaarborgd is dat de hinder vanwege het stemgeluid dragelijk zal zijn. Door verweerder is aan de Afdeling aangegeven dat het plan voldoet aan de criteria voor een goede ruimtelijke ordening. In de afwijzing stelt verweerder nu ineens dat het stemgeluid kan voldoen aan een langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van ten hoogste
50 dB(A) etmaalwaarde. Verweerder verlaat hiermee zijn eerdere bewering, gedaan bij de Afdeling. Dat verweerder nu ineens naar de standaardgrenswaarden van het Activiteitenbesluit grijpt, impliceert volgens eisers dat verweerder de Afdeling niet volledig heeft ingelicht. Immers, men gaat in eerste instantie uit van de criteria voor een goede ruimtelijke ordening om vervolgens geen dan wel geheel andere normen van toepassing te verklaren.
7. Vergunninghoudster stelt zich op het standpunt dat aan haar geen enkele andere restrictie is opgelegd dan de wettelijke beperkingen. Deze worden niet overtreden. Daarnaast stelt zij zich op het standpunt dat haar tuin overduidelijk géén “binnenterrein” is. Hieruit volgt, aldus vergunninghoudster, dat de regels aangaande een “buitenterrein” van toepassing zijn.
De rechtbank overweegt als volgt.
8. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen (artikel 1.2, derde lid, van de Awb).
9. Naar het oordeel van de rechtbank kan [het collectief] niet als belanghebbende worden aangemerkt als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Ter zitting is desgevraagd door eisers verklaard dat [het collectief] geen vereniging is. De rechtbank is ook overigens niet gebleken dat deze bewonersgroep een rechtspersoon is. Dit betekent dat het beroep van eisers tegen het bestreden besluit, dat aan eisers persoonlijk is gericht, voor zover ingesteld namens [het collectief] , niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
10. Daarnaast heeft de rechtbank ambtshalve, op basis van het verhandelde ter zitting, vastgesteld dat eiseres [naam] - mede gelet op de afstand van haar woning tot aan het plan, die circa 100 meter bedraagt - in dan wel rondom haar woning geen geluidsoverlast van de bewoners vanuit het plan ervaart. Eiseres [naam] heeft ter zitting aangevoerd dat zij zich stoort aan de geluiden die afkomstig zijn van de bewoners van het plan, op het moment dat deze langs haar woning lopen om bijvoorbeeld boodschappen in het dorp te gaan doen. De rechtbank stelt ambtshalve vast dat de afstand van de woning van eiser [naam] tot aan het plan eveneens circa 100 meter bedraagt en de afstand van de woningen van de eisers [namen] zelfs groter is dan 100 meter. De rechtbank is niet aannemelijk geworden dat deze eisers in dan wel rondom hun woningen geluidsoverlast van de bewoners vanuit het plan ervaren.
Nu naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk is geworden dat eisers [namen] ter plaatse van hun woning milieugevolgen van enige betekenis van het plan ondervinden, kunnen zij niet als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het primaire besluit worden aangemerkt. Het bezwaar van deze eisers had bij het bestreden besluit daarom niet-ontvankelijk verklaard moeten worden. Aangezien verweerder dit niet heeft onderkend, is het beroep, voor zover ingesteld door [namen] , gegrond. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar, voor zover ingediend door [namen] , alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
11. De rechtbank heeft vastgesteld dat eiser [naam] woont op het perceel dat is gelegen naast het plan. Ondanks dat tussen zijn perceel en het plan een sloot is gesitueerd alsmede [locatie 2] , een openbaar fietspad waar ook brommers rijden, is de rechtbank van oordeel dat eiser [naam] enige mate van directe hinder van het plan zal kunnen ondervinden. Eiser [naam] woont op ongeveer dezelfde afstand van het plan als [naam] , zij het in tegenovergestelde richting. Ook ten aanzien van hem is de rechtbank van oordeel dat hij enige mate van directe hinder van het plan zal kunnen ondervinden.
12. De rechtbank heeft ter zitting aan de hand van een overzichtskaart, waarbij partijen hun opvatting hebben kunnen geven, vastgesteld dat het plan voorziet in een buitenterrein, waarvoor geen normen gelden voor het stemgeluid. Anders dan eisers is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat het terras van de tuin zelf niet aan de straat dan wel enige andere openbare ruimte ligt, niet per definitie met zich brengt dat er dus sprake is van een binnenterrein. Op basis van de overzichtskaart is de rechtbank van oordeel dat, hoewel er op het terrein/de tuin waarop het terras zich bevindt een zekere mate van afscherming aanwezig is, deze niet zodanig is dat sprake is van een besloten ligging en daarmee van een binnenterrein in de zin van artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit. Daarbij betrekt de rechtbank dat de in artikel 2.18, eerste lid, opgenomen uitzondering voor een binnenterrein blijkens de nota van toelichting is bedoeld voor situaties waarin de bebouwing om het terrein (mede) bestaat uit een of meer geluidgevoelige gebouwen die worden beschermd door de geluidsgrenswaarden van het Activiteitenbesluit, zoals bij geheel of nagenoeg geheel gesloten woonbebouwing met een binnenterrein. Een dergelijke situatie doet zich hier niet voor. Gelet hierop kan het stemgeluid bij de toetsing aan de geluidsnormen van artikel 2.17 buiten beschouwing blijven en heeft verweerder het verzoek om maatwerkvoorschriften op basis van artikel 2.20, eerste lid, van het Activiteitenbesluit terecht afgewezen.
13. De rechtbank heeft verder vastgesteld dat de Afdeling bij haar meergenoemde uitspraak van 9 september 2015 heeft overwogen dat er geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van de DCMR van 27 mei 2015. In dit rapport is wel het menselijk stemgeluid meegenomen, waarbij geconcludeerd is dat er geen normen worden overschreden. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat verweerder zich niet op deze rapportage mocht beroepen. Gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op basis van het akoestisch onderzoek van de DCMR van 27 mei 2015 in objectieve zin in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat eisers niet onevenredig in hun woongenot worden geschaad. Verweerder heeft dan ook geen aanleiding hoeven zien om voorschriften als bedoeld in artikel 2.20, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit vast te stellen.
14. Dat vergunninghoudster zich volgens eisers in het kader van de goede ruimtelijke ordening niet dan wel niet afdoende aan zowel de uitspraak van de Afdeling van
9 september 2015 als de verleende omgevingsvergunning houdt is, hoe hinderlijk dit voor eisers ook kan zijn, geen omstandigheid die in dit geval door middel van het vaststellen van maatwerkvoorschriften kan worden opgelost, nu zoals hiervoor is overwogen het Activiteitenbesluit zich hiervoor niet leent. Indien eisers menen dat voldaan moet worden aan de waarden genoemd in het DCMR-rapport, dat onderdeel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning, staat het hen vrij om bij verweerder een verzoek in te dienen om handhavend op te treden tegen het handelen in strijd met de verleende omgevingsvergunning.
15. De rechtbank is, gelet op hetgeen hiervoor onder randnummer 11 tot en met 14 is overwogen, van oordeel dat het bestreden besluit voor het overige in rechte kan worden gehandhaafd. Het beroep is, voor zover ingesteld door de overige eisers, ongegrond.
16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op
€ 21,40 aan reiskosten.
Beslissing
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eisers, voor zover ingesteld namens [het collectief] , niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [namen] , gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar van [namen] ongegrond is verklaard;
- bepaalt dat het bezwaar van [namen] niet-ontvankelijk wordt verklaard en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- verklaart het beroep, voor zover ingesteld door de overige eisers, ongegrond;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van € 168,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 21,40 aan reiskosten.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. E.R. Houweling en mr. A. Pahladsingh, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 april 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage wettelijk kader (Activiteitenbesluit)
In artikel 2.17, aanhef eerste lid, sub a, is bepaald dat voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
a. de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
Tabel 2.17a
07:00–19:00 uur
19:00–23:00 uur
23:00–07:00 uur
LAr,LT op de gevel van gevoelige gebouwen
50 dB(A)
45 dB(A)
40 dB(A)
LAr,LT in in- en aanpandige gevoelige gebouwen
35 dB(A)
30 dB(A)
25 dB(A)
LAmax op de gevel van gevoelige gebouwen
70 dB(A)
65 dB(A)
60 dB(A)
LAmax in in- en aanpandige gevoelige gebouwen
55 dB(A)
50 dB(A)
45 dB(A)
In artikel 2.18, eerste lid, aanhef, onder a, is bepaald dat bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19, 2.19a dan wel 2.20, blijft buiten beschouwing het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein.
In artikel 2.20 staat het volgende:
1. In afwijking van de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a, kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax vaststellen.
(…)
4 Het bevoegd gezag kan maatwerkvoorschriften stellen over de plaats waar de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a, voor een inrichting gelden.
5 Het bevoegd gezag kan bij maatwerkvoorschrift bepalen welke technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht en welke gedragsregels in acht worden genomen teneinde aan geldende geluidsnormen te voldoen.
6 In afwijking van de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift voor bepaalde activiteiten in een inrichting, anders dan festiviteiten als bedoeld in artikel 2.21, andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax vaststellen. Het bevoegd gezag kan daarbij voorschriften vaststellen met betrekking tot de duur van de activiteiten, het treffen van maatregelen, de tijdstippen waarop de activiteiten plaatsvinden of het vooraf melden per keer dat de activiteit plaatsvindt.
7 Het bevoegd gezag kan bij maatwerkvoorschrift bepalen welke technische voorzieningen worden aangebracht en welke gedragsregels in acht worden genomen ter beperking van het geluid als gevolg van werkzaamheden en activiteiten bij een inrichting als bedoeld in artikel 2.17, vijfde lid.
(…)