Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummers: ROT 18/420 en ROT 18/1786
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 mei 2018 in de zaken tussen
[eiseres],
gemachtigde: [persoon 2],
en
het college van burgmeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: [persoon 1].
Procesverloop
Bij besluit van 18 november 2016 (de afwijzing) heeft verweerder het verzoek van eiseres om het aantal geregistreerde kindplaatsen bij [onderneming 1] te verhogen, afgewezen omdat er geen inspectie heeft kunnen plaatsvinden.
Na inspectie heeft verweerder bij besluit van 29 juni 2017 de motivering van de afwijzing gewijzigd in die zin dat het verzoek tot wijziging van het aantal kindplaatsen is afgewezen, omdat de beoogde uitbreiding niet plaatsvindt binnen de [onderneming 2] maar op een ander adres.
Bij besluit van 8 december 2017 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de afwijzing gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld (ROT 18/420).
Bij besluit van 2 maart 2018 (de aanwijzing, het bestreden besluit II) heeft verweerder aan eiseres een aanwijzing gegeven om het inspectierapport incidenteel onderzoek van 20 juni 2017 op haar website te plaatsen en daarmee de overtreding van artikel 1.54, tweede en derde lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko) te beëindigen.
Met instemming van verweerder heeft eiseres tegen het bestreden besluit II rechtstreeks beroep ingesteld (ROT 18/1786).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 april 2018. De zaken zijn gevoegd behandeld met een viertal andere zaken en voor het doen van uitspraak gesplitst.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [persoon 3] en
[persoon 4].
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en drs. A. ten Berge en [persoon 6].
ROT 18/420 de afwijzing
1.1.
Eiseres staat als volgt in het Landelijk Register Kinderopvang en peuterspeelzalen (LRKP) vermeld:
1.2.
[onderneming 3] staat als volgt geregistreerd in het LRKP:
Voor het [onderneming 3] maakt eiseres gebruik van [adres 1], [adres 2] en [adres 3]. Tussen de adressen zijn interne doorgangen zodat er volgens verweerder sprake is van 1 opvangadres (locatie).
1.3.
[onderneming 1] staat als volgt geregistreerd in het LRKP:
1.4.
Op 30 september 2016 heeft eiseres door middel van een wijzigingsformulier verzocht om per 1 september 2016 het aantal kindplaatsen op de [onderneming 1] te wijzigen van 40 naar 50 kinderen. Eiseres wil op het adres [adres 2] buitenschoolse opvang (bso) aanbieden (en biedt dit naar de rechtbank begrijpt feitelijk al aan) in zijn kindercentrum voor dagopvang (kinderdagverblijf) [onderneming 3].
1.5.
In het rapport van 20 juni 2017 heeft de GGD geadviseerd om de gevraagde wijziging van het aantal kindplaatsen van 40 naar 50 niet door te voeren in het LRKP omdat de opvang niet plaatsvindt op één adres.
1.6.
Bij besluit van 29 juni 2017 heeft verweerder het verzoek tot wijziging van het aantal kindplaatsen afgewezen, omdat de beoogde uitbreiding niet plaatsvindt binnen de reeds geregistreerde bso. Verweerder geeft aan dat uitbreiding slechts kan plaatsvinden op een geregistreerde bso-voorziening en dat de [onderneming 1] in het LRKP staat geregistreerd op het adres [adres 4] terwijl er tussen de adressen [adres 4] en [adres 2] geen sprake is van een interne doorgang. Er is daarom sprake van een andere opvanglocatie.
2. Aan het bestreden besluit I legt verweerder ten grondslag dat het geregistreerd aantal kindplaatsen van de opvangvoorziening [onderneming 1] op grond van artikel 1.47, eerste lid, van de Wko juncto artikel 1, eerste lid en artikel 7, vierde lid, van het Besluit registers kinderopvang, buitenlandse kinderopvang en peuterspeelzaalwerk (Besluit registers), thans het Besluit landelijk register kinderopvang, register buitenlandse kinderopvang en personenregister kinderopvang, niet gewijzigd kan worden omdat de beoogde uitbreiding niet plaatsvindt binnen de [onderneming 2] maar op een andere locatie.
Volgens verweerder is geen sprake van een wijziging als bedoeld in artikel 1.47, eerste lid, van de Wko, maar moet op grond van artikel 1.45 van de Wko juncto artikel 7, vierde lid, van het Besluit registers een nieuwe aanvraag worden ingediend.
3. Eiseres voert als beroepsgrond aan dat sprake is van een melding van wijziging als bedoeld in artikel 1.47, eerste lid, van de Wko en dat verweerder deze melding onverwijld had moeten registreren.
3.1.
De rechtbank overweegt dat onder de Wko 2004 en het gemeentelijk register het systeem ‘melden is registreren’ was vastgelegd in de artikelen 45 tot en met 47 van de Wko. Met de komst van het LRKP in 2010 is daar verandering in gekomen voor wat betreft de aanvraag tot exploitatie. Sindsdien is voorafgaand aan registratie een beschikking van verweerder vereist. In 2013 is artikel 1.47 van de Wko gewijzigd waardoor ook bij een wijzigingsverzoek het systeem ‘melden is registreren’ is verlaten en ook voor het doorvoeren van een wijzigingsverzoek een besluit van verweerder nodig is. De rechtbank verwijst voor dit oordeel ook naar de Memorie van Toelichting bij artikel 1.47 van de Wko, (zie TK 2012-2013, 33 538, nr. 3, p. 28) waarin staat dat artikel 1.47, tweede lid, van de Wko als een ‘kan-bepaling’ is geformuleerd omdat het niet wenselijk is dat het college (verweerder) verplicht is wijzigingen door te voeren waarvan het college weet dat die onjuist zijn. Met een ‘kan-bepaling’ wordt volgens de toelichting ruimte gecreëerd voor het college om ter zake een afweging te maken.
Bij een melding ingevolge artikel 1.47, eerste en tweede lid, van de Wko is sprake van een aanvulling of wijziging van de reeds geregistreerde gegevens van een kindercentrum waaraan al een vergunning is verstrekt. In de onderhavige situatie is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een uitbreiding van een bestaand kindercentrum omdat opvang zal gaan plaatsvinden op een locatie waar nog geen bso is geregistreerd. Daarmee is sprake van een nieuw kindercentrum op het adres [adres 2].
Hieruit volgt dat eiseres niet kon volstaan met een wijzigingsverzoek maar een aanvraag tot exploitatie had moeten indienen en verweerder de melding niet onverwijld hoefde te registreren.
3.2.
De beroepsgrond slaagt niet.
4. Eiseres voert als beroepsgrond aan dat met een wijzigingsformulier kon worden volstaan omdat zowel het kindercentrum [onderneming 1] als het kindercentrum [onderneming 3] geregistreerd staan in het LRKP. Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij kindercentra exploiteert waarbij een kindercentrum de voorziening is waar kinderopvang plaatsvindt. Volgens eiseres is het kindercentrum de eenheid van registratie en niet de specifieke opvanglocatie.
4.1.
De rechtbank stelt vast dat ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Besluit registers een kinderopvangvoorziening is:
dagopvang op een specifiek adres of buitenschoolse opvang op een specifiek adres. In de toelichting op dit artikel staat dat het gaat om een specifieke soort opvang op een specifieke locatie.
Artikel 5, sub d, van het Besluit registers bepaalt dat een houder bij een aanvraag het soort kinderopvang (dagopvang of buitenschoolse opvang) aangeeft. Dit gegeven wordt in het LRKP opgenomen. Gelet op het bovenstaande wordt in de wet- en regelgeving voor de kinderopvang nadrukkelijk onderscheid gemaakt tussen kindercentra waar dagopvang plaatsvindt en kindercentra waar buitenschoolse opvang plaatsvindt. Beide typen opvang worden afzonderlijk geregistreerd in het LRKP.
Uit artikel 7, vierde lid, van het Besluit registers volgt dat indien een houder van een geregistreerde kinderopvangvoorziening een kinderopvangvoorziening in exploitatie wil nemen op een ander adres of op een adres waar hij al een andere kinderopvangvoorziening exploiteert, hij hiertoe een aanvraag tot exploitatie ex artikel 1.45 Wko dient te doen.
De rechtbank stelt vast dat indien op één adres zowel dagopvang als buitenschoolse opvang wordt aangeboden beide opvangsoorten als afzonderlijke opvangvoorzieningen in het LRKP dienen te worden geregistreerd en geïnspecteerd. Met andere woorden: een kindercentrum voorziet in een bepaald soort kinderopvang op een specifiek adres. Verweerder stelt zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt dat een houder kinderopvang kan aanbieden op diverse (specifieke) adressen, mits elk opvangadres per opvangvoorziening in het LRKP is geregistreerd.
Voor zover eiseres verwijst naar combigroepen overweegt de rechtbank dat het vormen van combigroepen mogelijk is op grond van artikel 7, zevende lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen. Dit artikel maakt het mogelijk dat een houder kinderen van de bso samen met kinderen van de dagopvang in één groep opvangt. De mogelijke vorming van een combinatiegroep laat echter onverlet dat dan voor zowel de dagopvang als voor de bso een aanvraag voor exploitatie moet zijn gedaan en de twee opvangvormen (bso en dagopvang) beide in het LRKP op het (in dit geval: zelfde) adres moeten zijn geregistreerd.
Voor zover eiseres zich op het standpunt stelt dat zij één vestiging is die diverse kindercentra op diverse adressen exploiteert, waarbij het kindercentrum de eenheid van registratie is en niet de opvanglocatie, wordt deze stelling door de rechtbank verworpen.
Hoewel daarom verzocht, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat andere kindercentra in het LRKP geregistreerd staan zoals zij dat voorstaat. Dat daarvan sprake is in de door eiseres genoemde voorbeelden is door verweerder gemotiveerd weersproken terwijl bij het inzien van het LRKP blijkt dat elke kinderopvangvoorziening per locatie zijn eigen LRKP‑nummer heeft. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het stelsel van het Besluit registers dat bij een opvangvoorziening waarbij sprake is van diverse opvangadressen (locaties) slechts sprake is van één opvanglocatie voor het LRKP indien sprake is van interne doorgangen. Voor de stelling dat deze uitleg van het Besluit registers in strijd zou zijn met de (uitgangspunten van de) Wko ziet de rechtbank geen aanknopingspunten. Omdat op de locatie [adres 2] nog geen bso vergund was en er tussen [adres 4] en [adres 2] geen inpandige doorgang is, is er voor het LRKP dus sprake van een andere locatie die separaat vergund en geregistreerd dient te worden.
De rechtbank wijst er in dit verband op dat (ook) door de Belastingdienst wordt aangegeven dat per 1 januari 2011 aanvragers van kinderopvangtoeslag alleen recht op deze toeslag hebben indien de kinderopvangorganisatie met de juiste gegevens van de opvanglocatie(s) van hun kind geregistreerd staat in het register.
4.2.
De beroepsgrond kan niet slagen.
5. Eiseres meent dat de melding voor de uitbreiding kindplaatsen [onderneming 2] van meet af aan is gejuridiseerd en kan niet uitsluiten dat de melding bevooroordeeld is behandeld.
5.1.
Onder de stukken bevindt zich een brief van de [directeur] van [datum] met als onderwerp ‘klachten’. Uit die brief blijkt kort gezegd dat partijen een voorgeschiedenis met elkaar hebben. Eiseres diende in het verleden een serie klachten in. De rechtbank begrijpt dat de klachten gedetailleerd en uitvoerig beschreven staan in meer dan twintig brieven, met betrekking tot de gemeente Rotterdam onder meer over de inspecties bij de kindercentra van eiseres. Er heeft een bemiddelingspoging plaatsgevonden die niet is gelukt en vervolgens heeft de klachtencommissie GGD in 2013 een oordeel over de klachten gegeven. Om de relatie te verbeteren zijn er gesprekken gevoerd onder leiding van de (plaatsvervangend) Ombudsman. Deze gesprekken hebben niet geleid tot een oplossing en de Ombudsman heeft op 21 maart 2017 laten weten dat de bemiddelingspoging is beëindigd. De brief van de [directeur] eindigt met de conclusie dat van het door eiseres genoemde machtsmisbruik niet is gebleken. Ook van bedrog, minachting of manipulaties is de [directeur] niets gebleken. De door eiseres gebruikte bewoordingen doen volgens de [directeur] geen recht aan de inspanningen die er vanuit de betreffende medewerkers is geweest om de samenwerking met de [onderneming 1] op orde te krijgen. De behoorlijkheidnormen van de overheid zijn niet geschonden, aldus de [directeur]. Als eiseres het niet eens is met deze wijze van afhandelen dan kan zij zich wenden tot de Gemeentelijke Ombudsman.
5.2.
Ter zitting heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank gemotiveerd uiteen gezet dat het geen gelijk krijgen in bepaalde besluitvormingsprocessen niet hetzelfde is als tegengewerkt worden. Dat verweerder bevooroordeeld was, is de rechtbank niet gebleken.
5.3.
De beroepsgrond slaagt niet.
6. Eiseres voert als beroepsgrond aan dat er bij verweerder ten onrechte geen scheiding is tussen de te onderscheiden taken registratie, toezicht en handhaving. Er is volgens eiseres sprake van een ongewenste verwevenheid tussen de drie taakgebieden. De administratieve registeropvattingen laat verweerder volgens eiseres ten onrechte zwaarder wegen dan de kwaliteit van opvang en het welzijn van de kinderen. Dit leidt volgens eiseres onvermijdelijk tot onbehoorlijk bestuur.
6.1.
Verweerder heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat er waarborgen zijn voor de onafhankelijke positie van toezicht enerzijds en registratie en handhaving anderzijds. Registratie en handhaving wordt binnen de afdeling Toezicht en Handhaving uitgevoerd door een apart subteam met functionarissen die uitsluitend met deze taken zijn belast. De directie Jeugd en Onderwijs neemt in mandaat de besluiten over handhaving.
Het hoofd Toezicht en Handhaving neemt in mandaat de besluiten over registratie. Verweerder heeft voor de Wko-toezichttaak de GGD aangewezen. De gemeente geeft opdracht aan de GGD tot het uitvoeren van de inspecties. Omdat het volgens verweerder beleidsmatig gezien wenselijk is toezicht, handhaving en klachtafhandeling op het gebied van kinderopvang goed op elkaar aan te laten sluiten is er door middel van mandaat voor gekozen deze taken onder de verantwoordelijkheid van één directie (Jeugd en Onderwijs) te brengen.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat niet valt in te zien dat de taakverdeling binnen de gemeentelijke organisatie onvermijdelijk tot onbehoorlijk bestuur leidt. Ook de stelling van eiseres dat verweerder de kwaliteit van de opvang en het welzijn van de kinderen ondergeschikt maakt aan de administratie wordt door de rechtbank niet gevolgd. De beroepsgrond slaagt niet.
7. De bij het bestreden besluit I gehandhaafde afwijzing houdt in rechte stand. Het beroep is ongegrond.
ROT 18/1786 de aanwijzing
8. Op 7 december 2017 heeft een GGD-inspectie bij de [onderneming 1] op het adres [adres 4], plaatsgevonden. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de rapportage van 25 januari 2018. In dit rapport is vermeld dat de [onderneming 1] niet voldoet aan twee van de beoordeelde voorschriften uit de Wko of onderliggende regelgeving.
9. Verweerder heeft eiseres bij het bestreden besluit II opgedragen om het op 20 juni 2017 vastgestelde inspectierapport van het incidenteel onderzoek van 11 mei 2017 op haar website te plaatsen. Hij heeft hierbij verwezen naar de in artikel 1.54, tweede en derde lid, van de Wko geregelde informatieverplichting van eiseres.
10. Eiseres voert als beroepsgrond aan dat het inspectierapport nog niet in rechte vast staat waardoor publicatie hiervan in strijd is met de Wko en het EVRM. Volgens eiseres is het publiceren van een inspectierapport dat expliciet is uitgevoerd in het kader van een juridisch geschil zonder dat het besluit over dat geschil in rechte vast staat, in strijd met de bedoeling van artikel 1.81 van de Wko.
10.1.
Artikel 1.63 van de Wko schrijft voor dat de toezichthouder (hier: de GGD) beoordeelt of de wet- en regelgeving wordt nageleefd, dat oordeel opneemt in een inspectierapport, de houder (hier: eiseres) een zienswijzegelegenheid biedt en de zienswijze opneemt in het inspectierapport, het inspectierapport vaststelt en publiceert. Deze wettelijk voorgeschreven werkwijze die voor alle door de GGD verrichte onderzoeken geldt, is in dit geval gevolgd. De zienswijze kan eiseres benutten om de in haar ogen onjuiste waarnemingen of conclusies te weerspreken. De stelling dat met de plicht tot publicatie sprake zou zijn van een punitieve sanctie wordt door de rechtbank niet gevolgd. De publicatie is gericht op beëindiging van de geconstateerde overtreding en past in het als doel van de Wko geformuleerde toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang.
10.2.
De beroepsgrond slaagt niet.
11. Eiseres voert als beroepsgrond aan dat verweerder op grond van bijzondere omstandigheden had moeten afzien van de aanwijzing omdat er nog een procedure loopt en er geen sprake is van risico’s voor veiligheid, gezondheid en welbevinden van de kinderen.
11.1.
De rechtbank stelt vast dat de inspectie is uitgevoerd en het rapport is opgesteld naar aanleiding van het verzoek van eiseres om uitbreiding. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de ouders in strijd met de Wko niet geïnformeerd zouden moeten worden over de uitgevoerde inspectie is de rechtbank niet gebleken.
11.2.
De beroepsgrond slaagt niet.
12. De bij het bestreden besluit II gegeven aanwijzing houdt in rechte stand. Het beroep is ongegrond.
13. Omdat de beroepen ongegrond worden verklaard bestaat er voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A.C. van Nifterick, voorzitter, en mr. D. Brugman en mr. M.C. Snel-van den Hout, leden,
in aanwezigheid van mr. A.L.M. van der Meer-van ‘t Laar, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 mei 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.