Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 18/1621
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 november 2018 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. I.A. Kamans,
en
de burgemeester van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. C.W. de Jong.
Procesverloop
Bij besluit van 3 augustus 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder horeca-inrichting [bedrijfsnaam] , gevestigd aan [adres] te [vestigingsplaats] , voor een periode van in totaal drie maanden gesloten op grond van artikel 2:30, eerste lid, aanhef en onder b, in verbinding met artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (APV), met inachtneming van een spoedsluiting van twee weken per 23 juli 2017.
Bij uitspraak van 22 augustus 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:6437) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het primaire besluit vanaf de datum van de uitspraak tot aan de beslissing op het bezwaar geschorst.
Bij besluit van 12 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het einde van de sluitingsduur bepaald op 22 augustus 2017 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en haar bestuurder [bestuurder] ( [bestuurder] ). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. W.H. Tulmans.
Overwegingen
1.1.
Eiseres is exploitant van [bedrijfsnaam] en wordt bestuurd door [onderneming] , waarvan [bestuurder] de bestuurder is. [bedrijfsnaam] is een nachthorecazaak en overwegend op vrijdag en zaterdag geopend.
1.2.
De politie Eenheid Rotterdam heeft aan verweerder een rapportage van 24 juli 2017 toegezonden, die is opgemaakt op basis van op ambtseed/ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal, politiemutaties en openbare bronnen. Uit de rapportage komt naar voren dat zich op 23 juli 2017 in de omgeving van [bedrijfsnaam] een ernstig zedenincident heeft voorgedaan. Het slachtoffer had kort daarvoor [bedrijfsnaam] bezocht. In de rapportage is vermeld dat het incident nog wordt onderzocht door de politie. Volgens de rapportage staat dit incident niet op zichzelf, maar hebben zich in de periode vanaf 23 januari 2016 in totaal elf zedenincidenten voorgedaan, waarbij de slachtoffers daarvoor [bedrijfsnaam] hebben bezocht. Een aantal slachtoffers heeft verklaard dat het vermoeden bestaat dat ze zijn gedrogeerd. Blijkens de rapportage hebben er in verband met de zedenincidenten op 14 april 2017, 27 juni 2017 en 21 juli 2017 gesprekken plaatsgevonden tussen eiseres, de politie en de gemeente en zijn door de politie en door eiseres extra maatregelen getroffen, zoals het plaatsen van een mobiele camera-unit op de [straatnaam] ter hoogte van [bedrijfsnaam] op 14 juli 2017.
1.3.
Naar aanleiding van het incident op 23 juli 2017 heeft verweerder [bedrijfsnaam] met ingang van 23 juli 2017 met spoed voor twee weken gesloten, te weten tot 6 augustus 2017. Op 1 augustus 2017 heeft een zienswijzegesprek plaatsgevonden, waarna verweerder het primaire besluit heeft genomen. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat er sprake is van een patroon dat gekenmerkt wordt door het feit dat vrouwen die [bedrijfsnaam] hebben bezocht in verontrustende mate de kans lopen slachtoffer te worden van een zedendelict, al dan niet in de directe omgeving van de inrichting. Verweerder acht een sluiting voor de duur van drie maanden noodzakelijk ter bescherming van de openbare orde en om herhaling te voorkomen.
1.4.
Bij brief van 14 augustus 2017 heeft eiseres, onder overlegging van een nieuw beveiligingsplan van 11 augustus 2017, verweerder verzocht de sluiting van [bedrijfsnaam] op te heffen.
1.5.
Naar aanleiding van het bezwaar van eiseres heeft de politie een aanvullende rapportage van 20 september 2017 aan verweerder toegezonden, die is opgemaakt op basis van op ambtseed/ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal en politiemutaties. Uit deze rapportage komt naar voren dat van vijf van de elf incidenten aangifte is gedaan, dat bij vier van de elf incidenten door de slachtoffers is besloten om na een intakegesprek geen aangifte te doen en dat van twee van de elf incidenten alleen meldingen zijn gedaan. Bij zeven incidenten is door het slachtoffer verklaard dat zij de verdachte(n) in [bedrijfsnaam] heeft ontmoet, bij twee incidenten is door het slachtoffer verklaard dat zij vlak buiten [bedrijfsnaam] is aangesproken door de verdachte(n) en bij de overige twee incidenten is door het slachtoffer verklaard dat zij de verdachte(n) al kende. Blijkens de rapportage is geen enkele verdachte betrokken bij meer dan één incident, bestaat er, voor zover kan worden vastgesteld, geen onderlinge relatie tussen de verdachten en is niet gebleken van strafrechtelijk bewijs van betrokkenheid van personeel van [bedrijfsnaam] . Voorts is in de rapportage vermeld dat de politie naar enkele van de verdachten nog onderzoek doet, waarbij is opgemerkt dat de rol van [bedrijfsnaam] daarbij niet aan de orde is. In de zaken waarbij het onderzoek is afgerond, zijn in totaal negen verdachten aangehouden in drie verschillende zaken. Ten aanzien van vijf van deze aangehouden verdachten in twee verschillende zaken is de zaak geseponeerd wegens gebrek aan bewijs, ten aanzien van twee verdachten is een vervolgingsbeslissing genomen door het Openbaar Ministerie (OM) en ten aanzien van de twee andere verdachten moet het OM nog een vervolgingsbeslissing nemen. Verder is in de rapportage vermeld dat de zedenincidenten niet in [bedrijfsnaam] hebben plaatsgevonden. Van de incidenten waarvan aangifte is gedaan, hebben twee incidenten in een straal van maximaal 350 meter van [bedrijfsnaam] plaatsgevonden, terwijl vier van de incidenten die niet hebben geleid tot een aangifte eveneens in een straal van maximaal 350 meter van [bedrijfsnaam] hebben plaatsgevonden. Ten slotte is in de rapportage vermeld dat geen bewijs naar voren is gekomen voor het drogeren van de slachtoffers. Bij brief van 9 oktober 2017 heeft eiseres gereageerd op de aanvullende rapportage van de politie.
2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, ten grondslag gelegd dat de rapportages van de politie voldoende aanknopingspunten bieden voor het standpunt dat de zedendelicten zich vanuit [bedrijfsnaam] hebben voorgedaan. Gelet op de aard en het aantal meldingen van zedenincidenten en de impact die hiervan uitgaat op de openbare orde, en in aanmerking nemende de aard van de horeca-inrichting en het daarmee gepaard gaande risico, meent verweerder met de bezwaarschriftencommissie dat een langere dan de gebruikelijke duur van een spoedsluiting in dit geval niet onbillijk moet worden geacht met het oog op de afronding van het onderzoek naar de meldingen van zedenincidenten. Volgens verweerder kon de sluitingsduur in aansluiting op de uitspraak van de voorzieningenrechter beperkt blijven tot 22 augustus 2017, gelet op de door eiseres getroffen aanvullende maatregelen en het door eiseres tijdens het zienswijzegesprek van 1 augustus 2017 gedane aanbod om [bedrijfsnaam] vier weken dicht te houden.
3. Eiseres betwist dat er een verband bestaat tussen [bedrijfsnaam] en de zedenincidenten en stelt dat zij alle maatregelen heeft getroffen die redelijkerwijs van haar als ondernemer konden worden verwacht, zodat haar geen verwijt kan worden gemaakt met betrekking tot de zedenincidenten, die allen buiten [bedrijfsnaam] hebben plaatsgevonden. Eiseres stelt voorts dat nu sprake is van vijf aangiften, niet vast staat dat er andere ongewenste zedenincidenten hebben plaatsgevonden, terwijl er bovendien twee strafzaken zijn geseponeerd wegens gebrek aan bewijs. Eiseres stelt dat door een rechter niet is vastgesteld dat zich daadwerkelijk een strafbaar feit heeft voorgedaan op het vlak van zeden, terwijl evenmin blijkt van bewijs voor drogeren. Eiseres voert voorts aan dat op geen enkele wijze kan worden vastgesteld dat zich vanuit of in de directe omgeving van [bedrijfsnaam] zedenincidenten hebben voorgedaan waarvoor zij verantwoordelijk kan worden gehouden. Nu in de Horecanota 2017-2021 (Horecanota) niet wordt gedefinieerd wat wordt verstaan onder ‘directe omgeving van het horecabedrijf’, dient volgens eiseres voor dit begrip te worden aangesloten bij de in de Horecanota met betrekking tot schoonhouden van de buitenruimte genoemde afstand van 25 meter rondom de inrichting. Aangezien uit de politierapportage van 20 september 2017 niet duidelijk blijkt of de twee genoemde aangiften die zich in een straal van 350 meter hebben afgespeeld zijn geseponeerd en voor die incidenten, evenals voor de overige vier incidenten binnen die straal, niet duidelijk is waar deze zich hebben afgespeeld, meent eiseres dat [bedrijfsnaam] hiermee niet in verband kan worden gebracht. Verder stelt eiseres dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom hij zich in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie op het standpunt stelt dat de zedenincidenten zich vanuit [bedrijfsnaam] hebben voorgedaan. Volgens eiseres volgt deze conclusie niet uit de feiten omdat daarover onvoldoende duidelijkheid is. Eiseres voert tevens aan dat verweerder ten onrechte niet heeft meegewogen of sprake is van een verwijtbare gedraging aan haar zijde, zodat het bestreden besluit in strijd is met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Eiseres kan zich verder niet vinden in de duur van de sluiting en stelt dat zij na de spoedsluiting van twee weken voldoende extra veiligheidsmaatregelen heeft genomen om de veiligheid van bezoekers in [bedrijfsnaam] en de directe omgeving te kunnen garanderen. Ten slotte stelt eiseres dat zij door de sluiting ernstige financiële schade en reputatieschade heeft geleden.
4.1.
Op grond van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV kan de burgemeester onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, intrekken, wijzigen of schorsen, indien in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed.
Op grond van artikel 2:30, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV, zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, kan de burgemeester in het belang van de openbare orde, veiligheid of gezondheid of in het geval van bijzondere omstandigheden een openbare inrichting tijdelijk of voor onbepaalde tijd gesloten verklaren indien een van de in artikel 2:28, vijfde of zesde lid, genoemde situaties zich voordoet.
4.2.
Verweerder hanteert bij zijn bevoegdheid op grond van artikel 2:30, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV het Handhavingsarrangement behorend bij de Horecanota. In de Horecanota is onder meer het volgende opgenomen:
“Ernstig geweld
Als ernstige geweldsincidenten in, vanuit of in de directe omgeving van het horecabedrijf worden in ieder geval beschouwd:
(…)
• ernstige zedendelicten (zoals verkrachting);
• (onvrijwillige) toediening van bedwelmende middelen zoals bijvoorbeeld GHB (lijst I Opiumwet).
Bij ernstige geweldsincidenten zijn de openbare orde en veiligheid in en rondom het betreffende horecabedrijf per definitie aangetast. Daarbij wordt in dit handhavings-arrangement ook nadrukkelijk gekeken naar de ernst van het eventueel ontstane letsel dat door het geweld is veroorzaakt. Om de openbare orde en veiligheid onmiddellijk te herstellen, wordt de horeca-inrichting voor een korte periode gesloten. De ondernemer, of in voorkomende gevallen zijn beheerder, wordt in dat geval telefonisch geïnformeerd. Als uit onderzoek en een (zienswijzen)gesprek met de ondernemer blijkt dat er kans is op herhaling van geweldsincidenten en/of de openbare orde zo ernstig is geschokt dat heropening van het bedrijf niet verantwoord is, besluit de burgemeester om het horecabedrijf gesloten te houden. De sluiting van het horecabedrijf is bedoeld voor herstel van de openbare orde. De burgemeester kan ook besluiten dat een langere sluiting niet noodzakelijk is. De feiten en omstandigheden moeten hiertoe wel aanleiding geven (bijvoorbeeld dat de horeca-ondernemer overtuigend kan aantonen dat hij maatregelen treft die herhaling voorkomen én de openbare orde en veiligheid niet verder is aangetast of inmiddels is hersteld).”
Voorts is op pagina 35 van de Horecanota vermeld dat de burgemeester bij een eerste constatering van ernstig geweld overgaat tot de sluiting van de inrichting voor maximaal twee weken, waarna het sluitingsbevel wordt ingetrokken of een sluiting van de inrichting voor drie maanden volgt.
5. Daargelaten de vraag van hoeveel van de door de politie aan verweerder gemelde zedenincidenten aannemelijk is geworden dat deze daadwerkelijk hebben plaatsgevonden, is niet in geschil dat de incidenten hebben geleid tot een negatieve beïnvloeding van de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van [bedrijfsnaam] . Evenmin is in geschil dat de incidenten zich niet ‘in’ [bedrijfsnaam] hebben voorgedaan. Dit is ook uitdrukkelijk vermeld in de politierapportage van 20 september 2017. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hij zijn standpunt dat de zedenincidenten zich hebben voorgedaan ‘vanuit’ [bedrijfsnaam] , heeft gebaseerd op het enkele feit dat de slachtoffers in [bedrijfsnaam] zijn geweest. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat dit enkele feit onvoldoende is om aannemelijk te achten dat de zedenincidenten zich ‘vanuit’ [bedrijfsnaam] hebben voorgedaan als bedoeld in artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV. Daarvoor is naar het oordeel van de rechtbank vereist dat er een zeker verband bestaat tussen gebeurtenissen in de inrichting of de wijze waarop de inrichting wordt gedreven en de incidenten. Dergelijke feiten en omstandigheden heeft verweerder niet gesteld.
Ook met de politierapportages heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat de zedenincidenten zich ‘vanuit’ [bedrijfsnaam] hebben voorgedaan. De rapportages van de politie bevatten een korte omschrijving van de incidenten die zich in de periode van januari 2016 tot en met 23 juli 2017 zouden hebben voorgedaan en waarvan de politie vermoedt dat ze in relatie staan tot [bedrijfsnaam] . De rapportages bieden onvoldoende concrete informatie om op basis daarvan aannemelijk te achten dat de zedenincidenten zich hebben voorgedaan ‘vanuit’ [bedrijfsnaam] . Hoewel de rapportages zijn opgemaakt op basis van op ambtseed/ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal en politiemutaties, zijn deze bronnen niet (geanonimiseerd) bijgevoegd. Uit de rapportage van 20 september 2017 kan weliswaar worden afgeleid dat zes incidenten zich hebben voorgedaan binnen een straal van maximaal 350 meter van [bedrijfsnaam] , maar naar het oordeel van de rechtbank is deze informatie, zonder verdere concrete onderbouwing, onvoldoende om aan te nemen dat die incidenten zich vanuit de inrichting hebben voorgedaan.
De rechtbank komt tot de conclusie dat de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende stukken geen grondslag bieden voor de vaststelling dat de zedendelicten zich in of vanuit de inrichting hebben voorgedaan. Verweerder was daarom niet bevoegd om, na de spoedsluiting, over te gaan tot (verdere) sluiting van [bedrijfsnaam] .
6. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 2:30, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV in samenhang met artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV. Dit gebrek kleeft ook aan het primaire besluit. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd geen nadere onderbouwing gegeven voor het standpunt dat de zedendelicten zich vanuit [bedrijfsnaam] hebben voorgedaan en heeft verklaard dat hij niet over meer informatie beschikt en kan beschikken dan de politierapportages van 24 juli 2017 en 20 september 2017. Gelet hierop zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen. De overige beroepsgronden van eiseres behoeven gelet hierop verder geen bespreking.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 338,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.004,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. P.B. Thiemann, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 28 november 2018.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.