Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 17/5153
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 december 2018 in de zaak tussen
[eiseres] ,
gemachtigde: mr. C.R. Post,
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, thans de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman.
Procesverloop
Bij besluit van 12 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren een boete opgelegd van € 1.500,-.
Bij besluit van 26 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2018. Namens eiseres is [naam] verschenen, bijgestaan door mr. C.R. Post. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Voor de tekst van de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een boete van € 1.500,- opgelegd vanwege het vervoeren van pluimvee in strijd met de technische voorschriften van bijlage I van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) Nr 1255/97 (de Transportverordening).
Aan de oplegging van de boete heeft verweerder een boeterapport van 18 februari 2016, op basis van de bevindingen van toezichthouder [[naam]] van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), ten grondslag gelegd. De toezichthouder bevond zich tijdens een reguliere controle bij het slachthuis van [bedrijfsnaam] . In het bedrijf heeft de toezichthouder de heer [naam] aangesproken en zich gelegitimeerd. Volgens het rapport van bevindingen zag de toezichthouder op de aanvoerplanning van [bedrijfsnaam] dat bij [bedrijfsnaam 2] 1 8000 kuikens met een gemiddeld gewicht van 2,504 kg geladen zouden worden. Dat is een gewicht van in totaal 20.032 kg. Tijdens de controle van het laadgewicht van de vrachtwagen zag hij echter dat het netto laadgewicht hoger was.
Er waren in totaal 8372 dieren. Uitgaande van een gemiddeld gewicht per kuiken van 2,608 kg is er sprake van een totaal netto gewicht 21907,20 kg. Een lade/krat heeft een oppervlakte van L 112 cm x B 118 cm = 13216 cm2; er bevinden zich 10 lades/kratten in een container. Dat is in totaal 132160 cm2 per container. Er passen 12 containers op de vrachtwagen en 12 containers op een aanhangwagen. Dit komt neer op een oppervlakte van in totaal 3.171.840 cm2. De beschikbare oppervlakte/kg in een lade/krat is in dit geval (3.171.840 : 21907,20 kg =) 145,23 cm2, terwijl dit volgens de tabel van de technische voorschriften van hoofdstuk VII onder E van bijlage I van de Transportverordening 160 cm2 dient te zijn. Hierdoor is er een tekort aan oppervlakte per kg van 14,77 cm2, met als gevolg een overbelading van 9,23%. Bij de eerste tien containers heeft de toezichthouder zelfs een overbelasting van 23,73% vastgesteld.
Gelet hierop heeft de toezichthouder vastgesteld dat er is gehandeld in strijd met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang met artikel 3, aanhef en onder g, en artikel 6, derde lid, bijlage 1, Hoofdstuk III, paragraaf 2, onder 2.1, in verbinding met Hoofdstuk VII, onder E van de Transportverordening. Daarnaast heeft de toezichthouder aangegeven dat er ten aanzien van eiseres eerder al vijf overtredingen van de Transportverordening zijn geconstateerd.
Verweerder heeft op grond van het rapport van bevindingen bewezen geacht dat eiseres met de vrachtwagen ( [nummerbord 1] ) en aanhangwagen ( [nummerbord 2] in strijd met de technische voorschriften pluimvee heeft vervoerd. De beladingsnorm is immers met 9,23% fors overschreden. Verweerder acht eiseres als erkend vervoerder van pluimvee verantwoordelijk voor het dierenwelzijn tijdens het vervoer. Daarnaast stelt verweerder dat in dit geval rekening is gehouden met het percentage DOA’s (dead on arrivals).
3. Bij het bestreden besluit stelt verweerder zich ten aanzien van de grief van eiseres, dat de strikte indeling in categorieën in de pluimveetabel tot zeer opmerkelijke uitkomsten leidt, op het standpunt dat het CBb de pluimveetabel in zijn uitspraak van 22 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:102, ruimschoots in zijn overwegingen heeft betrokken en voor het stellen van een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie geen aanleiding heeft gezien. Zo is in die uitspraak in overweging 4.7 onder meer geoordeeld dat de grove indeling van de pluimveetabel in gewichtsklassen klaarblijkelijk een bewuste keuze is geweest van de Europese wetgever. In overweging 4.8 oordeelt het CBb dat de pluimveetabel duidelijk is en de toepasselijke beladingsnorm voldoende concreet. Verweerder ziet geen aanleiding om te veronderstellen dat toepassing van de pluimveetabel tot onmogelijke uitkomsten kan leiden. Naar de mening van verweerder is van strijd met het lex certa-beginsel geen sprake.
4.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat in de Transportverordening is nagelaten vast te leggen wie de controle bij korte transporten (minder dan 8 uur) uitvoert en op welke wijze en op welk moment hij/zij dat mag doen. De Verordening kent in artikel 15 wel Pro bepaalde regels voor controles bij een lang transport (meer dan 8 uur), in artikel 21 voor Pro controles op plaatsen van uitgang en grensinspectieposten en in artikel 36 voor Pro controleposten. Dergelijke regels zijn echter niet gesteld voor korte transporten. Hierdoor bestaat er volgens eiseres geen wettelijke grondslag voor het uitvoeren van de controle en het vervolgens opleggen van een boete. Het besluit is in strijd met de wet en het legaliteitsbeginsel genomen en om die reden voor vernietiging vatbaar.
4.1.1.
De rechtbank is van oordeel dat de door eiseres aangehaalde artikelen van de Transportverordening de bijzondere positie van het lang transport aantonen. Dergelijke specifieke bepalingen hoeven niet voor alle transporten, ongeacht de tijdsduur van het transport, geïnitieerd te worden. Uit de Transportverordening volgt de controlebevoegdheid (van verweerder) bij het kort transport (in onderling verband) immers reeds uit onder meer de artikelen 3, 6, derde lid, 21, 23, 25 en 26. Het betoog van eiseres faalt.
4.2.
Eiseres wijst vervolgens op artikel 3 van Pro de Transportverordening. Volgens dit artikel is het verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent. Eiseres stelt dat in de rapportage van bevindingen dit criterium niet wordt uitgewerkt. De inspecteur beschrijft uitsluitend de overbelading, maar concludeert (in zijn hoedanigheid van dierenarts) niet dat de dieren letsel of onnodig lijden is berokkend. Volgens eiseres kan dit deel van de verweten feiten daardoor niet bewezen worden verklaard.
4.2.1.
De rechtbank overweegt dat in het bestreden besluit staat vermeld dat eiseres het voorschrift van Bijlage 1, Hoofdstuk VII, aanhef en onder E van de Transportverordening heeft overtreden. Deze technische voorschriften zijn een concretisering van met name de algemene norm van artikel 3 van Pro de Transportverordening, waarbij (bovendien) expliciet is voorgeschreven dat de te transporteren dieren over voldoende vloeroppervlak moeten beschikken, alsmede van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening waarin is voorgeschreven dat vervoerders de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage 1 dienen te vervoeren. Het overtreden van deze technische voorschriften van de Transportverordening, in dit geval ten aanzien van overbelading, is op zich voldoende om op grond van artikel 6.2 van de Wet dieren een boete op te leggen. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat de vraag of de dieren door het onderhavige vervoer ook daadwerkelijk letsel of onnodig lijden is berokkend, in dit geschil niet ter beantwoording voorligt. Eiseres is ook niet verweten dat er onevenredig is geleden, zodat dit ook niet in het rapport van bevindingen nader uitgewerkt had moeten worden.
4.3.
Verder wijst eiseres op artikel 2, aanhef en onder p, van de Transportverordening, dat een definitie geeft van het begrip ‘officiële dierenarts’. In de Transportverordening staat niet dat die ‘officiële dierenarts’ bevoegd is om namens de bevoegde autoriteit controles van het dierenwelzijn uit te voeren. Ook staat daarin niet dat die controles na het transport, bij de slachterij, mogen gebeuren. Nu de nationale wetgeving hierover ook geen duidelijkheid geeft, staat volgens eiseres de handhavingsbevoegdheid van de ‘officiële dierenarts’ ter discussie.
In dit verband merkt eiseres op dat de Transportverordening een ‘officiële dierenarts’ beschrijft als een dierenarts die door de bevoegde autoriteit van de lidstaat is aangewezen.
In deze zaak staat in het Rapport dat de inspecteur in zijn hoedanigheid als dierenarts bepaalde constateringen heeft gedaan. Om te kunnen toetsen of deze toezichthouder daartoe als ‘officiële dierenarts’ bevoegd was, dient de NVWA de toezichthouder te legitimeren en met bewijs aan te tonen dat diegene een (actuele) bevoegdheid als dierenarts heeft en in die hoedanigheid als haar toezichthouder is aangesteld. Indien deze gegevens niet worden verstrekt, is niet aangetoond dat de (vermeende) overtredingen zijn vastgesteld door een daartoe bevoegde controleur. Het beboetbaar feit is daardoor niet aangetoond.
4.3.1.
De rechtbank overweegt dat toezichthouder [[naam]] geen officiële dierenarts is, maar assistent toezichthoudend dierenarts. Omdat op grond van de Transportverordening een aantal taken specifiek door een officiële dierenarts moeten worden verricht, wordt in artikel 1, onder p, van de Transportverordening beschreven wat daaronder moet worden verstaan. Het betekent echter niet dat alle controles die op basis van deze verordening kunnen worden uitgevoerd ook daadwerkelijk door een officiële dierenarts moeten worden gedaan. Dit is alleen het geval voor zover daarvoor de specifieke kennis en kunde van een dierenarts noodzakelijk is en de Transportverordening dit ook expliciet eist. Voor de vaststelling van de onderhavige overtreding, die gebaseerd is op een eenvoudige rekensom, hoeft de toezichthouder geen dierenarts te zijn. De toezichthouder heeft bij de onderhavige vaststelling van de overbelading geen taken verricht die specifiek aan een dierenarts zijn voorbehouden.
Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat de toezichthouder niet handhavingsbevoegd is. Dat is verweerder immers zelf. De toezichthouder heeft daarentegen, als ambtenaar van de NVWA, wel een toezichthoudende taak en controlebevoegdheid. Europese verordeningen, richtlijnen en beschikkingen delen taken toe aan lidstaten of aan ambtenaren van deze lidstaten zoals aan officiële dierenartsen. Voor zover het om Europese verordeningen gaat, is de bevoegdheid om deze taken uit te oefenen volgens de Memorie van Toelichting bij het voorstel voor de Wet dieren geattribueerd aan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De uitoefening van die bevoegdheid, die is geregeld in artikel 6.3, tweede lid, van de Wet dieren, kan worden gemandateerd aan ambtenaren. Volgens het Besluit aanwijzing toezichthouders Wet dieren belast de Minister de ambtenaren van onder andere de NVWA met het toezicht op de naleving van de Wet dieren en de Transportverordening.
Van deze bevoegdheid heeft toezichthouder [[naam]] in dit geval gebruik gemaakt. Uit het rapport van bevindingen volgt dat [[naam]] zich als toezichthouder heeft gelegitimeerd en daarbij het toezichthoudernummer in het rapport heeft verwerkt. Nu vast staat dat de toezichthouder in dit geval geen officiële dierenarts hoeft te zijn om de overtreding vast te kunnen stellen en eiseres de legitimatie van [[naam]] niet heeft betwist maar eerst in beroep als grief aanvoert dat niet is aangetoond dat er sprake was van een daartoe bevoegde controleur, ziet de rechtbank geen aanleiding te twijfelen aan de reactie van verweerder dat [[naam]] als ambtenaar van de NVWA als toezichthouder bij deze dienst te werk is gesteld en een controlebevoegdheid heeft.
4.4.
Eiseres voert daarnaast aan dat de Transportverordening in artikel 2 onder Pro sub j en sub w een definitie van de begrippen ‘transport’ en ‘vervoer’ geeft. Daarmee wordt een bewust onderscheid tussen deze beide begrippen gemaakt. Zodra een dier wordt verplaatst, is volgens de definitie al sprake van ‘vervoer’. De definitie van het begrip ‘transport’ beperkt zich tot de vervoersoperatie van de plaats van vertrek tot de plaats van bestemming.
Eiseres merkt op over een transportbedrijf voor pluimvee te beschikken. Vanaf het moment dat de dieren op de vrachtwagen en aanhanger zijn geladen, is zij verantwoordelijk voor het welzijn van het pluimvee. Die verantwoordelijkheid loopt tot het moment dat andere partijen de dieren lossen op de plek van aankomst (het slachthuis). Een transportbedrijf kan naar de mening van eiseres in alle redelijkheid niet volledig aansprakelijk zijn of worden geacht voor foutieve handelingen die duidelijk zijn toe te schrijven aan andere partijen, zoals de vangploeg, de lader of de losser van de dieren. Die partijen kunnen en dienen op grond van de Transportverordening rechtstreeks te worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid.
Ten tijde van de gestelde overtreding gold voor de chauffeur een direct verbod om de
pluimveestal te bezoeken. Hierdoor had hij ook geen enkele mogelijkheid om de vangploeg
te controleren en te corrigeren als het pluimvee niet goed in de containers werd geladen of als het gewicht en aantal niet correct zou zijn. Ook het laden van de containers gebeurde in de stal en buiten het zicht van de chauffeur. Hij had dan ook slechts de mogelijkheid om achteraf de geladen containers met pluimvee op het oog te controleren. Door het ontbreken van een weegbrug bij het laadadres, kon hij het gewicht niet nagaan voordat hij met het transport begon, aldus eiseres.
Als de NVWA haar inspecteurs naar de bron van de problemen zou sturen, te weten de
verzamelcentra, dan zou er volgens eiseres geen of aanzienlijk minder sprake zijn van overbelading. Bij het laden heeft de inspecteur de mogelijkheid om een preventieve controle uit te voeren en te voorkomen dat het dierenwelzijn wordt geschaad. Een dergelijke controle bij de bron zou in lijn met het doel van de Transportverordening en de daarop gebaseerde wetgeving zijn, namelijk het dierenwelzijn. Door nu enkel achteraf de transporteur aan te spreken en te beboeten voor overtredingen uit het gehele voorafgaande vervoertraject, kiest de NVWA voor de gemakkelijke weg.
4.4.1.
Het begrip vervoer wordt in artikel 2, onder w, van de Transportverordening als volgt gedefinieerd:
“de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de
daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot
aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen.”
Het begrip transport wordt in artikel 2, onder j, als volgt gedefinieerd:
“de gehele vervoersoperatie van de plaats van vertrek tot de plaats van bestemming,
met inbegrip van het lossen, het stallen en het laden tijdens tussenstops”.
Ter zake van de vraag of eiseres als transporteur iets te verwijten valt overweegt de rechtbank dat, gelet op de bepalingen van de Transportverordening en hetgeen in de preambule is opgenomen onder punt 16, verplichtingen gelden voor een ieder die betrokken is bij het vervoer van dieren. Bij het in ontvangst nemen van de lading behoort het tot de verantwoordelijkheid van eiseres te verifiëren of de lading niet het opgegeven gewicht overstijgt. Indien dat het geval is, behoort het tot de taken van eiseres daar gevolgen aan te verbinden. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de vervoerder dat het gewicht en de verdeling van de vracht binnen de gestelde normen valt. De rechtbank verwijst voor de toerekening van de overtreding aan eiseres naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 22 maart 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BP9342, waarin is overwogen dat indien de normale bedrijfsvoering bestaat uit het vervoeren van dieren, de overtreding in beginsel aan de vervoerder kan worden toegerekend. Nu eiseres een pluimveetransportbedrijf heeft en de overtredingen in die sfeer hebben plaatsgevonden kan de overtreding aan eiseres worden toegerekend.
De rechtbank deelt bovendien niet het standpunt van eiseres dat zij geen rol heeft bij de vraag of en in hoeverre er een overbelading plaatsvindt. Zoals hiervoor overwogen hoort eiseres erop toe te zien dat haar vrachtwagen niet overbeladen wordt. Ofschoon het vangen van de kuikens en het vullen van de transportcontainers over het algemeen door een vangploeg gebeurt die meestal onder het toezicht van de kuikenmester opereert, is het zeker niet zo dat de vervoerder daarbij geen rol kan spelen. Wanneer er sprake is van overbelading of overbelading dreigt plaats te vinden, kan de vervoerder - voordat hij de containers gaat opladen - altijd een controle op overbelading uitvoeren en zo nodig eisen dat een deel van de lading wordt overgeladen in lege containers. Het is daarvoor niet noodzakelijk dat hij zich toegang tot de stallen verschaft. Dat, zoals eiseres ter zitting heeft gesteld, het voor de chauffeur verboden is om bij een eventuele overbelading de kuikens terug te geven heeft zij niet nader onderbouwd of toegelicht en slaagt daarom niet.
Wat betreft het onderscheid tussen de begrippen transport en vervoer, op grond waarvan eiseres meent dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt, wijst de rechtbank op rechtsoverweging 5.3. van de uitspraak van het CBb van 22 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:102.
“Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat appellante tot en met het moment van het lossen van de vracht uit de vrachtwagen verantwoordelijk blijft voor het welzijn van de dieren. Het betoog van appellante dat haar verantwoordelijkheid ophoudt op het moment dat de vracht aankomt bij de weegbrug van de slachterij, strookt niet met de Transportverordening. Ingevolge artikel 2, sub w, van de Transportverordening wordt onder “vervoer” immers verstaan: “
de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen.”
de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen.”
In het licht hiervan is eiseres naar het oordeel van de rechtbank ook in dit geschil als vervoerder aan te merken en kan ook deze beroepsgrond van eiseres niet slagen. De omstandigheid dat er bij het laadadres een weegbrug ontbreekt, kan aan de verantwoordelijkheid van eiseres niet afdoen.
Ter zake van de controle bij de bron wijst de rechtbank erop dat op het slachthuis elke vrachtwagen zowel geladen als leeg wordt gewogen teneinde het exacte gewicht van de geladen kuikens te kunnen bepalen. Dat op basis van deze gegevens het voor verweerder vrij eenvoudig is om vast te stellen of er een overtreding is begaan doet niet af aan de omstandigheid dat de vervoerder zelf verantwoordelijk is voor een juiste belading.
4.5.
Eiseres betwist op zich niet de berekening van de toezichthouder dat er in totaal sprake is geweest van een tekort aan oppervlakte per kg van 14,77 cm2, zijnde 9,23% van het totaal. Daarentegen kan eiseres zich niet vinden in de conclusie van een overbelading van bijna 24% op basis van meting van een individuele container. Een dergelijke individuele beoordeling per container is naar de mening van eiseres niet toegestaan en daar kunnen ook geen conclusies uit worden getrokken. In andere zaken wordt altijd het totale eindgewicht bij het lossen en het gemiddeld aantal kippen als maatgevend genomen voor de berekening van het gemiddelde gewicht per kuiken. De NVWA heeft de gegevens per container dan ook ten onrechte in haar besluitvorming betrokken.
4.5.1.
De rechtbank overweegt dat toezichthouder [[naam]] aan het rapport van bevindingen een berekening ten grondslag heeft gelegd op grond waarvan hij heeft vastgesteld dat er sprake is geweest van een overbelading van in totaal 9,23%. Tevens heeft [[naam]] in het rapport aangegeven dat de overbelading bij de eerste tien containers opliep tot maximaal 23,73%. Uit de bijlagen bij het rapport blijkt dat [[naam]] bij de eerste tien containers heeft vastgesteld dat er bij één container sprake was van een overbelading van 23,73% en dat er bij een andere container sprake was van een onderbelading van 2,74%.
Verweerder heeft aan het primaire besluit en aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat volgens het rapport van bevindingen tijdens het vervoer de minimaal beschikbare ruimte niet in overeenstemming was met de in hoofdstuk VII van de Transportverordening voor de desbetreffende dieren en vervoermiddelen vermelde waarden. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat verweerder haar, ondanks dat toezichthouder [[naam]] heeft berekend dat de overbelading in totaal 9,23% bedraagt, in het bestreden besluit heeft verweten dat een overbelading van maximaal 23,73% heeft plaatsgevonden.
De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te passeren, omdat eiseres daardoor niet is benadeeld. Daartoe is redengevend dat de overbelading in beginsel niet door eiseres wordt betwist. Ter zitting heeft verweerder daarnaast onbetwist verklaard dat het wat betreft de verwijtbaarheid dan wel de hoogte van de op te leggen boete niet uitmaakt of de overbelading 10 dan wel 30% bedraagt. Slechts indien er sprake is van een marginale overbelading van 1 á 2 procent zal niet zo snel tot een boeteoplegging worden besloten. Bij een overbelading van 9,23% kan naar het oordeel van de rechtbank niet gesproken worden van slechts een marginale overbelading, die haast niet waarneembaar is. Nu de feiten in het onderliggende rapport van bevindingen niet worden betwist en het voor de hoogte van de boete niet uitmaakt of er een overbelading van 9,23% dan wel van 23,73% heeft plaatsgevonden, bestaat er in het licht van het vorenstaande geen aanleiding om het bestreden besluit vanwege deze omissie te vernietigen.
4.6.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat door middel van de door verweerder gehanteerde berekeningsmethode op onjuiste wijze uitvoering is gegeven aan hoofdstuk VII aanhef en onder E van Bijlage 1 van de Transportverordening. De berekeningsmethode vloeit niet noodzakelijkerwijs of logischerwijs uit de tekst van de Verordening voort.
Uit de tabel blijkt dat de indeling in een categorie uitsluitend geschiedt op basis van het gewicht van de dieren. Wanneer men de linker- en rechterzijde van de tabel nader bestudeert kan daaruit worden afgeleid dat de minimale oppervlakte per kg dier afneemt naarmate de dieren in gewicht toenemen.
Eiseres werpt de vraag op welke wijze de tabel moet worden geïnterpreteerd en toegepast: dient de indeling in categorieën strikt te worden gehanteerd of is daarin variatie mogelijk? Voorts werpt zij de vraag op of het gewicht per dier dient te worden vastgesteld dan wel dat van gemiddelden kan worden uitgegaan. Voor het mogelijk laten zijn van variatie pleit naar de mening van eiseres de toevoeging onder de tabel, die luidt:
“Deze getallen kunnen variëren, afhankelijk niet alleen van het gewicht en de grootte van de dieren, maar ook van hun fysieke conditie, de weersomstandigheden en de vermoedelijke transporttijd”.
De strikte indeling in categorieën zoals verweerder thans hanteert, leidt volgens eiseres tot zeer opmerkelijke uitkomsten. Dat wordt direct duidelijk zodra een aantal waarden onder elkaar wordt gezet. De tabel leidt namelijk tot het volgende:
Gewicht dier in kg Minimaal beschikbare vloeroppervlakte
1,5 270 cm2
1,6 256 cm2
2,9 464 cm2
3,1 356 cm2
4,0 460 cm2
4,9 563 cm2
5,1 535 cm2
Een dier van 4,0 kg heeft in deze situatie minder ruimte nodig dan een dier van 2,9 kg. Dezelfde volkomen onlogische uitkomsten gelden voor dieren van 4,9 en 5,1 kg, en van 1,5 en 1,6 kg. Volgens eiseres is alleen al daarom de strikte interpretatie van verweerder evident onjuist.
Al met al is de uitleg die het meest in overeenstemming is met de doelstelling van de
beladingsnorm, namelijk de bescherming van dieren tijdens het vervoer, een uitleg die in
ieder geval uitgaat van een glijdende schaal. Eiseres wijst in dit verband op de uitspraak van het CBb van 5 december 2014, ECLI:NL:CBB:2014:468, waarin het CBb in vergelijkbare zin heeft overwogen ten aanzien van het vervoer van runderen. Het CBb overwoog daar de Staatssecretaris te volgen waar hij betoogde dat de systematiek van die tabel, in samenhang bezien met de doelstelling van de beladingsnorm, pleit voor een glijdende schaal binnen een categorie.
De in dit geval door verweerder gehanteerde berekeningsmethode, waarbij op geen enkele wijze invulling wordt gegeven aan de toelichting onder de tabel, inhoudend dat de getallen in de tabel kunnen variëren, vloeit niet noodzakelijkerwijs of direct uit de Transportverordening voort. Naar de mening van eiseres was vastlegging in een (wettelijk) voorschrift minst genomen noodzakelijk geweest. Vastlegging van normen die op nationaal niveau de draagwijdte van de door de Transportverordening in algemene termen geformuleerde vereisten concreet preciseren, versterkt de rechtszekerheid.
Nu er sprake is van een hoge mate van onduidelijkheid omtrent de (correcte) wijze van
uitvoeren van dit onderdeel van de Transportverordening is er volgens eiseres, bij gebreke van voldoende kenbare en geconcretiseerde regelgeving, sprake van schending van het lex certa-beginsel. Het gevolg daarvan is dat verweerder in dit geval geen boete had mogen opleggen.
4.6.1.
De rechtbank overweegt dat het lex certa-beginsel erop ziet dat het voor burgers duidelijk moet zijn welk handelen en nalaten leidt tot strafrechtelijke aansprakelijkheid, alsmede welke sancties daarop kunnen volgen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres gedurende de procedure niet betwist dat de dieren op het onderhavige transport te weinig ruimte tot hun beschikking hadden en dat er dus een overtreding is begaan. Ook de berekening op basis waarvan verweerder dit heeft vastgesteld is vrij overzichtelijk.
De rechtbank wijst in dit verband verder kortheidshalve naar rechtsoverweging 4.7 van de uitspraak van het CBB van 22 maart 2017.
“Het College stelt vast dat de pluimveetabel, anders dan de runderentabel waar appellante naar heeft verwezen, trapsgewijs is opgebouwd. Het feit dat het gemiddelde gewicht van de kuikens in dit geval aan de bovenkant van de gewichtscategorie 1,6 kg tot 3 kg ligt, is verdisconteerd in de tabel. Wanneer immers van een gemiddeld gewicht in kg wordt uitgegaan is daarin verdisconteerd dat een aantal kuikens zwaarder weegt dan het gemiddelde gewicht en als afzonderlijke groep valt onder een hogere gewichtscategorie. De grove indeling van de pluimveetabel in gewichtsklassen pleit op zichzelf niet voor toepassing van een glijdende schaal. Deze wijze van indeling is klaarblijkelijk een bewuste keuze geweest van de Europese wetgever. Het College is, gelet op de toelichting onder de pluimveetabel, van oordeel dat onder omstandigheden variatie binnen een gewichtscategorie wel mogelijk is. Het College is echter niet gebleken van bijzondere omstandigheden die verweerder in dit geval hadden moeten nopen tot afwijking van de toepasselijke gewichtscategorie 1,6 kg tot 3 kg. Zo is niet gebleken van een abnormale variatie in gewicht tussen de kuikens dan wel van afwijkend vervoer. Gelet hierop kan beantwoording van de vraag of variatie binnen een gewichtscategorie tot een vergroting dan wel verkleining van de beschikbare vloeroppervlakte kan leiden, thans achterwege blijven. Naar het oordeel van het College slaagt het in hoger beroep door appellante primair betrokken standpunt met betrekking tot de beladingsnorm niet. Voor het stellen van een vraag over deze kwestie aan het Hof van Justitie vindt het College geen aanleiding.”
De rechtbank stelt vast dat in dit geval door eiseres geen bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd, zodat in het licht van de voornoemde uitspraak van het CBb van 22 maart 2017 de tabel gevolgd moet worden en dat deze tabel voldoende duidelijk is, zodat er geen sprake is van strijd met het lex certa-beginsel. Een nadere invulling door middel van bepalingen van nationaal recht om de voorschriften van de Transportverordening voldoende kenbaar te laten zijn dan wel nader toe te lichten - als door eiseres gewenst - is naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet geboden.
5. Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van
mr. A. Vermaat, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 6 december 2018.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Bijlage: Regelgeving
Verordening (EG) nr. 1/ 2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) Nr 1255/97
Artikel 3 Algemene Pro voorwaarden voor het vervoer van dieren
Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
(...)
g) de dieren beschikken, gelet op hun grootte en op het voorgenomen transport, over voldoende vloeroppervlak en stahoogte;
Artikel 6 Vervoerders Pro
Als vervoerder komen alleen personen in aanmerking die in het bezit zijn van een
door een bevoegde autoriteit overeenkomstig artikel 10, lid 1, of, voor lange
transporten, overeenkomstig artikel 11, lid 1, afgegeven vergunning. Wanneer de
dieren worden vervoerd, moet van de vergunning een kopie aan de bevoegde
autoriteit worden afgegeven.
(...)
3. De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische
voorschriften in bijlage 1.
(...)
BIJLAGE 1 TECHNISCHE VOORSCHRIFTEN
(als bedoeld in artikel 6, lid 3, artikel 8, lid 1, en artikel 9, lid 1, en lid 2, onder a)
HOOFDSTUK III VERVOERMETHODEN
(«.)
2. Tijdens het vervoer
2.1.
De beschikbare ruimte dient ten minste overeen te stemmen met de in
hoofdstuk VII voor de desbetreffende dieren en vervoermiddelen vermelde
waarden.
(...)
HOOFDSTUK VII
RUIMTE VOOR DE DIEREN
De ruimte waarover de dieren beschikken voldoet ten minste aan de volgende minima:
E. Pluimvee
Beladingsdichtheid voor het vervoer van pluimvee in containers
De minimumvloeroppervlaktes worden als volgt vastgesteld:
Categorie Oppervlakte in cm2
Eendagskuikens 21-25 per kuiken
Pluimvee, behalve eendagskuikens: Gewicht in kg Oppervlakte in cm2 per kg
< 1,6 180-200
1,6 tot <3 160
3 tot < 5 115
>5 105
Deze getallen kunnen variëren, afhankelijk niet alleen van het gewicht en de grootte van de dieren, maar ook van hun fysieke conditie, de weersomstandigheden en de vermoedelijke transporttijd.
Wet dieren
Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Artikel 6.3. Aanwijzing bevoegde instanties EU-verordeningen
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de uitvoering van onderdelen van EU-rechtshandelingen waarin een EU-rechtshandeling een tot de overheid behorend orgaan of een door de overheid aangesteld persoon de opdracht geeft of de keuze laat.
2 Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald is Onze Minister bevoegd de besluiten te nemen waartoe een voorschrift van een EU-verordening als bedoeld in artikel 6.2 een tot de overheid behorend orgaan of een door de overheid aangesteld persoon de opdracht geeft of de keuze laat.
Artikel 8.7. Bevoegdheid
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Artikel 8.8. Hoogte bestuurlijke boetes
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
Besluit aanwijzing toezichthouders Wet dieren
Artikel 2
Met het toezicht op de naleving, bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, zijn belast:
a. de ambtenaren van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit;
(..)
Regeling houders van dieren
Artikel 4.8. Verbodsbepaling
Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3 tot en met 9 en 12 van verordening (EG) nr. 1/2005.
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.2. Boetecategorieën
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
a. categorie 1: € 500;
b. categorie 2: € 1500;
c. categorie 3: € 2500;
d. categorie 4: € 5000;
e. categorie 5: € 10.000.
2. Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie.
3. In de regeling, bedoeld in het tweede lid, kan worden bepaald dat de hoogte van de bestuurlijke boete voor een overtreding wordt vastgesteld op het bedrag behorende bij de naasthogere boetecategorie ten opzichte van de categorie, bedoeld in het tweede lid, indien bij de betreffende gedraging een in die regeling vastgesteld percentage dieren van het totaal aantal betrokken dieren was betrokken op een in die regeling aangewezen wijze.
Artikel 2.3. Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn
Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid,
gehalveerd;
b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
Artikel 2.5. Recidive
1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 1.2. Indeling categorieën bestuurlijke boete
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken
Wet dieren
(...)
Regeling houders van dieren boetecategorie
Artikel 4.8, voorzover dat artikel 2
betrekking heeft op de artikelen 3,
4, 5, 6, 7, 8, 9 en 12 alsmede
Bijlagen 1, II en IV, voor zover
genoemd in de genoemde artikelen,
van verordening (EG) nr. 1/2005