Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummers: ROT 18/5467, ROT 18/5432, ROT 18/4664, ROT 18/4671, ROT 18/4672 en ROT 18/4673
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 maart 2019 in de zaken tussen
[eiser 1], te [woonplaats 1],
[eiser 2], te [woonplaats 2],
[eiser 3], te [woonplaats 3],
[eiser 4], te [woonplaats 4],
[eiser 5], te [woonplaats 5],
[eiser 6], te [woonplaats 6],
eisers,
gemachtigde: drs. S.H. Springer,
en
de Staatssecretaris van Defensie, verweerder,
gemachtigde: mr. A.M. Rentema.
Procesverloop
Bij besluiten van respectievelijk 11 en 21 december 2017 en 16 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder de verzoeken van eisers om conform het arbeidsvoorwaardenbeleid 2004-2006 gebruik te maken van de FLO-regeling (Functioneel leeftijdsontslag) afgewezen.
Bij besluiten van 27 juli 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluit beroepen ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2019. Eisers 1, 2 en 5 zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde en vergezeld door [naam 1]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 2].
Overwegingen
1. Eisers zijn werkzaam als burgerambtenaar in de functie van beveiligingsbeambte bij de Defensie Bewakings- en Beveiligingsorganisatie (DBBO). Voor de landelijke reorganisatie binnen het Ministerie van Defensie waren eisers werkzaam in
bewakings-/beveiligingsfuncties bij de Koninklijke Landmacht.
bewakings-/beveiligingsfuncties bij de Koninklijke Landmacht.
2. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd. Verweerder heeft de verzoeken van eisers afgewezen, omdat hun functie niet onder de reikwijdte van artikel 119 van Pro het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie (Bard) (oud) en artikel 171a van het Bard valt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de functie van eisers niet als een substantieel bezwarende functie is aangemerkt en de FLO hen nooit in het vooruitzicht is gesteld.
3. Eisers betogen dat zij in aanmerking dienen te komen voor vervroegde dienstverlating op grond van de (voormalige) FLO-regeling. Zij stellen zich op het standpunt dat hun functie ook als substantieel bezwarend moet worden aangemerkt. Zij menen dat de functie die zij vervullen qua inhoud, eisen en zwaarte gelijk is aan (en in sommige gevallen zwaarder dan) de bewakingsfuncties bij het voormalig Marinebewakingskorps (MBK) en/of het Joint Operations Centre (JOC). Eisers achten het in strijd met het gelijkheids- en rechtszekerheidsbeginsel dat alle bewakingsbeambten van MBK en JOC wel in aanmerking komen voor de FLO-regeling en zij niet.
4. Op grond van artikel 119, tweede lid, van het Bard (oud) geldt uit hoofde van de aard van de werkzaamheden een leeftijdsgrens van 60 jaar:
d. voor het geüniformeerd burgerpersoneel van het Marine Bewakingskorps en voor de bediende aan boord van een zeeloodsvaartuig;
e. voor ambtenaren die bij de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst werkzaam zijn in nader door Onze Minister aan te wijzen functies in de operationele sector;
j. voor het burgerbewakingspersoneel van het Joint Operations Centre;
k. voor het burgerbewakingspersoneel van de Koninklijke landmacht, voor zover het de functie vervult van bewaker-hondengeleider of bewaker-hondengeleider-portier en deswege belast met de continubewaking van afgelegen objecten onder verzwarende terreinomstandigheden.
Op grond van het derde lid wordt aan de ambtenaar, die met een functie als bedoeld in het eerste of tweede lid is belast, eervol ontslag verleend met ingang van de eerste van de maand, volgende op die waarin hij de voor die functie vastgestelde leeftijdsgrens bereikt.
Op grond van het vijfde lid geniet de ambtenaar, aan wie op grond van het eerste of tweede lid ontslag is verleend, een uitkering overeenkomstig de daarvoor vastgestelde regels.
Bij Koninklijk Besluit van 11 mei 2007 (Staatsblad 2007, nr. 229) is, voor zover hier van belang, het Bard in die zin gewijzigd dat artikel 119 is Pro komen te vervallen en artikel 171a is ingevoerd. Daarmee is voor de burgerambtenaar die op 1 januari 2006 was geplaatst in één van de in dat artikel genoemde bijzondere functies een overgangsbepaling opgenomen ten aanzien van het functioneel leeftijdsontslag en de overgang naar fysiek minder belastende functies.
Op grond van artikel 171a, tweede lid, van het Bard geldt voor de ambtenaar die op 1 januari 2006 was geplaatst op een functie:
d. bij het geüniformeerd burgerpersoneel van het Marine Bewakingskorps of als de bediende aan boord van een zeeloodsvaartuig;
e. in nader door Onze Minister aan te wijzen functies in de operationele sector bij de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst;
j. bij het burgerbewakingspersoneel van het Joint Operations Centre;
k. als bewaker-hondengeleider of bewaker-hondengeleider-portier bij het burgerbewakingspersoneel van de Koninklijke landmacht, voor zover belast met de continubewaking van afgelegen objecten onder verzwarende terreinomstandigheden, geldt een leeftijdsgrens indien hij de leeftijd van zestig jaar bereikt:
1°. in het jaar 2010, van zestig jaar en twee maanden;
2°. in het jaar 2011, van zestig jaar en vier maanden;
3°. in het jaar 2012, van zestig jaar en vijf maanden;
4°. in het jaar 2013, van zestig jaar en zeven maanden;
5°. in het jaar 2014, van zestig jaar en tien maanden;
6°. in het jaar 2015, van één en zestig jaar;
7°. in het jaar 2016, van één en zestig jaar en drie maanden;
8°. in het jaar 2017, van één en zestig jaar en vijf maanden;
9°. in het jaar 2018, van één en zestig jaar en negen maanden;
10°. in het jaar 2019, van één en zestig jaar en elf maanden;
11°. in het jaar 2020, 2021 of 2022, van tweeënzestig jaar.
Op grond van het derde lid kan aan de ambtenaar bedoeld in het eerste of tweede lid eervol ontslag worden verleend met ingang van de eerste van de maand, volgende op die waarin de voor de ambtenaar geldende leeftijdsgrens wordt bereikt. Dit ontslag wordt aangemerkt als een ontslag als bedoeld in artikel 114, eerste lid, indien wordt voldaan aan de daar bedoelde voorwaarden.
Op grond van het vijfde lid wordt de ambtenaar bedoeld in het eerste of tweede lid voor wie tijdens de periode gelegen na het vijfenvijftigste levensjaar op basis van een individuele afweging het voortzetten van de uitoefening van zijn functie leidt tot een te grote fysieke belasting, een passende functie opgedragen, bij voorkeur in of in de nabijheid van zijn standplaats, met behoud van het uitzicht op functioneel leeftijdsontslag als bedoeld in het derde lid.
Op grond van het zesde lid wordt de ambtenaar, bedoeld in het eerste of tweede lid, die de leeftijd van vijfenvijftig respectievelijk zestig jaar bereikt in het jaar 2023 of later, wordt vóór het bereiken van de leeftijd van zestig respectievelijk tweeënzestig jaar een andere functie dan bedoeld in het eerste of tweede lid opgedragen. Indien dit niet mogelijk blijkt, wordt ontslag verleend als bedoeld in het derde lid.
5. De rechtbank stelt vast dat de functie van eisers niet in (het inmiddels vervallen) artikel 119 van Pro het Bard is opgenomen. Eisers stellen zich op het standpunt dat hun functie destijds ten onrechte niet is opgenomen in artikel 119 van Pro het Bard en in het daarop volgende overgangsregime van artikel 171a van het Bard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel. De rechtbank oordeelt als volgt.
6. Het betoog van verweerder dat artikel 8:3 eerste Pro lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht hier van toepassing is, volgt de rechtbank niet.
Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 6 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3098 en van 26 juli 2018 ECLI:NL:CRVB:2018:2275) heeft in het algemeen te gelden dat het aan de materiële wetgever is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en moet de rechter het resultaat daarvan respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Dat brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een in concreto genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om - met terughoudendheid - te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.
Het gaat hier om (afwijzende) besluiten naar aanleiding van verzoeken van eisers. Dat daarbij een beroep is gedaan op het arbeidsvoorwaardenbeleid 2004-2006 is niet relevant. De inhoud van het akkoord is opgenomen in het Bard. Nu eisers beroep hebben ingesteld tegen hun individuele afwijzingen, die beschikkingen zijn gebaseerd op artikel 171a van het Bard en eisers de rechtmatigheid van die regeling bestrijden, kan de rechtbank artikel 171a van het Bard exceptief toetsen. Om dit artikel te duiden is (het inmiddels vervallen) artikel 119 van Pro het Bard nodig.
7. Niet kan worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het overgangsregime van artikel 171a van het Bard. Daarbij heeft de rechtbank acht geslagen op het volgende. Artikel 171a van het Bard – en dan met name het opnemen van de functies zoals die zijn omschreven onder d, e, j en k – is deels gebaseerd op het bij hetzelfde Koninklijk Besluit vervallen artikel 119 van Pro het Bard. Dat artikel was het resultaat van onderhandelingen tussen de minister en de vakbonden. Van de totstandkoming van het artikel zijn geen stukken meer voorhanden en een nota van toelichting ontbreekt. Ter zitting heeft verweerder vanuit historisch perspectief, onder verwijzing naar een artikel in het tijdschrift De Militaire Spectator, een toelichting gegeven over wat bij de invoering van artikel 119 van Pro het Bard in 1993 speelde toen de functies van de genoemde ambtenaren als substantieel bezwarend werden aangewezen. Voor de reorganisatie en voor de oprichting van de Defensie Bewakings- en Beveiligingsorganisatie (DBBO) waren beveiligers werkzaam binnen verschillende onderdelen van Defensie. Volgens verweerder waren de functies die in artikel 119 (oud) zijn opgenomen en de functie van eisers niet zonder meer vergelijkbaar. Een belangrijk verschil tussen de beveiligers van het MBK en de functie van eisers is dat het grootste deel van de beveiligers van het MBK opsporingsbevoegdheid had. De door eisers overgelegde functiebeschrijvingen en vacatures, waarin deze bevoegdheid niet (meer) is genoemd, doen hier niet aan af omdat deze dateren van een latere periode. Bij de luchtmacht werkten in de beveiliging geen burgerambtenaren, deze functies werden vervuld door militairen. Ook dat was een verschil met de functie van eisers. Bij de Koninklijke Landmacht werden de beveiligingsfuncties voornamelijk voor de tijdsduur van een jaar uitgeoefend door dienstplichtigen, zodat geen aanleiding bestond deze in het artikel op te nemen. Van belang is verder dat in de loop van de tijd een verschuiving binnen de organisatie heeft plaatsgevonden, de inhoud van de functies (enigszins) is veranderd, het kabinetsbeleid meer gericht is geworden op het bevorderen van arbeidsparticipatie van oudere werknemers, en er is toegewerkt naar meer gelijkheid tussen de verschillende onderdelen van Defensie. Het laten vervallen van artikel 119 van Pro het Bard en de overgangsregeling van artikel 171a van het Bard moet in het licht van deze ontwikkelingen worden gezien. De overgangsregeling in artikel 171a van het Bard heeft het oogmerk om de verschillen tussen de substantieel bezwarende en de overige functies te verkleinen, waarbij uit het oogpunt van rechtszekerheid rekening moet worden gehouden met reeds gewekte verwachtingen. De burgerambtenaar die op 1 januari 2006 was geplaatst in één van de in artikel 119 van Pro het Bard genoemde bijzondere functies komt nog in aanmerking voor FLO gelet op de bij instroom gewekte verwachtingen. Dergelijke verwachtingen zijn destijds bij eisers bij instroom op hun functie, gelet op artikel 119 van Pro het Bard, niet gewekt. Daarnaast wordt personeel dat na 1 januari 2007 in dienst is getreden op tijdelijke basis op (voormalige) FLO-functies tewerkgesteld en zullen deze burgerambtenaren daarna de loopbaan elders binnen of buiten Defensie voortzetten.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep van eisers op het rechtszekerheid- en gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
8. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Munsterman, voorzitter, mr. P. Vrolijk en mr. Y.E. Schuurman, leden, in aanwezigheid van mr. E. Naaijen-van Kleunen, griffier.
De uitspraak is in het openbaar gedaan op 22 maart 2019.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.