Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 18/5460
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 september 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. A.M. den Hertog-de Visser,
en
de minister voor Medische Zorg, verweerder,
gemachtigden: mr. S.W.A.M.M. Delauw en mr. C.M. Molema.
Procesverloop
Bij besluit van 29 mei 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser tot inschrijving in het BIG-register afgewezen.
Bij besluit van 14 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 augustus 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1.
Eiser is chirurg. Hij is specialist in een operatietechniek waarbij gezonde donoren een deel van hun lever afstaan aan volwassen patiënten die op de wachtlijst staan voor een leverdonatie. Hij is in verband met dit specialisme benaderd door het Erasmus MC om een programma op te zetten om deze techniek in Nederland te introduceren.
1.2.
Eiser heeft de Duitse nationaliteit. Sinds februari 2018 woont hij in Nederland. Hij heeft sindsdien lessen gevolgd om de Nederlandse taal te leren. Van 18 tot 22 juni 2018 en van 9 tot 13 juli 2018 heeft hij cursussen Nederlands gevolgd bij taalinstituut Regina Coeli in Vught.
1.3.
Bij besluit van 31 december 2018 heeft het CIBG (een uitvoeringsorganisatie onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) eiser toestemming verleend om tot 31 december 2019 tijdelijke en incidentele dienstverlening als arts te verrichten in Nederland.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser niet voldoet aan de eisen voor registratie in het BIG-register. Eiser beschikt namelijk niet over het vereiste bewijs dat hij de Nederlandse taal voldoende beheerst. Verweerder heeft afgezien van het horen van eiser in bezwaar, omdat aanstonds duidelijk was dat eiser niet aan de eisen voldeed.
3. Eiser heeft aangevoerd dat hij ten onrechte niet is gehoord in bezwaar. Eiser heeft verder aangevoerd dat hij wel degelijk voldoet aan de eis in artikel 6, aanhef en onder f, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: Wet BIG) dat hij de Nederlandse taal voldoende beheerst om zijn beroep in Nederland te kunnen uitoefenen. Hierbij is van belang dat eiser in een team van specialisten werkt en de voertaal daarbij Engels is. Het bewijs van voldoende taalbeheersing kan ook op een ander manier worden geleverd dan door het verstrekken van de in artikel 2, negende lid, van het Registratiebesluit BIG genoemde bewijsstukken. Eiser heeft afdoende bewezen dat hij de Nederlandse taal voldoende beheerst. De door verweerder gestelde eis dat eiser moet beschikken over een certificaat van een taaltoets op B2+-niveau, volgt niet uit het Registratiebesluit BIG. Voor zover toch als algemeen voorschrift zou gelden dat eiser over een zodanig certificaat moet beschikken, dan stelt eiser dat dit voorschrift onverbindend is wegens strijd met hogere regelingen dan wel met algemene rechtsbeginselen. Dit voorschrift stelt ten onrechte verdergaande eisen dan artikel 6, aanhef en onder f, van de Wet BIG. Bovendien vormt dit voorschrift een onnodige en disproportionele belemmering van het vrije verkeer van werknemers binnen de EU. Tot slot heeft verweerder volgens eiser de belangen van eiser onvoldoende in zijn beoordeling betrokken.
4.1.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wet BIG kunnen degenen die aan de daarvoor bij en krachtens deze wet gestelde voorwaarden voldoen, op hun aanvrage worden ingeschreven als arts.
Artikel 5, vierde lid, van de Wet BIG luidt:
“Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de uitvoering van artikel 6, onderdeel f.”
Artikel 6 van Pro de Wet BIG luidt, voor zover van belang, als volgt:
“De inschrijving wordt geweigerd:
(…)
f. indien de aanvrager de Nederlandse taal niet voldoende beheerst om zijn beroep in Nederland uit te kunnen oefenen.”
4.2.
Ten tijde van het bestreden besluit luidde artikel 2 van Pro het Registratiebesluit BIG, voor zover van belang, als volgt:
“1. Bij de indiening van een aanvrage om inschrijving in een register als bedoeld in artikel 3 van Pro de wet worden de volgende bescheiden verstrekt:
(…)
e. een bewijs van voldoende beheersing van de Nederlandse taal.
(…)
9. Als bewijs van voldoende beheersing van de Nederlandse taal, als bedoeld in het eerste lid, onderdeel e, geldt:
a. diploma’s van primair plus secundair onderwijs van een Nederlandstalige onderwijsinstelling;
b. een diploma van een voltooide Nederlandstalige opleiding van het beroep waarvoor inschrijving aangevraagd wordt;
c. een certificaat voor een examen Nederlandse taal op het niveau:
- B1 van het Gemeenschappelijk Europees Opleidingskader voor inschrijving in het register van verpleegkundigen;
- B2 van het Gemeenschappelijk Europees Opleidingskader voor inschrijving in het register van fysiotherapeuten en verloskundigen;
d. een certificaat voor het onderdeel Nederlandse taal (met specifieke beheersing van medisch interactief Nederlands) van de algemene kennis- en vaardighedentoets voor inschrijving in het register van artsen, tandartsen, apothekers, psychotherapeuten en gezondheidszorgpsychologen;
(…)”
4.3.
Het hiervoor geciteerde negende lid van artikel 2 van Pro het Registratiebesluit BIG is ingevoerd bij besluit van 24 oktober 2016, welk besluit in werking is getreden per 1 januari 2017 (Stb. 2016, 422). De toelichting op dit besluit vermeldt het volgende:
“De in het nieuwe negende lid van artikel 2 van Pro het Registratiebesluit BIG opgenomen niveaus van de beheersing van de Nederlandse taal zijn gebaseerd op het advies van Panteia “Nederlands gesproken. Toetsing op taalbeheersing bij BIG-registratie van buitenlands gediplomeerden binnen de EER”. In dit advies zijn de evenredigheid en proportionaliteit van het wenselijke niveau van de taalkennis ten opzichte van het betrokken beroep in aanmerking genomen. (…)
Indien de migrant geen van de hiervoor vermelde opleidingen in het Nederlands heeft voltooid, kan de beheersing van de Nederlandse taal aangetoond worden met een certificaat van een staatsexamen Nederlands. Afhankelijk van de beroepsgroep zijn de niveaus hiervan verschillend, te weten voor:
Verpleegkundigen
Het certificaat voor een examen Nederlandse taal op het niveau B1 van het Gemeenschappelijk Europees Opleidingskader voor inschrijving in het register van verpleegkundigen. De schaalverdeling loopt van A1 als het laagste niveau tot C2 het hoogste niveau van “near native speaker” met academisch uitdrukkingsniveau. B1 is het niveau van de zelfstandig gebruiker.
Fysiotherapeuten en verloskundigen
Het certificaat voor een examen Nederlandse taal op het niveau B2 van het Gemeenschappelijk Europees Opleidingskader voor inschrijving in het register van fysiotherapeuten en verloskundigen. Dit is het niveau van de zelfstandig gebruiker.
Artsen, tandartsen, apothekers, psychotherapeuten en gezondheidszorgpsychologen
Het certificaat voor het onderdeel Nederlandse taal op B2+ niveau (met specifieke beheersing van medisch interactief Nederlands) van de Algemene Kennis- en Vaardighedentoets, voor inschrijving in het register van artsen, tandartsen, apothekers, psychotherapeuten en gezondheidszorgpsychologen.”
(Stb. 2016, 422, p. 8)
4.4.
In het advies van Panteia (genoemd in de hiervoor in 4.3 geciteerde toelichting) is, op pagina 10, het volgende vermeld:
“Zorgverleners op WO-niveau moeten een taaltoets op niveau B2+ afleggen, wat betekent dat het niveau hoger is dan B2, maar het C1-niveau niet haalt. Dit wordt aangevuld met het medisch Nederlands.”
5.1.1.
Over de beroepsgrond dat eiser voor wat betreft zijn taalbeheersing wel degelijk voldoet aan de in de Wet BIG en in het Registratiebesluit gestelde eisen, overweegt de rechtbank het volgende.
5.1.2.
De in artikel 6, aanhef en onder f, van de Wet BIG gestelde eis dat degene die registratie in het BIG-register wenst, de Nederlandse taal voldoende moet beheersen om zijn beroep in Nederland uit te kunnen oefenen, is uitgewerkt in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, en artikel 2, negende lid, van het Registratiebesluit BIG (zoals dat luidde ten tijde van belang). In artikel 2, negende lid, van het Registratiebesluit BIG is opgesomd op welke wijzen het bewijs van voldoende beheersing van de Nederlandse taal kan worden geleverd. De rechtbank is van oordeel dat dit een limitatieve opsomming is. De rechtbank ziet daarvoor allereerst een aanwijzing in de woordkeuze van de regeling ( “als bewijs geldt:…”). Voorts acht de rechtbank van belang dat de regeling ertoe strekt om, voor zover de betrokkene niet bepaalde opleidingen in het Nederlands heeft gevolgd, minimumeisen te stellen aan het niveau van de beheersing van de Nederlandse taal, waarbij wordt gedifferentieerd naar de verschillende medische beroepsgroepen. Hierbij past niet dat, zoals eiser betoogt, ander bewijs zou kunnen volstaan. De rechtbank volgt eiser dus niet in dit betoog.
5.1.3.
Het staat vast dat eiser niet één van de in artikel 2, negende lid, onder a en b, van het Registratiebesluit BIG genoemde opleidingen heeft gevolgd en dat hij ook niet beschikt over het onder d genoemde certificaat. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat eiser niet op één van de voorgeschreven manieren kan bewijzen dat hij voldoet aan de taaleis. Dat eiser in teamverband werkt en de voertaal Engels is, kan hieraan niet afdoen.
5.1.4.
De beroepsgrond faalt.
5.2.1.
Over de beroepsgrond dat de door verweerder gestelde eis dat eiser moet beschikken over een certificaat van een taaltoets op B2+-niveau, niet uit het Registratiebesluit BIG volgt, overweegt de rechtbank het volgende.
5.2.2.
In het bestreden besluit is (op pagina 4) vermeld dat eiser moet beschikken over een certificaat van een taaltoets op B2-niveau. In het verweerschrift is (onder meer op pagina 5) vermeld dat het vereiste niveau B2+ (ook genoemd: B2/C1) is. In de brief van verweerder van 22 augustus 2019, alsmede ter zitting, heeft verweerder bevestigd dat het vereiste niveau B2+ is. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat het bestreden besluit in zoverre een verschrijving bevat.
5.2.3.
In artikel 2, negende lid, van het Registratiebesluit BIG is voor artsen, anders dan bijvoorbeeld voor verpleegkundigen, niet expliciet bepaald van welk niveau de af te leggen taaltoets moet zijn. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat het vereiste niveau B2+ is, heeft verweerder onder meer gewezen op de toelichting op het besluit van 24 oktober 2016 (zie hiervoor in 4.3). Hierin is vermeld dat voor artsen en andere academische beroepen een certificaat van een taaltoets op B2+ niveau vereist is. Uit de toelichting volgt voorts dat de niveaueisen zijn gebaseerd op het advies van Panteia. In dit advies is, op pagina 10, vermeld dat zorgverleners op academisch niveau een taaltoets op niveau B2+ moeten afleggen, “wat betekent dat het niveau hoger is dan B2, maar het C1-niveau niet haalt” (zie ook hiervoor in 4.4).
5.2.4.
Hoewel dus het door verweerder geëiste niveau van de taaltoets (B2+ of B2/C1) niet blijkt uit het Registratiebesluit BIG zelf, is op basis van de toelichting voldoende duidelijk wat de regelgever heeft beoogd. De rechtbank is van oordeel dat het Registratiebesluit BIG moet worden uitgelegd in het licht van de toelichting, zodat verweerder terecht als eis heeft gesteld dat eiser moet beschikken over een certificaat van een taaltoets op B2+-niveau.
5.2.5.
De beroepsgrond faalt.
5.3.1.
Eiser heeft voorts aangevoerd dat, voor zover toch als algemeen voorschrift zou gelden dat eiser moet beschikken over een certificaat op B2+-niveau, aan dit voorschrift verbindende kracht moeten worden ontzegd, omdat dit voorschrift in strijd is met hogere regelingen of algemene rechtsbeginselen, dan wel een onnodige en disproportionele belemmering vormt van het vrije verkeer van werknemers binnen de EU. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
5.3.2.
De rechter dient een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan ook wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. (Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3408.)
5.3.3.
Voor zover eiser betoogt dat de in het Registratiebesluit BIG gestelde taaleisen in strijd zijn met artikel 6, aanhef en onder f, van de Wet BIG, volgt de rechtbank eiser hierin niet. Artikel 6, aanhef en onder f, van de Wet BIG bepaalt dat de aanvraag voor de inschrijving in het BIG-register wordt geweigerd indien de aanvrager de Nederlandse taal niet voldoende beheerst om zijn beroep in Nederland uit te kunnen oefenen. Artikel 5, vierde lid, van de Wet BIG schept de bevoegdheid om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over de uitvoering van deze bepaling. Deze regels zijn gesteld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, en artikel 2, negende lid van het Registratiebesluit BIG. Deze regels komen erop neer dat het bewijs van voldoende taalbeheersing op een aantal nader omschreven manieren kan worden geleverd. Het betreft hier een uitwerking van de norm van artikel 6, aanhef en onder f, van de Wet BIG; van strijdigheid met deze norm is geen sprake.
5.3.4.
Eiser heeft voorts betoogd dat het voorschrift dat eiser moet beschikken over een certificaat op B2+-niveau, in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Volgens eiser dient verweerder van geval tot geval, althans per specialisme, te beoordelen in welke mate beheersing van de Nederlandse taal nodig is. Het is volgens eiser in dit geval onevenredig de eis te stellen dat eiser beschikt over een certificaat van een taaltoets op B2+-niveau. De werksituatie van eiser (werken in teamverband, voertaal Engels) is anders dan van bijvoorbeeld een tandarts die alleen individueel met patiënten werkt.
5.3.5.
De rechtbank volgt eiser niet in dit betoog. De achtergrond van de wijziging van het Registratiebesluit BIG per 1 januari 2017 is dat gebleken is dat slechte communicatie in de zorg, die onder meer werd veroorzaakt door onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal, tot een verhoogd risico voor de patiëntveiligheid leidt (Stb. 2016, 422, p. 4). De regeling van de taaleis in Registratiebesluit BIG differentieert naar de verschillende beroepsgroepen. Voor artsen is een hoger niveau van taalkennis vereist dan voor bijvoorbeeld verpleegkundigen. De toelichting op het besluit van 24 oktober 2016 (zie hiervoor in 4.3) vermeldt hierover: “De in het nieuwe negende lid van artikel 2 van Pro het Registratiebesluit BIG opgenomen niveaus van beheersing van de Nederlandse taal zijn gebaseerd op het advies van Panteia (…). In dit advies zijn de evenredigheid en proportionaliteit van het wenselijke niveau van de taalkennis ten opzichte van het betrokken beroep in aanmerking genomen.” Dat de in het Registratiebesluit gestelde eisen geen ruimte laten voor het afstemmen van de taaleis op de situatie van eiser, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat deze eisen onevenredig of onredelijk zijn. Hierbij is van belang dat, zoals verweerder heeft toegelicht, de BIG-registratie een algemene toestemming inhoudt om in Nederland als arts te werken. Een op de specifieke werksituatie van eiser toegesneden beoordeling past hierbij niet. Voorts is in dit verband van belang dat eiser wel toestemming heeft gekregen voor tijdelijke en incidentele dienstverlening als arts. De toestemming loopt tot 31 december 2019, maar eiser kan een verzoek doen tot verlenging, zoals verweerder ter zitting heeft verklaard. De weigering van verweerder om eiser in het BIG-register te registreren heeft dus niet als gevolg dat eiser niet als arts in Nederland werkzaam kan zijn. Feitelijk verricht eiser ook de werkzaamheden waarvoor hij door het Erasmus MC is benaderd. Gelet op het voorgaande, is niet gebleken dat de regelgever in redelijkheid niet tot vaststelling van het bewuste voorschrift heeft kunnen komen.
5.3.6.
Zijn betoog dat de taaleis in het Registratiebesluit BIG een ongeoorloofde belemmering van het vrije verkeer van werknemers vormt, heeft eiser – in zijn brief van 26 juli 2019 en ter zitting – aldus toegelicht dat het Unierecht weliswaar toestaat om op nationaal niveau een taaleis te stellen, maar de regeling van de taaleis in het Registratiebesluit BIG niet voldoet aan de vereisten van noodzakelijkheid, redelijkheid en evenredigheid. Eiser heeft ter onderbouwing van dit betoog verwezen naar de samenvatting van Verordening (EU) nr. 492/2011 betreffende het recht op vrij verkeer van werknemers binnen de EU, waarin is vermeld dat taalvereisten redelijk en noodzakelijk moeten zijn voor de baan in kwestie. De rechtbank is, in het licht van hetgeen hiervoor in 5.3.5 is overwogen over onder meer de achtergronden van de taaleis in het Registratiebesluit BIG, de differentiatie naar beroepsgroepen en het karakter van de BIG-registratie, van oordeel dat eiser zijn betoog dat de taaleis in strijd is met het Unierecht, onvoldoende heeft onderbouwd. Hierbij is ook van belang dat op het beginsel van vrij verkeer van werknemers uitzonderingen zijn toegestaan in het belang van de volksgezondheid (zie artikel 45, derde lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie).
5.3.7.
De beroepsgrond faalt.
5.4.1.
Over de beroepsgrond dat verweerder onvoldoende in zijn beoordeling heeft betrokken dat eiser een groot belang heeft bij de inschrijving in het BIG-register, overweegt de rechtbank het volgende.
5.4.2.
Artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, bepaalt dat het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afweegt, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. De rechtbank is van oordeel dat artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, en artikel 2, negende lid, van het Registratiebesluit BIG verweerder geen ruimte laten om op grond van een belangenafweging toch de aanvraag tot registratie in het BIG-register te honoreren. Voor een belangenafweging is dus geen plaats.
5.4.3.
De beroepsgrond faalt.
5.5.1.
De rechtbank gaat tot slot in op de beroepsgrond dat verweerder eiser ten onrechte niet heeft gehoord in de bezwaarfase.
5.5.2.
Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan van het horen van de belanghebbende worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Dit betekent dat van het horen mag worden afgezien indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een ander besluit. (Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1365.)
5.5.3.
De rechtbank is van oordeel dat, gelet op hetgeen eiser in het bezwaarschrift naar voren heeft gebracht, redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was over de uitkomst van het bezwaar. Vaststond immers dat eiser niet beschikte over het in het Registratiebesluit BIG vereiste bewijs van voldoende beheersing van de Nederlandse taal. Voor de conclusie dat het bezwaar ongegrond was, was geen nader onderzoek naar de feiten vereist. Verweerder heeft zich dus op het standpunt kunnen stellen dat het bezwaar kennelijk ongegrond was en kunnen afzien van horen.
5.5.4.
Ook deze beroepsgrond faalt.
6. De conclusie is dat het beroep ongegrond is.
7. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, voorzitter, en mr. E.R. Houweling en mr. A.S. Flikweert, leden, in aanwezigheid van mr. K.H.E. Swinkels, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 20 september 2019.
de griffier is verhinderd dezevoorzitter
uitspraak mede te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State