Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 18/3656
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 december 2019 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats eiser] , eiser,
gemachtigde: mr. R. Moghni,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.000,- wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [adres] (de woning) aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van hennepteelt.
Bij besluit van 29 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder eisers bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 mei 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A. Karreman.
Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en verweerder gevraagd wat de uitspraken van de rechtbank van 13 maart 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:1834 en ECLI:NL:RBROT:2019:1835 betekenen voor het bestreden besluit.
Bij brief van 7 juni 2019 heeft verweerder een reactie gestuurd.
Bij brief van 12 september 2019 heeft verweerder nadere stukken overgelegd.
Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2019. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. M.A.C. Kooij, mr. A.J.J. van der Vlist, drs. L.A. Andriessen en mr. M. Meting.
Overwegingen
1. Eiser huurde de woning met ingang van 16 november 2016 van Stichting Havensteder. Op 22 september 2017 hebben toezichthouders van de gemeente Rotterdam de woning gecontroleerd en geconstateerd dat de woning in gebruik was ten behoeve van hennepteelt. .
2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit de inspectie is gebleken dat de woonkamer en de badkamer in de woning aan de bestemming tot bewoning zijn onttrokken ten behoeve van hennepteelt. Nu hiervoor geen vergunning is verleend, is sprake van een overtreding van de artikelen 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en 3.1.2 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2017 (Verordening 2017). Volgens verweerder kan eiser als overtreder worden aangemerkt, aangezien hij de woning huurde, hij in de Basisregistratie personen (Brp) stond ingeschreven op het adres van de woning en het contract van de energielevering op zijn naam stond. Verweerder stelt dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hem de overtreding niet valt te verwijten. Volgens verweerder is de boete overeenkomstig bijlage 5 van de Verordening 2017 opgelegd, waarbij is uitgegaan van een eerste overtreding vanuit een bedrijfsmatige exploitatie. Verweerder stelt dat volgens zijn beleid ervan wordt uitgegaan dat bij woonruimteonttrekking ten behoeve van een hennepkwekerij, altijd sprake is van een bedrijfsmatige exploitatie. Verweerder is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot matiging van de hoogte van de boete.
3. Eiser betwist dat hij als overtreder kan worden aangemerkt. Volgens eiser heeft verweerder ook niet aannemelijk gemaakt dat hij artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet en de artikelen 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en 3.1.2 van de Verordening 2017 heeft overtreden. Eiser voert aan dat evenmin is komen vast te staan dat hem een verwijt kan worden gemaakt van de exploitatie van de hennepkwekerij, nu hij ten tijde van de exploitatie van de hennepkwekerij niet aanwezig was en hij de woning had onderverhuurd. Eiser acht de hoogte van de boete, gelet op alle omstandigheden, niet evenredig.
4. Het wettelijk kader is in de bijlage bij deze uitspraak opgenomen.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
In de uitspraak van 13 maart 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:1835, heeft de rechtbank geoordeeld dat de Verordening 2017 die hier aan de orde is onverbindend is wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 en bij toetsing van de in die procedures aan de orde zijnde besluiten buiten toepassing dient te blijven. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de gemeenteraad van de gemeente Rotterdam niet heeft onderbouwd dat in (delen van) de gemeente Rotterdam sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte. Verweerder heeft hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak.
5.2.
Verweerder meent dat deze uitspraak geen betekenis heeft voor het bestreden besluit, omdat de bevoegdheid van de raad om verordeningen vast te stellen (mede) is gebaseerd op de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (Wbmgp). Verweerder stelt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hoofdstuk 2 van de Verordening zijn (directe) grondslag heeft in de Wbmgp. Reeds hierom is volgens verweerder hoofdstuk 2 van de Verordening niet onverbindend. Verweerder stelt dat de raad bovendien bevoegd was tot vaststelling van de Verordening 2017 omdat wordt voldaan aan de voorwaarde in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 dat er schaarste is aan woonruimte in Rotterdam, waaronder goedkopere woningen.
5.3.
De boete is opgelegd op grond van bepalingen uit paragraaf 3.1 van de Verordening 2017. Verweerder heeft ter zitting erkend dat de Wbmgp voor die bepalingen geen grondslag biedt.
5.4.
Ter beoordeling staat daarom of verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. De rechtbank neemt daarbij haar hiervoor genoemde uitspraak van 13 maart 2019 als uitgangspunt en zal zich uitlaten over de door verweerder gegeven nadere onderbouwing van zijn standpunt dat sprake is van schaarste. Verweerder heeft daarvoor verwezen naar het eindrapport van 14 januari 2015 ‘Schaarste in de Regio Rotterdam, bouwstenen bij de nieuwe huisvestingsverordening’ van RIGO Research en Advies (RIGO-rapport), de ‘Woningmarkstrategie en woonvisie regio Rotterdam 2014-2020’ van 17 februari 2014 (Woningmarktstrategie) en ‘Samenwerkingsafspraken woningmarkt voor de verschillende subregio’s’ van 29 januari 2014 (de Samenwerkingsafspraken).
5.5.
Zoals beschreven in het RIGO-rapport (p. 8), zal bij het definiëren van schaarse woningen moeten worden bepaald bij welke waarden van onderzochte indicatoren er sprake is van schaarste. Waar de grens wordt gelegd is uiteindelijk een politieke keuze, aldus het RIGO-rapport. In het RIGO-rapport noch in de Woningmarktstrategie noch in de Samenwerkingsafspraken is neergelegd waar de bedoelde grens ligt. Nu in deze rapporten een definitie van schaarste ontbreekt, kan op basis daarvan niet worden vastgesteld of van schaarste sprake is. Bovendien is in deze rapporten enkel onderzoek verricht naar schaarste in de sociale huurwoningvoorraad van woningcorporaties in de betreffende (regio)gemeenten. Daarmee heeft verweerder weliswaar een groot deel van de markt voor goedkope woonruimte onderzocht, maar niet de gehele markt. Er worden immers ook door andere aanbieders dan de woningcorporaties goedkope woonruimten te huur en te koop aangeboden. Gelet hierop staat niet vast dat het door verweerder geschetste beeld van de in de regio Rotterdam beschikbare goedkope woonruimte juist is. Bovendien heeft verweerder ter zitting erkend dat er slechts schaarste is aan grotere goedkopere woningen in Rotterdam. In dat licht valt zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet in te zien dat het voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte noodzakelijk en geschikt is om het vereiste van een onttrekkingsvergunning van toepassing te verklaren op alle in de gemeente Rotterdam gelegen woonruimten, zoals in de Verordening 2017 is gedaan in artikel 3.1.1.
5.6.
Nu verweerder met de overgelegde rapporten onvoldoende heeft onderbouwd dat in de gemeente Rotterdam sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte, bestaat geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen dan in de uitspraak van 13 maart 2019 ten aanzien van de verbindendheid van hoofdstuk 3 van Verordening 2017.
6. Paragraaf 3.1 van Verordening 2017 moet daarom onverbindend worden geacht wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 en dient bij de toetsing van het bestreden besluit buiten toepassing te blijven. Aangezien het bestreden besluit is gebaseerd op bepalingen van Verordening 2017 die onverbindend zijn, kan dit besluit geen stand houden. Het beroep van eiser is dan ook gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gelet hierop kan verweerder eiser geen vergunningplicht voor woningonttrekking tegenwerpen. Verweerder was derhalve niet bevoegd het primaire besluit te nemen. De rechtbank ziet gelet hierop aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen. De overige beroepsgronden van eiser behoeven daarom geen bespreking.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, ½ punt voor het verschijnen ter nadere zitting, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 170,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.280,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, voorzitter en mr. H. Bedee en mr. A.C Rop, leden, in aanwezigheid van mr. J.V. Baan-de Vries, griffier, en is in het openbaar uitgesproken op 6 december 2019.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Huisvestingswet 2014
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
Op grond van het tweede lid van dit artikel kan de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 kan de gemeenteraad uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:
a. het in gebruik nemen of geven van goedkope woonruimte, en
b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
Op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden.
Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 kan de gemeenteraad in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2017
Op grond van artikel 3.1.1 van de Verordening 2017 is paragraaf 3.1 (“Onttrekkingsvergunning”) van toepassing op alle woonruimte gelegen in de gemeente Rotterdam.
Op grond van artikel 3.1.2, eerste lid, van de Verordening 2017 is het verboden om een in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimte zonder een onttrekkingsvergunning, anders dan ten behoeve van bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar, aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
Op grond van artikel 4.4, eerste lid, van de Verordening 2017 kan het college een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van onder meer artikel 3.1.2.
Op grond van het tweede lid van artikel 4.4 bedraagt de in het eerste lid bedoelde boete:
a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid de bedragen die in de tabellen 1 tot en met 4 in bijlage 5 zijn opgenomen in de kolom ‘eerste overtreding’;
b. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid de bedragen die in de tabellen 1 tot en met 4 in bijlage 5 zijn opgenomen in de kolommen ‘tweede overtreding’, ‘derde overtreding’ en ‘vierde overtreding en verder’.
Blijkens de in bijlage 5 bij de Verordening 2017 opgenomen tabel 2 bedraagt de bestuurlijke boete bij een eerste overtreding van artikel 3.1.2 ingeval van onvergund onttrekken van woonruimte € 2.000,- en ingeval van onvergund onttrekken van woonruimte vanuit een bedrijfsmatige exploitatie € 4.000,-.