Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 18/4265
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 maart 2020 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam , eiser,
gemachtigden: mr. B. Megens en mr. J. van den Brande,
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
gemachtigden: mr. R.E. van der Kamp en J. Vreugdenhil.
Procesverloop
Bij besluit van 19 oktober 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering Participatiewet (Pw), IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor 2017 toegekend van € 515.393.025,--.
Bij besluit van 2 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 januari 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1.
Voor de vaststelling van het budget voor de gebundelde uitkering is gebruik gemaakt van het verdeelmodel dat is neergelegd in het Besluit Participatiewet (Besluit Pw), zoals dat is gewijzigd op 5 oktober 2016 (Stb. 2016, nr. 355). Dit verdeelmodel (hierna: verdeelmodel 2017) is op een aantal punten gewijzigd ten opzichte van eerdere jaren.
1.2.
Over het verdeelmodel voor het jaar 2015 is een aantal procedures gevoerd, die hebben geleid tot vier uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 1 juli 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2016 tot en met 2019).
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit – samengevat – het volgende ten grondslag gelegd. Het verdeelmodel 2017 maakt een zo goed mogelijke inschatting van de noodzakelijke bijstandsuitgaven door op basis van objectieve kenmerken te voorspellen hoeveel huishoudens, gegeven de specifieke omstandigheden van een gemeente, een beroep op bijstand moeten doen. Het verdeelmodel 2017 is op zorgvuldige wijze en in samenspraak met onder meer gemeenten en deskundigen tot stand gekomen. Het verdeelmodel 2017 is op diverse punten verbeterd ten opzichte van eerdere jaren. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) heeft geconcludeerd dat het verdeelmodel 2017 ingevoerd kon worden. Na 2017 is het verdeelmodel nog verder verbeterd, maar dat betreft slechts verfijningen. De vangnetregeling is een adequate voorziening om het tekort van eiser te compenseren.
3. Eiser heeft – samengevat – het volgende aangevoerd. Het verdeelmodel 2017 is in strijd met artikel 108 van Pro de Gemeentewet en met artikel 69 van Pro de Pw omdat niet alle kosten van de uitvoering van de bijstandstaak worden gedekt. Voor het jaar 2017 had eiser een tekort van ongeveer 38 miljoen euro. Het tekort komt deels door het feit dat het macrobudget voor het jaar 2017 ontoereikend was. Het verdeelmodel 2017 pakt voor Rotterdam als grote gemeente met een centrumfunctie in het bijzonder ongunstig uit. Dit komt doordat het verdeelmodel 2017 nog steeds een objectieve factor voor de centrumfunctie mist. Zowel de volumecomponent als de prijscomponent van het verdeelmodel 2017 is ondeugdelijk. De ongunstige effecten zijn niet met beleid te ondervangen. De vangnetregeling is een wassen neus.
4.1.
Op grond van artikel 69, eerste lid, van de Pw verstrekt Onze Minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van Pro de Zorgverzekeringswet;
b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
Op grond van het tweede lid van artikel 69 van Pro de Pw wordt het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, bij wet vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
Op grond van het derde lid van dat artikel worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
Op grond van het vierde lid van dat artikel wordt de uitkering aan het college ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
Op grond van artikel 74, eerste lid, van de Pw kan Onze Minister op verzoek van het college een vangnetuitkering verlenen indien de verstrekte uitkering op grond van artikel 69 van Pro de Pw onvoldoende dekking biedt voor de netto lasten van het toekennen van algemene bijstand, loonkostensubsidies of uitkeringen als bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de Pw.
In artikel 10 van Pro het Besluit Pw zijn regels gesteld voor de berekening van de hoogte van de vangnetuitkering.
4.2.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van het Besluit Pw, zoals dat luidde ten tijde van het primaire besluit, worden, aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij het Besluit Pw, vastgesteld de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, van de Pw, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van startende ondernemers, op grond van het Bbz 2004, en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet.
4.3.
Op grond van artikel 108, tweede lid, van de Gemeentewet, voor zover hier van belang, kunnen regeling en bestuur van het gemeentebestuur worden gevorderd bij of krachtens een andere dan deze wet ter verzekering van de uitvoering daarvan. Op grond van het derde lid, voor zover hier van belang, worden de kosten, verbonden aan de uitvoering van het tweede lid, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan die gemeenten vergoed.
5.1.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat uit artikel 69, tweede lid, van de Pw en uit artikel 108, tweede lid, van de Gemeentewet volgt dat het Rijk altijd alle kosten van de gemeenten van de uitvoering van de bijstandstaak moet dekken. Zij verwijst hiertoe naar wat de CRvB in zijn uitspraken van 1 juli 2019 heeft overwogen over de zogenoemde budgetbekostiging (zie bijvoorbeeld de uitspraak met het kenmerk ECLI:NL:CRVB:2019:2016, overwegingen 7.1-7.4): de wetgever heeft met de verdeling volgens het verdeelmodel onder de Pw beoogd dat de uitkering van het Rijk aan de gemeenten voor uitvoering van de bijstandstaak die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn. Volgens de CRvB is dit systeem (in essentie) in lijn met artikel 108 van Pro de Gemeentewet en is van strijd met een hogere regeling geen sprake. Hieruit volgt dat de stelling dat het Rijk altijd alle kosten van de gemeenten van de uitvoering van de bijstandstaak moet dekken, onjuist is.
5.2.
De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn betoog dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven omdat, in strijd met artikel 69, tweede lid, van de Pw, het macrobudget niet toereikend is voor de kosten van alle gemeenten. Zoals verweerder ter zitting heeft bevestigd, en eiser niet heeft betwist, wordt het macrobudget vastgesteld bij wet in formele zin (begrotingswet). Het is de bestuursrechter, gezien artikel 120 van Pro de Grondwet, niet toegestaan te beoordelen of de wijze waarop de wetgever bij begrotingswet het macrobudget heeft vastgesteld, in strijd is met artikel 69, tweede lid, van de Pw. (Zie ook de uitspraak van de CRvB van 8 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA4026, overweging 4.5.1.)
5.3.1
Eiser heeft verder betoogd dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven omdat het verdeelmodel 2017, zoals vastgelegd in het Besluit Pw, in strijd is met artikel 69, tweede lid, van de Pw. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
5.3.2.
Het Besluit Pw is een algemeen verbindend voorschrift. Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Voorts kunnen aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Voor het (verdere) toetsingskader voor deze exceptieve toetsing verwijst de rechtbank naar de overwegingen 7.5.1 en 7.5.2 van de uitspraak van de CRvB van 1 juli 2019 met het kenmerk ECLI:NL:CRVB:2019:2016.
5.3.3.
In overweging 7.12 van deze uitspraak heeft de CRvB over het verdeelmodel 2015 geconcludeerd dat “de in het verdeelmodel neergelegde verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6, eerste lid van het Besluit PW bedoelde bijlage, als zodanig de toetsing aan het in 7.5.1 en 7.5.2 bedoelde beoordelingskader kan doorstaan” en dat er “geen aanleiding (bestaat) aan het verdeelmodel van artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven, als zodanig verbindende kracht te ontzeggen.” De CRvB heeft bij dit oordeel onder meer van belang geacht dat, uitgaande van de keuze voor budgetbekostiging en de complexiteit van het instrument verdeelmodel, verweerder een ruime beslissingsruimte toekomt bij de keuze voor een bepaald verdeelmodel en de technische invulling daarvan. Verder heeft de CRvB onder meer van belang geacht dat aan de keuze van het toe te passen verdeelmodel uitgebreid onderzoek is voorafgegaan, bij de (door)ontwikkeling van het verdeelmodel deskundigen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) betrokken zijn geweest en niet gezegd kan worden dat het bij de totstandkoming van het verdeelmodel aan parlementaire controle heeft ontbroken.
5.3.4.
Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat voor wat betreft het verdeelmodel 2017 de feiten en omstandigheden anders zijn. In navolging van de CRvB is de rechtbank daarom van oordeel dat er geen aanleiding is om aan het verdeelmodel van artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven, als zodanig verbindende kracht te ontzeggen.
5.4.1.
De rechtbank zal vervolgens beoordelen of het verdeelmodel 2017 zodanige tekortkomingen bevatte dat dit in dit geval niet had mogen worden toegepast bij de verdeling van het macrobudget. In dat geval kan de rechtbank tot het oordeel komen dat verweerder het Besluit Pw buiten toepassing had moeten laten. (Zie ook de overwegingen 8.1 en 8.2 van de uitspraak van de CRvB van 1 juli 2019 met het kenmerk ECLI:NL:CRVB:2019:2016.)
5.4.2.
Eiser heeft gesteld dat hij als gevolg van de tekortkomingen in het verdeelmodel 2017 onevenredig is benadeeld. De rechtbank merkt in dit verband allereerst op dat een groot deel van het gestelde tekort van (ongeveer) 38 miljoen euro te maken heeft met het feit dat het macrobudget niet toereikend was, en dus niet met de verdeling volgens het verdeelmodel 2017. Volgens eiser gaat dit om (ongeveer) 29 miljoen euro, volgens verweerder om (ongeveer) 31 miljoen euro. Bij de bepaling van het mogelijke nadeel als gevolg van de verdeling volgens het verdeelmodel moet dit gedeelte van het tekort buiten beschouwing blijven. Dat betekent dat het mogelijke nadeel ten hoogste 9 miljoen euro is. Het nadeel is echter lager omdat, zoals ter zitting is gebleken, eiser met succes een beroep op de vangnetregeling heeft gedaan. De door eiser (te) ontvangen vangnetuitkering bedraagt (ongeveer) 5,6 miljoen euro. Partijen zijn het erover eens dat de vangnetuitkering bedoeld is voor het gehele tekort, dus niet alleen voor het tekort als gevolg van de verdeling volgens het verdeelmodel.
5.4.3.
In zijn uitspraken van 1 juli 2019 (zie de overwegingen 8.5.1-8.5.3 in de uitspraak met het kenmerk ECLI:NL:CRVB:2019:2016) heeft de CRvB overwogen dat het verdeelmodel 2015 een aantal tekortkomingen kende. De latere verdeelmodellen zijn op deze punten aangepast. Eén van de verbeteringen was dat in het verdeelmodel 2017 niet meer gebruik werd gemaakt van gegevens uit een representatieve steekproef uit de Enquête Beroepsbevolking van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Het gebruik van deze enquêtedata leidde tot onderregistratie van bepaalde groepen, wat problemen opleverde voor gemeenten waarvan de populatie sterk afwijkt van het Nederlands gemiddelde. Verder is de factor regionaal klantenpotentieel als maat voor de centrumfunctie in het model opgenomen. Waar de Rfv over het verdeelmodel 2015 stelde dat het uitgavenniveau van de grootste gemeenten slecht werd benaderd (zie de genoemde uitspraak van de CRvB, overweging 8.5.1), heeft de Rfv in zijn advies van 27 juni 2016 over het verdeelmodel 2017 gesteld dat er op voorhand geen discussie meer bestaat over mogelijke ontbrekende kenmerken en dat mogelijke doorontwikkelingen niet zitten in aanvullende variabelen, maar in verfijningen en operationaliseringen van de factoren die het model nu al verdisconteert. Het verdeelmodel 2017 kon volgens de Rfv worden ingevoerd, zij het dat voor de toekomst moest worden gezocht naar een betere benadering voor de zogenoemde stapelings- en interactie-effecten in gemeenten met een centrumfunctie.
5.4.4.
Volgens eiser wordt zijn tekort (behalve door het macrotekort, zie hiervoor in 5.4.2) met name veroorzaakt doordat het verdeelmodel 2017 ten onrechte geen prijscomponent bevatte. Verweerder heeft dit in zoverre erkend dat de toevoeging daarvan in 2019 volgens verweerder een verdere verbetering van het verdeelmodel heeft betekend. Sinds 2019 houdt het model rekening met verschillen tussen gemeenten voor wat betreft de hoogte van de uitkeringen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser echter onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de afwezigheid van een prijscomponent in het verdeelmodel 2017 voor eiser tot een wezenlijk nadeel heeft geleid. Volgens de brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 13 juli 2018 (Kamerstukken II, 2017-2018, 34352, nr. 114, p. 2) hebben de prijsverschillen met name te maken met de mate waarin huishoudens met een bijstandsuitkering inkomsten uit deeltijdwerk genereren. Eiser heeft niet voldoende duidelijk gemaakt of en, zo ja, in welke mate, dit ook voor Rotterdam geldt. Het door verweerder overgelegde onderzoeksrapport van APE uit mei 2017 is hierover onvoldoende specifiek. Hier komt bij dat verweerder in het bestreden besluit onderbouwd heeft gesteld dat op basis van het rapport van APE, gelet op de door dit onderzoeksbureau gehanteerde methode, geen uitspraken kunnen worden gedaan over eventuele tekortkomingen in het verdeelmodel 2017. Op deze stelling heeft eiser niet inhoudelijk gereageerd.
5.4.5.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser evenmin voldoende aannemelijk gemaakt dat de gestelde gebreken op het punt van de volumecomponent voor eiser tot een substantieel nadeel hebben geleid. Hierbij is van belang dat, op advies van de Rfv, de factor regionaal klantenpotentieel als maat voor de centrumfunctie in het verdeelmodel 2017 is opgenomen. In zijn advies van 27 juni 2016 heeft de Rfv gemotiveerd waarom het opnemen van deze factor het verdeelmodel beter maakt. Het feit dat de Rfv ook heeft geadviseerd voor de toekomst te zoeken naar een betere indicator van de centrumfunctie, duidt er weliswaar op dat het hanteren van de factor regionaal klantenpotentieel niet optimaal is, maar geeft geen duidelijkheid over de vraag of en, zo ja, in hoeverre, eiser hierdoor is benadeeld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser zijn stellingen op dit punt onvoldoende aannemelijk gemaakt. Voor zover eiser zich in dit verband heeft beroepen op het rapport van APE, wordt verwezen naar wat hierover is overwogen in 5.4.4.
5.4.6.
De rechtbank betrekt bij haar oordeel ook dat verweerder – onbetwist – heeft gesteld dat het aandeel van Rotterdam in het totale budget in 2019, ondanks het feit dat in dat jaar de prijscomponent is ingevoerd, kleiner was dan in 2017 (in 2017 was het 8,99%, in 2019 8,87%). Verder heeft verweerder, in reactie op de stelling van eiser dat het herverdeeleffect in 2019 is gedaald ten opzichte van 2017, ter zitting – onbetwist – gesteld dat deze daling in dit geval (met name) wordt veroorzaakt door een (relatieve) daling van de uitgaven van eiser en niet door een (relatieve) stijging van het budget.
5.4.7.
Gelet op het voorgaande heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat hij als gevolg van de gestelde tekortkomingen in het verdeelmodel 2017 ten opzichte van andere gemeenten onevenredig is benadeeld. Er is dus geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Evenmin is aannemelijk geworden dat sprake is van strijd met een ander rechtsbeginsel. De rechtbank ziet, gelet hierop, geen aanleiding het Besluit Pw buiten toepassing te laten.
5.4.8.
Nu eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij onevenredig is benadeeld, is niet van belang in hoeverre de vangnetregeling een voldoende adequate compensatie vormde. De beroepsgrond over de vangnetregeling behoeft daarom geen bespreking.
6. De conclusie is dat het beroep ongegrond is.
7. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en mr. S. Veling, leden, in aanwezigheid van mr. J.G. Bos, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 13 maart 2020.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.