Uitspraak
Rechtbank rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/174
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 maart 2020 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats eiser] , eiser,
gemachtigde: mr. H. Gerritsen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Molenlanden, verweerder.
Verder hebben als partij aan het geding deelgenomen:
[naam belanghebbende 1], te [woonplaats belanghebbende] , belanghebbende, en
[naam belanghebbende 2]en
[naam belanghebbende 3], te [woonplaats belanghebbenden] in Frankrijk, belanghebbenden.
[naam belanghebbende 3], te [woonplaats belanghebbenden] in Frankrijk, belanghebbenden.
Procesverloop
Bij besluit van 29 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het handhavingsverzoek van eiser. Eiser heeft verzocht om handhavend optreden tegen de bouw- en sloopwerkzaamheden van ‘ [naam winkel] ’ en de bijbehorende ambachtelijke slachterij aan de [adres winkel] en tegen een mogelijke functiewijziging in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Dit verzoek om handhaving heeft verweerder gedeeltelijk toegewezen voor het onderdeel ontbreken van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van koelventilatoren. Voor het overige heeft verweerder het handhavingsverzoek afgewezen.
Bij besluit van 24 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Eiser heeft een nader stuk ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Derdebelanghebbenden hebben een nader stuk ingediend.
Eiser heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 februari 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. T. Bender en mr. G. de Josselin. Tevens is [naam belanghebbende 3] verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiser woont naast [naam winkel] aan de [adres eiser] . Bij brief van
8 augustus 2017 heeft eiser verweerder verzocht om op grond van artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht handhavend op te treden tegen de bouw- en sloopactiviteiten op het perceel van [naam winkel] aan de [adres winkel] . Bij brieven van 10 en 23 augustus 2017 heeft eiser dit handhavingsverzoek aangevuld. Eiser heeft daarbij gesteld dat een gebouw dat voorheen als wasplaats was ingericht nu wordt ingericht als een verwerkingsruimte of slachtplaats. Het aan- en afrijden van vrachtverkeer is te horen. Ook zijn tijdens de werkzaamheden overdag bedrijfsmatige geluiden en machines indringend hoorbaar. De koelinstallaties produceren 24 uur per dag geluid. Er staan koelmotoren op het pand, die hoorbaar zijn wanneer het ’s avonds stil wordt. Het geldende bestemmingsplan staat ter plaatse detailhandel toe, maar dit is groothandel. Verder voldoet de slagerij / slachterij niet meer aan de eis dat zij over een gecertificeerde wasplaats / ontsmettingsruimte moet beschikken. Op het perceel is sprake van slachtactiviteiten en de vervoersmiddelen worden buiten op het terrein van de voormalige wasplaats schoongespoten met hogedrukreinigers. Dit levert geluidsoverlast op. Eiser verzoekt verweerder om een goed woon- en leefklimaat ter plaatse te garanderen.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek deels toegewezen en voor het overige afgewezen. Volgens verweerder voldoet de inrichting aan artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Er is geen sprake van een overschrijding van de geluidnormen. Weliswaar zijn de slachtactiviteiten in het bestemmingsplan Dorpskernen Graafstroom (bestemmingsplan) niet positief bestemd, maar deze activiteiten vallen onder het gebruiksovergangsrecht van het voorgaande bestemmingsplan Ottoland 1994. Voor de wasplaats is verweerder niet bevoegd tot handhaving. De slagerij in combinatie met de slachterij passen in de leefomgeving. Hierom wijst verweerder het handhavingsverzoek af. Voor het plaatsen van de koelventilatoren op het dak is een omgevingsvergunning vereist. De koelventilatoren voldoen niet aan de vereisten van artikel 2, lid 21, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Verweerder zal de eigenaar aanschrijven om een aanvraag om een omgevingsvergunning in te dienen om de strijdigheid te legaliseren. In zoverre wijst verweerder het handhavingsverzoek toe.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften van 17 oktober 2018, ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, vanwege de aanvraag om een omgevingsvergunning, voor de vijf reeds geplaatste koelunits een milieumelding vereist is en dat voor deze melding een akoestische rapportage moet worden aangeleverd. Tijdens een geluidsmeting van 7 mei 2018 is een overschrijding van de geluidnormen geconstateerd. De rapportageverplichting is op dit moment onderdeel van bezwaar. Verweerder wil daarop niet vooruitlopen en acht het daarom niet opportuun om handhavend op te treden tegen de overtreding van de geluidnormen door het gebruik van de koelinstallatie. Daarbij komt dat verweerder voornemens is om [naam winkel] te bewegen om een omkasting te realiseren over de koelventilatoren op het dak. Hierdoor kan een geluidsreductie worden gerealiseerd, waarbij – naar verwachting – wordt voldaan aan de geluidswaarden van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Gelet hierop is het niet opportuun en disproportioneel om handhavend op te treden. Verder heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geoordeeld dat uit de omstandigheid dat slechts een klein deel van de totale omzet van de onderneming uit detailhandelsactiviteiten wordt behaald, niet kan worden afgeleid dat de onderneming groothandel bedrijft (zie de uitspraak van de Afdeling van 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6509). Verweerder is voornemens om daarvoor binnen twee maanden na dagtekening van het bestreden besluit een representatief onderzoek in de administratie van de slagerij te houden.
Beoordeling door de rechtbank
Procesbelang
4. Bij brief van 15 januari 2020 heeft eiser de rechtbank geïnformeerd dat hij heeft geconstateerd dat de activiteiten van [naam winkel] als huurder van de slagerij / slachterij op of omstreeks 23 augustus 2019 zijn gestaakt, waarna de volledige winkelinventaris en de complete slachtinrichting is weggehaald door derden. Het staken van de activiteiten blijkt ook uit een bericht aan klanten van de slagerij. Het staken van de slacht-, detail- en groothandelsactiviteiten betekent dat eiser tot op heden geen overlast meer ondervindt. Dit neemt niet weg dat eiser procesbelang heeft. Eiser wil nog steeds de onrechtmatigheid van het bestreden besluit laten vaststellen. Daarnaast is het niet ondenkbaar dat er binnenkort weer een slagerij / slachterij op het perceel komt met alle overlast van dien. Verweerder heeft twee jaar lang niet of niet afdoende opgetreden tegen de geluidsoverlast en overige overlast. Hij verzoekt daarom om schadevergoeding op grond van artikel 8:88 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aldus eiser.
4.1.
Uitgangspunt is dat de bestuursrechter slechts gehouden is tot een inhoudelijke beoordeling van een bij hem ingediend beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan indien de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Als dat belang is vervallen, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen. De rechtbank overweegt evenwel dat eiser reeds belang kan hebben bij de beoordeling van zijn beroep vanwege het afwijzen van zijn verzoek om vergoeding van de gemaakte proceskosten in bezwaar (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:400, en van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1563). In zijn bezwaarschrift heeft eiser verzocht om vergoeding van de door hem gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het bezwaar. In beroep heeft eiser verzocht om verweerder te veroordelen in de kosten van het geding, waaronder de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Bij het bestreden besluit is verweerder niet ingegaan op het verzoek om proceskostenvergoeding in bezwaar. De rechtbank acht dit verzoek daarom afgewezen door verweerder. Hiermee is het belang van eiser gegeven. Ook verweerder heeft zich bij het verweerschrift op het standpunt gesteld dat eiser hierom procesbelang heeft. De rechtbank zal het beroep inhoudelijk beoordelen.
Bestemmingsplan
5. Eiser voert aan dat ter plaatse van [naam winkel] geen sprake is van detailhandel zoals gedefinieerd in artikel 1.43 van de planregels van het bestemmingsplan, maar van groothandel zoals gedefinieerd in artikel 1.57 van de planregels van het bestemmingsplan. Dit brengt veel verkeersbewegingen en dus overlast mee. Het aantal verkeersbewegingen van vrachtwagens is sterk toegenomen (aanvoer van vee, afvoer van slachtafval, afvoer van groothandelsproducten). De slagerij levert ook producten aan bedrijven, wat blijkt uit de overgelegde lijst van afnemers en uit het uittreksel uit het handelsregister bij de Kamer van Koophandel. Waarom verweerder het bezwaar in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften ongegrond heeft verklaard, maakt het bestreden besluit niet duidelijk. Dit besluit is dan ook onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig voorbereid. Verweerder stelt immers zelf dat hij nog diverse onderzoeken moet doen om tot een volledige heroverweging van het bestreden (primaire) besluit te kunnen komen. Dit is in strijd met de bepaling dat in bezwaar een volledige heroverweging moet plaatsvinden. Verder heeft verweerder de exploitant van de slagerij nog niet bewogen om een omgevingsvergunning aan te vragen voor de illegaal geplaatste koelmotoren die teveel geluid produceren. Het gaat eiser om de bescherming van zijn (ongestoorde) woongenot. Uit metingen is gebleken van een forse overschrijding van de geluidnormen, namelijk 9 dB(A) in de nachtperiode. Een aanvraag om een omgevingsvergunning voor maatregelen om de geluidsproductie te beperken naar een aanvaardbaar niveau is weer ingetrokken, aldus eiser.
5.1.
Verweerder heeft zich bij het verweerschrift op het standpunt gesteld dat op 28 mei 2018 geluidsrapportages door de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid (omgevingsdienst) zijn opgesteld, waarbij een overschrijding van 4 dB(A) is gemeten. De slagerij / slachterij voldeed niet aan de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit. In het verlengde hiervan is aan de slagerij / slachterij een rapportageverplichting opgelegd, waardoor handhaving niet opportuun was. Uit het opgestelde rapport ‘Geluidsmetingen [naam winkel] ’ van adviesbureau Metz blijkt dat maatregelen getroffen moeten worden om aan het Activiteitenbesluit te voldoen. Tijdens een controle van 22 juli 2019 is een overschrijding van 7 dB(A) van de geluidnorm in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit geconstateerd. Daarop heeft de omgevingsdienst namens verweerder aan de slagerij / slachterij meegedeeld dat er maatregelen moeten worden getroffen om aan het Activiteitenbesluit te voldoen. Tijdens het bestreden besluit is dus niet handhavend opgetreden, maar daarna wel. Verweerder gaat mee in het beroep van eiser over de omgevingsvergunning voor de koelventilatoren. Deze ventilatoren zijn vergunningsplichtig. Verweerder is voornemens om de eigenaar aan te schrijven om voor de ventilatoren een vergunning aan te vragen. Het representatief onderzoek naar mogelijke groothandelsactiviteiten dat in het bestreden besluit is genoemd, is nooit uitgevoerd. Dit is ook niet meer opportuun, omdat de activiteiten van de slagerij / slachterij aan de [adres winkel] per 23 augustus 2019 zijn beëindigd, aldus verweerder.
5.2.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.3.
Uit het standpunt van verweerder dat hij het beroep van eiser over de koelventilatoren volgt, maakt de rechtbank op dat verweerder destijds niet van verdere handhaving had kunnen afzien. Verder is tussen partijen niet in geschil dat artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit is overtreden. Er is niet gebleken van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Het bestaan van een rapportageverplichting is daarvoor onvoldoende. Verder is gebleken dat verweerder het bestreden besluit heeft genomen zonder te onderzoeken of er mogelijk sprake is van strijd met het bestemmingsplan vanwege groothandelsactiviteiten. Hierdoor heeft verweerder duidelijk in strijd met de vereiste zorgvuldigheid gehandeld. Gelet op het voorgaande berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering. De motivering van verweerder ter afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften deugt evenmin. In bezwaar is geenszins sprake geweest van een volledige heroverweging van het primaire besluit. Verweerder heeft daarom in strijd met het recht nagelaten om daadwerkelijk handhavend op te treden.
5.4.
Het betoog van eiser slaagt.
Verzoek om schadevergoeding
6. Eiser verzoekt om schadevergoeding op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb. Voor de hoogte van de geleden schade heeft hij aansluiting gezocht bij de door hem aan de gemeente Molenwaard betaalde OZB voor 2017 en 2018. Het totaal van de schade is dan
€ 759,-, namelijk: € 381,- OZB voor 2017 en € 378,- OZB voor 2018, aldus eiser.
6.1.
Het is aan eiser om te bewijzen dat hij schade heeft geleden en wat de omvang daarvan is (zie bijvoorbeeld punt 7.1. van de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1367). Het ligt dus op de weg van eiser om de gestelde kosten op een objectieve en voor de rechtbank te controleren wijze aannemelijk te maken. Hierin is eiser niet geslaagd. Het is niet gebleken dat eiser de kosten voor de OZB in 2017 en 2018 heeft gemaakt als gevolg van het bestreden besluit.
6.2.
De rechtbank zal het verzoek om schadevergoeding daarom afwijzen.
Conclusie
7. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2, 7:11 en 7:12 van de Awb. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Aangezien de slagerij / slachterij haar activiteiten aan de [adres winkel] heeft beëindigd en ter zitting is vastgesteld dat de koelventilatoren zijn verwijderd, kan handhavend optreden tegen deze slagerij / slachterij eiser niet meer baten. Onder deze omstandigheden hoeft verweerder niet opnieuw op het verzoek om handhaving te beslissen. De rechtbank zal daarom volstaan met de herroeping van het primaire besluit. Zodra zich opnieuw een slagerij / slachterij of ander bedrijf aan de [adres winkel] vestigt en daarbij in strijd wordt gehandeld met de geldende regelgeving, kan eiser opnieuw om handhaving verzoeken.
8. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 174,- aan hem vergoeden.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Het bedrag van deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 2.100,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting in bezwaar en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 29 december 2017 (het primaire besluit) en bepaalt dat deze
uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 174,- aan hem vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.100,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.G. Bos, griffier. De uitspraak is gedaan op 20 maart 2020 en openbaar gemaakt door middel van publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is buiten staat.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.