Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/1114
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 januari 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te Maassluis, eiser,
gemachtigde: mr. M.F. Vermaat,
en
het gemeenschappelijk orgaan ROGplus Nieuwe Waterweg Noord, verweerder,
gemachtigde: I. de Vries-Kromhout .
Procesverloop
Bij besluit van 3 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) toegekend op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
Bij besluit van 7 februari 2019, aangevuld bij brief van 8 februari 2019, (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en een afbouwregeling vastgesteld.
Bij besluit van 15 mei 2019 (bestreden besluit II) heeft verweerder primair besluit I herroepen, in de zin dat de geïndiceerde zorg wordt gebaseerd op een ondersteuningsscore van 48 punten per vier weken en de afbouwregeling dienovereenkomstig gewijzigd.
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 december 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Eiser is bekend met een psychiatrische aandoening. Verweerder heeft eiser in verband met deze problematiek van 1 oktober 2015 tot en met 30 september 2018 op grond van de Wmo 2015 geïndiceerd voor 6 uur per week begeleiding individueel speciaal. Deze voorziening is verstrekt in de vorm van een pgb, tegen een tarief van
€ 67,- per uur.
1.2
Op 2 augustus 2018 heeft eiser zich bij verweerder gemeld met het verzoek om verlenging van de geïndiceerde zorg. Naar aanleiding van deze melding heeft verweerder een onderzoek verricht. De resultaten van dit onderzoek zijn vastgelegd in het indicatierapport van 5 oktober 2018. Op grond van dit onderzoek heeft verweerder eiser bij het primaire besluit voor de periode van 1 oktober 2018 tot en met 30 september 2023 ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren toegekend, gebaseerd op een ondersteuningsscore van 36 punten per vier weken. Eiser ontvangt deze voorziening in de vorm van een pgb voor hulp van een particuliere geschoolde hulp of zzp-er. Het pgb is daarbij vastgesteld op € 12,87 per punt.
1.3
Bij bestreden besluit II is het pgb gewijzigd door deze te baseren op een ondersteuningsscore van 48 punten per vier weken. Dit besluit wordt op de voet van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de beoordeling van het beroep betrokken.
2. Verweerder heeft aan bestreden besluit II ten grondslag gelegd dat met de toegekende maatwerkvoorziening een passende bijdrage wordt geleverd aan de zelfredzaamheid en participatie van eiser, nu hij met het toegekende pgb de noodzakelijke ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren kan inkopen. Het eerder toegekende pgb was gebaseerd op een te hoog uurtarief, omdat de zorgverlener van eiser, mevrouw [naam zorgverlener] , moet worden aangemerkt als zzp-er en niet als een zorgaanbieder met een AGB-code.
3. Eiser stelt in beroep, kort weergegeven, dat aan het bestreden besluit een bevoegdheidsgebrek (mandaatsgebrek) kleeft (artikel 10:3, derde lid, van de Awb) en dat het toegekende pgb onvoldoende is om de 6 uur noodzakelijke zorg per week in te kopen. Eiser voert hiertoe aan dat hij gelet op de aard van zijn beperkingen en zijn persoonskenmerken is aangewezen op een HBO-geschoolde zorgverlener. Daarnaast stelt eiser dat de door verweerder gehanteerde puntensystematiek een vorm van resultaatgericht indiceren is, wat volgens vaste rechtspraak niet is toegestaan. Daarnaast acht eiser het puntensysteem, de daaraan ten grondslag liggende kostencalculatie en de daarop gebaseerde indicatie niet inzichtelijk. Verder stelt eiser dat niet duidelijk is wat de deskundigheid van de indicatiesteller is.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
5. Niet gebleken is dat eiser nog belang heeft bij de beoordeling van zijn beroep tegen bestreden besluit I, nu dit besluit is ingetrokken. Het beroep is daarom in zoverre niet-ontvankelijk.
Ten aanzien van de bevoegdheid
6. De grondslag voor een college van burgemeester en wethouders om bevoegdheden als bedoeld in de Wmo 2015 over te dragen aan een gemeenschappelijk orgaan is gelegen in artikel 30 van Pro de Wet gemeenschappelijke regelingen. De grond van eiser dat sprake zou zijn van mandaat, brengt hierin geen verandering. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maassluis kon haar taken en bevoegdheden op grond van de Wmo 2015 (en de daarop gebaseerde Verordening), waaronder het behandelen van en het beslissen op bezwaarschriften, overdragen aan verweerder, wat in artikel 4 van Pro de Gemeenschappelijke regeling ROGplus Nieuwe Waterweg Noord (gemeenschappelijke regeling) is gebeurd. Het bestreden besluit is genomen door verweerder en, overeenkomstig artikel 6, vierde lid, van de gemeenschappelijke regeling, ondertekend door de voorzitter van verweerder. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om tot een ander oordeel te komen dan in de uitspraak van 17 mei 2019 (ECLI:NL:RBROT:2019:4083).
Ten aanzien van het pgb-tarief
7.1
Zoals de Centrale Raad van Beroep (de Raad) heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 7 februari 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:467) dienen de essentialia van het voorzieningenpakket te worden vastgelegd in de verordening. De wijze waarop de hoogte van een pgb wordt bepaald, waaronder de vaststelling van de hoogte van het uurtarief, behoort tot die essentialia.
7.2.
In artikel 10, vierde lid, onder c van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Maassluis Schiedam Vlaardingen 2018 (de verordening) is bepaald dat de hoogte van een pgb voor begeleiding/ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren wordt vastgesteld op het bruto loon trede 10 functieschaal 40 GGZ, vermeerderd met 8% vakantiegeld en 25% sociale lasten inclusief verzekering en tegenwaarde van verlofuren. Hiermee is de wijze waarop de hoogte van het pgb wordt vastgesteld voldoende duidelijk in de verordening bepaald.
7.3.
Verweerder heeft de hoogte van eisers pgb op grond van artikel 10, vierde lid, onder c, van de verordening gebaseerd op het tarief voor een “daartoe opgeleid persoon”, waarmee bedoeld wordt een geschoolde zorgverlener zonder AGB-code. Verweerder heeft voorts toegelicht dat in het tarief voor zorgverleners met een AGB-code een component voor overheadkosten is opgenomen. Daarom verstrekt verweerder een pgb op basis van dit tarief uitsluitend indien de zorg wordt ingekocht bij een zorginstelling. Verweerder stelt zich op het standpunt dat zzp-ers, zoals de zorgverlener van eiser, geen of aanzienlijk minder overheadkosten hebben zodat met een lager tarief kan worden volstaan.
7.4
In de verordening of de Beleidsregels en nadere regel maatschappelijke ondersteuning Maassluis Vlaardingen Schiedam 2018 (de beleidsregel) is het begrip zorgverlener met een AGB-code niet beperkt tot zorginstellingen met een AGB-code. Ook de Wmo 2015 bevat een dergelijke bepaling niet. In artikel 10, vierde lid, onder c en d van de verordening is onderscheid gemaakt tussen begeleiding door “een daartoe opgeleid persoon” (onder c) en begeleiding door een “zorgaanbieder met AGB-code” (onder d). Volgens de bijlage bij de verordening is dit onderscheid bepalend voor de hoogte van het pgb-tarief. Niet in geschil is dat de zorgverlener van eiser beschikt over een AGB-code. In de besluitvorming ontbreekt evenwel een motivering waarom het pgb-tarief voor haar zorgverlening niet vastgesteld wordt op grond van het bepaalde in artikel 10, vierde lid, onder d van de verordening en “Bijlage 1 pgb-tarieven” onder “begeleiding/SPF (zorgaanbieder)”. In dit verband is voorts van belang dat in de verordening noch in de beleidsregels duidelijk is omschreven wat onder overheadkosten moet worden verstaan. Overigens moet tevens worden vastgesteld dat uit de stukken niet blijkt dat verweerder heeft onderzocht of en in hoeverre bij de zorgverlener van eiser sprake is van dergelijke kosten.
Ten aanzien van de voorziening
8.1
Zoals ter zitting is bevestigd is niet in geschil dat eiser is aangewezen op 6 uur begeleiding per week. Voorts is niet in geschil dat bij eiser sprake is van een psychiatrische aandoening. In het indicatierapport is onder meer overwogen: “Op basis van zijn ondersteuningsbehoefte scoort betrokkene 12 punten en komt daarmee in resultaat SPF midden zwaar speciaal bij een psychiatrische grondslag”. Volgens de beleidsregels is de categorie speciaal bestemd voor cliënten met een psychiatrische stoornis.
In de bijlage bij de verordening is geen afzonderlijk tarief opgenomen voor zorg die wordt verleend op basis van artikel 10, vierde lid, onder c voor begeleiding ‘speciaal’. Begeleiding ‘speciaal’ is in de bijlage slechts vermeld voor de in artikel 10, vierde lid, onder d, van de verordening bedoelde zorg. Verweerders stelling ter zitting dat de in de bijlage vermelde pgb-tarieven voor de in artikel 10, vierde lid, onder c, bedoelde zorg reeds zijn gebaseerd op de categorie ‘speciaal’ is niet onderbouwd en laat zich voorshands ook niet rijmen met de voor ‘speciaal’ vermelde hogere tarieven voor zorg als bedoeld in artikel 10, vierde lid, onder d.
8.2.
Volgens verweerder is het toegekende pgb toereikend voor het inkopen van de benodigde zorg door een MBO-geschoolde zorgverlener. Uit het indicatierapport noch anderszins blijkt echter dat is onderzocht of zorg op dit niveau in het geval van eiser voldoende is. Evenmin blijkt uit het indicatierapport over welke deskundigheid de indicatiesteller beschikt. De enkele kwalificatie dat deze HBO-geschoold is, is onvoldoende, in het licht van de psychiatrische stoornis waaraan eiser lijdt.
9. Gelet op wat is overwogen in 7.4 tot en met 8.2 bevat bestreden besluit II gebreken wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Dit besluit dient dan ook te worden vernietigd en verweerder wordt opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Ter zitting is besproken dat verweerder met ingang van 2019 en met ingang van 2020 andere (beleids)regels hanteert ten aanzien van het tarief en de indicatie in uren. Daardoor ziet de rechtbank thans geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Om die reden, en in het licht van de door verweerder te maken afwegingen en eventueel te verrichten onderzoek, is het doen van een tussenuitspraak evenmin opportuun geacht.
10. Omdat het beroep gegrond is, dient verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht te vergoeden.
11. Daarnaast bestaat er aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten, die eiser in beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,-, uitgaande van een zaak van gemiddeld gewicht (wegingsfactor 1) en van twee proceshandelingen (indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting) met een waarde van € 525,- per punt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit II gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om binnen 6 weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 47,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, voorzitter, en mr. J. de Gans en dr. mr. A.E.M. Leijten, leden, in aanwezigheid van mr. E. Huis-Grondman, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 24 januari 2020.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Artikel 2.1.3, tweede lid, aanhef en onder b
In de verordening wordt in ieder geval bepaald op welke wijze de hoogte van een persoonsgebonden budget wordt vastgesteld waarbij geldt dat de hoogte toereikend moet zijn.
Artikel 2.3.1
Het college draagt er zorg voor dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
Artikel 2.3.5
1. Het college beslist op een aanvraag:
a. van een ingezetene van de gemeente om een maatwerkvoorziening ten behoeve van zelfredzaamheid en participatie.
3. Het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale
netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Artikel 2.3.6, eerste lid
Indien de cliënt dit wenst, verstrekt het college hem een persoonsgebonden budget dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
Verordening maatschappelijke ondersteuning Maassluis Vlaardingen Schiedam 2018
Artikel 10, vierde lid, aanhef en onder c en onder d
De hoogte van een pgb wordt vastgesteld voor:
c. begeleiding/ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren door een daartoe opgeleid persoon: bruto loon trede 10 functieschaal 40 GGZ, vermeerderd met 8% vakantiegeld en 25% sociale lasten inclusief verzekering en tegenwaarde van verlofuren (bijlage 1)
d. huishoudelijke ondersteuning, ondersteuning maaltijd-/kindverzorging, begeleiding/ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren, persoonlijke verzorging, dagbesteding, (rolstoel)vervoer naar dagbesteding en logeren door een zorgaanbieder met AGB-code: het tarief dat hiervoor wordt gehanteerd door de door het college gecontracteerde zorgaanbieders (bijlage 1).
Bijlage 1 bij de verordening, pgb-tarieven bij de verordening, voor zover van toepassing
Beleidsregels en nadere regel maatschappelijke ondersteuning Maassluis Vlaardingen Schiedam 2018
Onder 2.3 “Sociaal en persoonlijk functioneren en persoonlijke verzorging” is op bladzijde 15 bepaald: “Categorie speciaal is uitsluitend bestemd voor cliënten met de volgende problematiek:
- psychiatrische stoornissen;
- niet aangeboren hersenletsel.”
In bijlage 1 bij de Beleidsregels is onder “Richtlijn sociaal en persoonlijk functioneren” is met ondersteuningstreden de omvang van de benodigde ondersteuning aangegeven.
Wet gemeenschappelijke regelingen
Artikel 1
1. De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer gemeenten kunnen afzonderlijk of tezamen, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten.
Artikel 30
1. Aan het bestuur van het openbaar lichaam of van de bedrijfsvoeringsorganisatie of aan het gemeenschappelijk orgaan kunnen bij de regeling ten aanzien van de belangen ter behartiging waarvan zij wordt getroffen, en voor het gebied waarvoor zij geldt, zodanige bevoegdheden van regeling en bestuur worden overgedragen als aan de besturen van de aan
de regeling deelnemende gemeenten toekomen, met dien verstande dat:
a. aan het bestuur van het openbaar lichaam niet de bevoegdheid kan worden overgedragen andere belastingen te heffen dan de belasting, bedoeld in artikel 228 van Pro de Gemeentewet, de rioolheffing, bedoeld in artikel 228a van de Gemeentewet, de rechten bedoeld in artikel 229 van Pro de Gemeentewet, de rechten waarvan de heffing krachtens andere wetten dan de Gemeentewet geschiedt en de heffing, bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer.
b. aan het gemeenschappelijk orgaan of de bedrijfsvoeringsorganisatie niet de bevoegdheid kan worden overgedragen belastingen te heffen of anderszins algemeen verbindende voorschriften te geven.
2. Indien toepassing wordt gegeven aan het eerste lid wordt daarbij tevens de verhouding van de overgedragen bevoegdheden tot die van de besturen van de deelnemende gemeenten geregeld.
Gemeenschappelijke regeling ROGplus Nieuwe Waterweg Noord
Artikel 1
In deze gemeenschappelijke regeling wordt verstaan onder:
l. Verordening; de Verordening maatschappelijke ondersteuning zoals bedoeld in de artikelen 2.1.3 tot en met 2.1.7 Wmo 2015
Artikel 4
1. De colleges dragen aan het gemeenschappelijk orgaan al hun op grond van de Verordening zoals vermeld in artikel 1, onder l, van deze regeling toekomende taken en bevoegdheden over.
2. Tot de bevoegdheden zoals vermeld in het voorgaande lid worden ook gerekend het behandelen van en beslissen op bezwaarschriften en het voorbereiden en vaststellen van beleid aangaande de uitvoering van de overgedragen taken en bevoegdheden.
Artikel 6
4. De besluiten en overige documenten van het orgaan worden door de volgens artikel 6 (lees: 5), vijfde lid, aangewezen voorzitter ondertekend.