Uitspraak
17.3624 WMO15
Datum uitspraak: 7 februari 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
29 maart 2017, 16/5150 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te Nijmegen (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. B. Klomp-de Wijk, advocaat, hoger beroep ingesteld en een nader stuk ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 mei 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Klomp-De Wijk. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N.A. van Wingerden en mr. D.N. Kooyman.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij besluit van 5 juni 2015 heeft het college aan appellant op grond van de
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een maatwerkvoorziening verstrekt bestaande uit huishoudelijke hulp (HH1) in de vorm van zorg in natura voor de periode van 3 juni 2015 tot en met 2 juni 2020. In februari 2016 heeft appellant om een persoonsgebonden budget (pgb) verzocht voor het inkopen van HH1.
1.2.
Bij besluit van 24 februari 2016 heeft het college aan appellant een pgb voor HH1 van € 196,22 per vier weken (€ 16,35 per uur) verstrekt voor de periode van 29 februari 2016 tot en met 2 juni 2020. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.3.
Bij besluit van 18 juli 2016 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college, voor zover van belang, het volgende ten grondslag gelegd. Het uurtarief van € 16,35 voor HH1 is toereikend, omdat hiervoor met het pbg zorg kan worden ingekocht van een vergelijkbaar niveau als de door de gemeente gecontracteerde huishoudelijke zorg. Een hoger uurtarief voor door de gemeente gecontracteerde zorg in natura is gerechtvaardigd, omdat zorg betaald vanuit een pgb gemiddeld genomen goedkoper is. Het verschil tussen deze tarieven vormt geen ongelijke behandeling, omdat het geen gelijke gevallen zijn en dat verschil bovendien gerechtvaardigd is. Appellant kan gebruik blijven maken van de door hem ingeschakelde organisatie Multidag, maar moet het verschil in kosten zelf bijbetalen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard, met bepalingen over proceskosten en griffierecht. Daartoe heeft de rechtbank onder meer overwogen dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wmo 2015 volgt dat het college bevoegd is om het uurtarief voor een pgb lager vast te stellen dan het uurtarief voor zorg in natura, mits het uurtarief voor het pgb appellant in staat stelt om de noodzakelijke kwalitatief goede ondersteuning in te kopen.
3. In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij heeft daartoe, samengevat, aangevoerd dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wmo 2015 niet blijkt dat het college bevoegd is om het uurtarief voor een pgb voor HH1 lager vast te stellen dan het uurtarief voor door de gemeente gecontracteerde HH1 in natura. Bovendien is dit verschil in tarief voor een pgb en voor zorg in natura ongerechtvaardigd, omdat de gemeente inkoopvoordelen heeft. Ook is het uurtarief voor een pgb van € 16,35 te laag om de door hem gewenste zorg in te kopen. Appellant heeft ten slotte aangevoerd dat de rechtbank niet had mogen voorbijgaan aan zijn beroepsgrond over ongelijke behandeling.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening de regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. Het tweede lid, aanhef en onder b, bepaalt dat in de verordening in ieder geval wordt bepaald op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld waarbij geldt dat de hoogte toereikend moet zijn.
4.1.2.
Artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een pgb verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken. Het vierde lid houdt in dat bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden betreffende het tarief met het pgb diensten kunnen worden betrokken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk. Het vijfde lid, aanhef en onder a, bepaalt, voor zover hier van belang, dat het college een pgb kan weigeren voor zover de kosten van het betrekken van de diensten van derden hoger zijn dan de kosten van de maatwerkvoorziening.
4.1.3.
De gemeenteraad van Nijmegen heeft ter uitvoering van onder meer artikel 2.1.3 en artikel 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015 de Verordening maatschappelijke ondersteuning Nijmegen 2016 (Verordening) vastgesteld.
4.1.4.
Artikel 11, vierde lid, aanhef en onder b, c en e, van de Verordening bepaalt dat het tarief voor een pgb toereikend is om effectieve en kwalitatief goede zorg in te kopen, wordt afgestemd op de verschillende vormen van ondersteuning en de verschillende typen hulpverleners en voor dienstverlening is opgebouwd uit verschillende kostencomponenten, zoals salaris, vervanging tijdens vakantie, verzekeringen en reiskosten. Het negende lid bepaalt dat het college in het financieel besluit nadere regels kan stellen over de hoogte van het pgb.
4.1.5.
Artikel 4.2 van het Financieel besluit gemeente Nijmegen Wmo 2016 en Besluit nadere regeling Jeugdhulp gemeente Nijmegen 2016 bepaalt, onder verwijzing naar de bijlage, dat de vaststelling van een pgb ten aanzien van hulp bij het huishouden plaatsvindt in de vorm van een bedrag per uur. Op grond van de Bijlage tarieven pgb gemeente Nijmegen is het uurtarief voor HH 1 voor zowel professionele ondersteuning als voor informele ondersteuning door het sociaal netwerk bepaald op hetzelfde uurtarief van € 16,35.
4.2.
Niet in geschil is dat het uurtarief voor door de gemeente gecontracteerde HH1
(zorg in natura) tot 1 juni 2016 € 20,29 bedroeg, terwijl het uurtarief voor een pgb voor HH1 € 16,35 was. Evenmin is in geschil dat appellant huishoudelijke hulp bij Multidag heeft ingekocht voor een uurtarief van € 22,-.
4.3.
Gelet op het verhandelde ter zitting houdt partijen in de eerste plaats verdeeld het antwoord op de vraag of het college bevoegd is om het uurtarief voor een pgb voor HH1, die wordt verleend door een professionele zorgverlener, lager vast te stellen dan het uurtarief voor door de gemeente gecontracteerde zorg.
4.4.
Aan de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmo 2015 (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 39) wordt het volgende ontleend: “De gemeente moet in de verordening opnemen op welke wijze de hoogte van het persoonsgebonden budget in de gemeente wordt vastgesteld. Zo kan de gemeente bijvoorbeeld bepalen dat het persoonsgebonden budget niet hoger mag zijn dan een percentage van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan het verlenen van adequate ondersteuning in natura. (…) Op grond van artikel 2.3.5 is het college wel gehouden een tarief voor een persoonsgebonden budget vast te stellen dat redelijkerwijs noodzakelijk is te achten om de cliënt in staat te stellen tot zelfredzaamheid of participatie. De gemeente mag een aanvraag voor een persoonsgebonden budget weigeren als de kosten van het persoonsgebonden budget hoger zijn dan de kosten van de maatwerkvoorziening. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen doordat de gemeente vanwege inkoopvoordelen maatwerkvoorzieningen al snel goedkoper zal kunnen leveren dan wanneer iemand zelf ondersteuning inkoopt met een persoonsgebonden budget. Daarbij kan gedacht worden aan vervoers- of opvangvoorzieningen.” In de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.1.3, tweede lid, aanhef en onder b, (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3 p. 134) wordt nogmaals vermeld dat in de verordening moet worden vastgelegd hoe de hoogte van het persoonsgebonden budget wordt vastgesteld. Daarbij wordt erop gewezen dat “de hoogte van het persoonsgebonden budget, wil een persoonsgebonden budget voor de cliënt een zinvol alternatief zijn, zodanig zal moeten zijn dat de cliënt met het persoonsgebonden budget de vastgestelde ondersteuning ook werkelijk kan inkopen, terwijl anderzijds voor de gemeente van belang is dat dit alternatief slechts zinnig zal zijn wanneer inzetten van een persoonsgebonden budget doelmatiger is, d.w.z. het persoonsgebonden budget niet hoger is dan de kosten van een maatwerkvoorziening dat voor een gemeente door een aanbieder wordt geleverd.”
4.5.
De Raad leidt uit de hiervoor weergegeven geschiedenis van de totstandkoming van de Wmo 2015 af dat de wetgever voor ogen heeft gehad dat het voor het pgb vastgestelde tarief toereikend moet zijn voor het inkopen van ondersteuning, in dit geval HH1 verleend door een professionele organisatie. De geschiedenis van de totstandkoming biedt geen steun voor het standpunt van appellant dat het voor het pgb vastgestelde uurtarief voor professionele ondersteuning even hoog moet zijn als het uurtarief voor door de gemeente gecontracteerde HH1. Wel moet het uurtarief voor een pgb zodanig zijn dat de cliënt met het pgb redelijkerwijs in staat is tot zelfredzaamheid en participatie. Dit betekent dat het uurtarief voor een pgb voor professionele ondersteuning op een lager bedrag kan worden vastgesteld dan het tarief voor door de gemeente gecontracteerde zorg, mits het een toereikend tarief is.
4.6.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen in de door appellant aangehaalde uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1803, dienen de essentialia van het voorzieningenpakket, evenals onder de Wet maatschappelijke ondersteuning, te worden vastgelegd in de verordening. Gelet op 4.4 en de uitspraak van 17 mei 2017 dient in de verordening te worden vermeld op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld. Daartoe behoort ook de wijze van vaststelling van de hoogte van het uurtarief. Naar het oordeel van de Raad biedt artikel 11, vierde lid, van de Verordening geen grondslag voor de wijze van het (lager) vaststellen van het tarief voor een pgb, omdat dit artikellid daartoe onvoldoende concreet is. Nu de Verordening ook overigens geen grondslag bevat, is er een leemte.
4.7.
Uit wat is overwogen in 4.2 tot en met 4.6 volgt dat het hoger beroep slaagt. Gelet hierop behoeven de overige gronden van het hoger beroep geen bespreking. De rechtbank heeft wat is overwogen in rechtsoverweging 4.6 niet onderkend. De aangevallen uitspraak zal, behoudens de bepalingen over de proceskosten, worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de wet. Ter zitting van de Raad zijn partijen overeengekomen dat aan appellant voor de periode van 29 februari 2016 tot 1 januari 2018, de datum waarop de Verordening maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp gemeente Nijmegen 2018 in werking is getreden, een pgb voor het tarief van € 20,29 toekomt. De Raad ziet aanleiding om in zoverre zelf in de zaak te voorzien als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en aan appellant voor de periode van
29 februari 2016 tot 1 januari 2018 een pgb voor HH1 te verstrekken van € 243,48 per vier weken. De Raad kan voor de resterende periode niet zelf in de zaak voorzien. De Raad is onvoldoende voorgelicht over de juridische situatie per 1 januari 2018. Het college dient daarom voor de periode vanaf 1 januari 2018 een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze kosten worden vastgesteld op € 1.024,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep en € 34,20 voor reiskosten, in totaal € 1.058,20.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens de bepalingen over de proceskosten;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verstrekt aan appellant voor de periode van 29 februari 2016 tot 1 januari 2018 een pgb van
€ 243,48 per vier weken en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het
vernietigde besluit;
- draagt het college op voor de periode van 1 januari 2018 tot en met 2 juni 2020 een nieuwe
beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep
tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.058,20;
- bepaalt dat het college het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 124,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.F. Wagner als voorzitter en L.M. Tobé en J.P.A. Boersma als leden, in tegenwoordigheid van R.H. Budde als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2019.
(getekend) M.F. Wagner
De griffier is verhinderd te ondertekenen
md