Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/1387
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 november 2021 in de zaak tussen
[naam eiseres], te [vestigingsplaats eiseres], eiseres,
gemachtigde: [naam 1],
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman.
Procesverloop
Bij besluit van 17 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- vanwege een overtreding van de Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren (Gwwd).
Bij besluit van 11 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 augustus 2021 in Dordrecht. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verder is namens eiseres verschenen [naam 2] van de Nederlandse Belangenvereniging van Hobbydierhouders (NBvH). Ook is de echtgenoot van de gemachtigde van eiseres, [naam 3], verschenen.
Overwegingen
1. De wettelijke bepalingen, die in deze zaak van belang zijn, zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
2.1.
In het rapport van bevindingen van 19 februari 2019 hebben twee toezichthouders van de NVWA gerapporteerd dat zij naar aanleiding van een inspectie in het kader van de Q-koorts (houderijen met publieke functie) hebben geconstateerd dat eiseres er als houder van twee schapen niet voor heeft gezorgd dat de vaccinaties tegen de Q-koorts over de jaren 2017 en 2018 waren uitgevoerd. Uit het I&R systeem blijkt dat de veehouderij van eiseres staat geregistreerd als een veehouderij met schapen en dat dit een locatie met een publieksfunctie is.
Bij dit boeterapport is als bijlage de I&R stallijst van 12 januari 2019 opgenomen.
2.2.
Op basis van de bevindingen uit het hiervoor genoemde boeterapport heeft verweerder in het primaire besluit van 17 mei 2019 aan eiseres een boete van € 2.500,- opgelegd wegens het plegen van het volgende beboetbare feit:
eiseres heeft er als houder van schapen op een locatie met een publieksfunctie niet voor gezorgd dat de schapen voor 1 augustus van elk kalenderjaar waren gevaccineerd tegen de Q-koorts. Volgens verweerder heeft eiseres daarmee artikel 17 van Pro de Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren (Gwwd), gelezen in samenhang met artikel 5.1.16 en artikel 5.2.2 van de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten (zoals die luidde ten tijde hier van belang) overtreden.
2.3.1.
In het bestreden besluit heeft verweerder de boete van € 2.500,- gehandhaafd.
2.3.2.
In het verweerschrift heeft verweerder zich op basis van het geringe aantal schapen op het bedrijf van eiseres en de door eiseres overgelegde bedrijfsresultaten over de jaren 2017 en 2018 op het standpunt gesteld dat er aanleiding bestaat om de boete te matigen tot € 625,-. Volgens verweerder was het feit dat het om een eerste overtreding gaat eerder onvoldoende meegewogen. Verweerder heeft de rechtbank verzocht om het beroep gegrond te verklaren en om verweerder te veroordelen in de proceskosten.
3. Eiseres heeft gewezen op de definitie van publieksfunctie in de Factsheet maatregelen Q-koorts. Van die definitie maakt deel uit dat de openstelling voor publiek het oogmerk heeft om direct contact tussen publiek en dieren te faciliteren. Bij eiseres is dat oogmerk er niet. Daadwerkelijk contact tussen gasten en de twee schapen is zeer onwaarschijnlijk, omdat vreemden niet in de nabijheid van de schapen kunnen komen. Dit komt aan de ene kant door de omheining, en aan de andere kant door het schuwe karakter van de schapen waardoor ze op afstand blijven.
Verder stelt eiseres dat zij eerder niet was geïnformeerd over de verplichting om te vaccineren tegen Q-koorts en dat de gestelde overtreding haar om die reden niet kan worden verweten. Eiseres was zich er niet van bewust dat zij een ernstige overtreding had begaan in verband met het - volgens het boetebesluit - grote gevaar voor de volksgezondheid. Eiseres heeft de betreffende twee schapen na de inspectie door de twee toezichthouders van de NVWA meteen laten vaccineren. Eiseres vindt het zeer opmerkelijk en zuur dat zij er ná ontvangst van het bestreden besluit wel op is geattendeerd dat zij dieren moet vaccineren tegen de Q-koorts indien sprake is van een locatie met een publieksfunctie. Deze informatie is pas op 18 februari 2020 verstuurd. Eiseres wijst in dit kader op de rol van de NBvH waarvan eiseres ook lid is.
Volgens eiseres waren de risico’s voor de volksgezondheid gering, omdat de betreffende twee schapen op leeftijd waren, door hun ziekte (zwoegerziekte) niet drachtig konden worden en de risicofase voor Q-koorts dus niet van toepassing was. Verweerder had in dit geval met een waarschuwing kunnen volstaan en heeft ten onrechte meteen een boete aan eiseres opgelegd, aldus eiseres.
3.1.
De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2013:63, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en ECLI:NL:CBB:2015:49). Daarnaast geldt de vaste jurisprudentie, zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in onder meer de uitspraak van
10 april 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:147), dat een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen, maar dat, indien die bevindingen gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
3.1.
Uit het rapport van bevindingen van 19 februari 2019 blijkt dat op het adres [adres] niet alleen een akkerbouwbedrijf van eiseres met teelt van voedergewassen is gevestigd, maar dat op hetzelfde adres een Bed & Breakfast met boerderijterras (de eenmanszaak [naam zaak]) is gevestigd. In een niet afgesloten afgerasterd weiland, vlakbij het woonhuis en het boerderijterras stonden twee schapen die in 2017 en 2018 niet tegen de Q-koorts bleken te zijn gevaccineerd. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de bevindingen in het boeterapport in voldoende mate dat het voor bezoekers mogelijk is om direct in contact te komen met de schapen.
De gemachtigde van eiseres heeft tijdens het verhoor op 12 januari 2019 het volgende verklaard:
“Wij ontvangen in de periode van Pasen tot 1 oktober circa 12 groepen van circa 12 oudere mensen uit tehuizen uit onze omgeving op ons boerderijterras en in onze grote stal. Een klein deel van deze oudere mensen kan in de buurt van het weiland komen waarin de 2 schapen verblijven. Incidenteel kunnen kinderen de 2 schapen wel eens wat brood geven.”
Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat de toezichthouders in het kader van voorbereidend onderzoek de website van [naam zaak], waar de Bed & Breakfast en het boerderijterras onder vallen, hebben geraadpleegd. Uit die informatie is gebleken dat de boerderij is uitgebreid met een buitenruimte voor diverse dieren. Sinds november 2016 lopen er twee (knuffel)schapen rond en er staat een zandbak waar kinderen kunnen spelen. Ook in bezwaar is er nog gerapporteerd over de informatie die de toezichthouders hebben geraadpleegd en die ten grondslag ligt aan de constatering dat de schapen van eiseres werden gehouden om contact tussen bezoekers en dieren mogelijk te maken. Deze informatie is opgenomen in de bijlage 8 van de gronden van beroep van
11 maart 2020 (stuk A9 in het dossier) en deels opgenomen in het bestreden besluit. Onder deze omstandigheden heeft verweerder terecht geconcludeerd dat sprake is van een locatie met een publieksfunctie met het oogmerk om direct contact tussen publiek en dieren te faciliteren.
Dit betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 17 van Pro de Gwwd, in samenhang gelezen met artikel 5.2.2 en artikel 5.1.16 van de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten.
3.2.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de overtreding haar in het geheel niet kan worden verweten. Van belang is dat eiseres een landbouwbedrijf exploiteert waar dieren worden gehouden en dat zij gasten op haar bedrijf ontvangt. Het ligt op de weg van eiseres om zich goed te (laten) informeren over de voorschriften die van toepassing zijn voor het houden van dieren. Eiseres had zich moeten realiseren dat er mogelijk ook voorschriften voor het bestrijden van Q-koorts bij schapen zouden gelden, nu algemeen bekend kan worden verondersteld dat niet alleen geiten, maar ook schapen Q-koorts kunnen verspreiden. De Factsheet maatregelen Q-koorts (waar eiseres zelf ook naar heeft verwezen en die al in november 2011 is uitgebracht) is duidelijk over de vaccinatieplicht van bedrijven met een publieksfunctie. Eiseres had zich als ondernemer van de daarbij behorende verplichtingen op de hoogte moeten stellen. Het zou te ver voeren om verweerder te verplichten om iedere ondernemer waarvan hij mogelijk zou kunnen weten (bijvoorbeeld via de registratie in het I&R systeem van de RvO) dat de vaccinatieplicht op hem of haar rust, individueel op de hoogte te stellen. Verweerder kan immers niet weten of de dieren in aanraking komen met publiek. Dat er in het RvO-registratiesysteem geen attendering stond op de verplichte vaccinatie is wellicht een gemiste kans, maar maakt niet dat eiseres de verplichting zoals hier beschreven niet ook zelf had. Van eiseres kon worden verlangd dat zij alle noodzakelijke maatregelen treft om de verspreiding van Q-koorts te voorkomen, waaronder de plicht tot vaccinatie.
3.3.
Voor zover eiseres betoogt dat verweerder in dit geval met een waarschuwing had moeten volstaan, volgt de rechtbank dit betoog evenmin. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat het bedrijf van eiseres een publieksfunctie heeft en dat dit betekent dat bezoekers van het bedrijf van eiseres direct in aanraking kunnen komen met schapen. Indien schapen niet zijn gevaccineerd en in aanraking komen met mensen, kan dit een groot gevaar voor de volksgezondheid opleveren. Zoönosen kunnen worden overgebracht van dier naar mens. Besmetting vindt plaats via de lucht dus kan ook gebeuren als men in de buurt komt van een besmet schaap. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat het niet vaccineren tegen Q-koorts op grond van het interventiebeleid als een ernstige overtreding van klasse B (zie paragraaf 3.4.3 van het Specifiek Interventiebeleid Preventie Dierziekten) wordt beschouwd waarvoor direct een rapport van bevindingen wordt opgemaakt en niet eerst nog een waarschuwing wordt gegeven.
4. Eiseres voert verder aan dat dat de opgelegde boete buitenproportioneel is en dat deze (verder) moet worden gematigd. Het gaat volgens eiseres slechts om twee hobbyschapen, die geen onderdeel vormen van het bedrijf. Het gaat om een zeer kleinschalig bedrijf met seizoensgebonden openstelling. De omstandigheid dat haar schapen oud zijn (10 jaar) en een chronische ziekte hebben, waardoor ze niet meer drachtig kunnen worden, terwijl het lammeren de grootste risicofactor is voor de Q-koorts qua uitscheiden van de bacterie die de Q-koorts veroorzaakt is ook van belang, aldus eiseres.
4.1.1.
Het handelen in strijd met artikel 5.1.16 en paragraaf 5.2, artikel 5.2.2 en artikel 5.2.8 van de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten wordt aangemerkt als een ernstige overtreding. De bij die overtreding behorende boete bedraagt volgens bijlage 4 bij de Regeling boetes € 2.500,- per overtreding. Zoals onder rechtsoverweging 2.3.2. overwogen, heeft verweerder de boete met 75% gematigd.
4.1.2.
Verdere matiging (dan met de genoemde 75%) is naar het oordeel van de rechtbank niet noodzakelijk om de boete evenredig te laten zijn aan het verzuim. De omstandigheden die eiseres heeft genoemd zijn naar het oordeel van de rechtbank hiermee voldoende verdisconteerd.
4.1.3.
De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren omdat de boete niet evenredig is. Zie hiervoor onder rechtsoverweging 2.3.2. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover dit ziet op de hoogte van de boete en het primaire besluit in zoverre herroepen.
4.1.4.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
4.1.5.
Met betrekking tot het verzoek van eiseres om vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten, overweegt de rechtbank als volgt.
Op het formulier proceskosten heeft eiseres een bedrag van € 74,50,- opgegeven voor reiskosten per auto (266 km x € 0,28) en een bedrag van € 10,- voor de kosten van de tol voor de Westerscheldetunnel.
Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bpb worden deze kosten vastgesteld overeenkomstig artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003. Het tarief voor vergoedingen wegens reiskosten is gelijk is aan de reiskosten per openbaar middel van vervoer, laagste klasse.
De rechtbank bepaalt de reiskosten van eiseres op € 71,96 (2 x € 35,98). Dit is het bedrag voor een reis met het openbaar vervoer van [adres] naar het Wilhelminaplein in Rotterdam (zie de website www.ov9292.nl).
Verder heeft eiseres verzocht om een bedrag van € 19,21 te vergoeden, zijnde de reiskosten van [naam 2]. Daarvoor ziet de rechtbank geen aanleiding. De reiskosten kunnen slechts worden vergoed voor één persoon.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit van 17 mei 2019, stelt de boete vast op € 625,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 71,96.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier. De beslissing is in het openbaar gedaan op 12 november 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Bijlage: de wettelijke grondslag van de boete
Op grond van artikel 120b, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd) kan verweerder een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Op grond van het tweede lid van dit artikel worden bij ministeriële regeling regels gesteld met betrekking tot de hoogte van de boete die wegens een overtreding kan worden opgelegd.
Op grond van artikel 120a, eerste lid, van de Gwwd wordt verstaan onder overtreding: de gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens onder meer artikel 17 van Pro die wet, en onder overtreder: degene die een overtreding pleegt of mede pleegt.
Artikel 17 van Pro de Gwwd luidt:
1. Bij ministeriële regeling kunnen hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, regels worden gesteld ter voorkoming van overbrenging van een besmettelijke dierziekte, waaronder in ieder geval regels omtrent:
a. het voorbehoedend behandelen, merken, opsluiten, aanlijnen van dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast of drager van smetstof kunnen zijn;
b. het behandelen of onschadelijk maken van producten van dierlijke oorsprong, diervoeder, vervoermiddelen alsmede van andere producten of voorwerpen die drager van smetstof kunnen zijn;
c. het betreden van bedrijven of vestigingen waar dieren worden gehouden, waaronder het opleggen van de verplichting aan personen, die in het kader van de uitoefening van hun beroep of bedrijf bedrijven of vestigingen betreden, tot het houden van aantekeningen omtrent het betreden van desbetreffende bedrijven of vestigingen;
d. het insemineren of laten bevruchten van dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast.
2. Onder de in het eerste lid bedoelde regels worden mede verstaan regels met betrekking tot:
a. het aanvoeren van dieren, producten van dierlijke oorsprong, diervoeder, vervoermiddelen alsmede van andere producten of voorwerpen aan bedrijven of vestigingen;
b. het ontvangen van dieren, producten van dierlijke oorsprong, diervoeder, vervoermiddelen alsmede van andere producten of voorwerpen op bedrijven of vestigingen;
c. het afvoeren van dieren, producten van dierlijke oorsprong, diervoeder, vervoermiddelen, alsmede van andere producten of voorwerpen van bedrijven of vestigingen;
d. de aanwezigheid van dieren, producten van dierlijke oorsprong, diervoeder, vervoermiddelen alsmede andere producten of voorwerpen op bedrijven of vestigingen.
3.Indien een besmettelijke dierziekte is aangewezen in overeenstemming met Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport worden de in het eerste lid bedoelde regels in overeenstemming met die minister gesteld.
Op grond van artikel 5.1.16 van de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten
is het verboden schapen of geiten te houden op locaties met een publieksfunctie, tenzij alle schapen of geiten op de locatie zijn gevaccineerd overeenkomstig paragraaf 5.2.
Op grond van artikel 5.2.1, eerste lid, van de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten laat de houder van schapen of geiten op een bedrijf als bedoeld in artikel 5.1.2 en artikel 5.1.5, vierde lid, schapen of geiten elk kalenderjaar voor 1 augustus tegen Q-koorts vaccineren.
Op grond van artikel 5.2.2, eerste lid, van de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten laat de houder van schapen of geiten op een locatie met een publieksfunctie schapen of geiten uiterlijk voor 1 januari 2012 tegen Q-koorts vaccineren en vervolgens elk jaar voor 1 augustus.
De hoogte van de boete
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd wordt de hoogte van de bestuurlijke boetes die verweerder op grond van artikel 120b van de wet voor overtredingen als bedoeld in artikel 120a, eerste lid, onderdeel a, van de wet kan opleggen, vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in bijlage 4 voor de desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Op grond van het tweede lid, aanhef en onder c, van dit artikel is het bedrag bij de boetecategorie ernstige overtredingen: € 2.500,-.
Volgens bijlage 4 bij de Regeling bestuurlijke boetes Gwwd is overtreding van artikel 5.1.16 van de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten een ernstige overtreding. Als omschrijving van de normoverschrijding is vermeld:
“Niet alle schapen of geiten die worden gehouden op een locatie met een publieksfunctie zijn gevaccineerd overeenkomstig paragraaf 5.2”.
Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
Op grond van het derde lid legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.