Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/518
uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 maart 2021 in de zaak tussen
[naam verzoekster] h.o.d.n. [handelsnaam] ,
gevestigd aan de [adres verzoekster] , verzoekster,
(gemachtigde: mr. E. Smits),
(gemachtigde: mr. E. Smits),
en
de burgemeester van de gemeente Rotterdam, verweerder(gemachtigde: mr. C.W. de Jong).
Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder verzoekster (hierna ook: de coffeeshop) met ingang van 3 februari 2021 een exploitatievergunning verleend voor de duur van een jaar en daarbij bepaald dat de openingstijden van de coffeeshop conform de Eerste wijziging van Het Rotterdamse coffeeshopbeleid 2013 (het coffeeshopbeleid 2013) beperkt worden.
Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Verzoekster heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [naam 3] , beleidsadviseur.
Overwegingen
1. De voorzieningenrechter kan, indien tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Wat aan deze zaak voorafging
2. Op 5 februari 2020 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor de vestiging van een school voor voortgezet onderwijs ( [naam school] ) op het adres [adres] . Vanwege de vestiging van de school in de nabijheid van de coffeeshop heeft verweerder op 16 december 2020 aan verzoekster het voornemen kenbaar gemaakt om de openingstijden van de coffeeshop aan te passen aan de lestijden van de school. De openingstijden worden als volgt aangepast:
- maandag t/m vrijdag: 10.00 - 22.00 uur > wordt: 17.30 - 22.00 uur;
- zaterdag en zondag (en dagen waarop de school gesloten is): blijft 10.00- 22.00 uur.
Het bestreden besluit
2. Verweerder heeft de aanvraag getoetst aan de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (APV) en het coffeeshopbeleid 2013. Verweerder heeft op grond hiervan besloten tot beperking van de openingstijden van de coffeeshop, omdat op een afstand van hemelsbreed 195 meter (< 200 meter) en op een loopafstand van 227 meter (< 250 meter) [naam school] is gevestigd. De coffeeshop is hierdoor te dicht in de buurt van een (middelbare) school komen te liggen. Volgens de gemeentelijke gedoogcriteria in het coffeeshopbeleid 2013 geldt in dat geval dat de coffeeshop tijdens schooltijden gesloten is. Het belang van de bescherming van (kwetsbare) jongeren, zoals scholieren, dient volgens verweerder in dit geval zwaarder te wegen dan het financieel en economisch belang van verzoekster. De zienswijze van verzoekster vormt voor verweerder geen reden om anders te beslissen.
De gronden van het verzoek
3.1.
Verzoekster voert aan dat het coffeeshopbeleid 2013 onverbindend is. Het beleid is in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en bovenal disproportioneel, niet doelmatig en gestoeld op vage en onduidelijke begrippen. Door de toepassing van de afstandscriteria en de onmiddellijke ingang van de maatregel wordt verzoekster onevenredig in haar bedrijfsbelangen en exploitatie geraakt. Ten onrechte is verzoekster geen redelijke overgangstermijn gegund. Eerst met het voornemen is verzoekster officieel van de nieuwe openingstijden op de hoogte gesteld. Ook is haar geen nadeelcompensatie geboden. Gedeeltelijke sluiting van de coffeeshop (mogelijk resulterend in een gehele sluiting) betekent verder dat de overlast op straat door langere wachtrijen en illegale straathandel zal toenemen, wat een negatieve invloed zal hebben op het woon- en leefklimaat in de omgeving, waarmee het beleid zijn doel voorbij schiet. Sluiting van de coffeeshop betekent ook dat het totale aantal coffeeshops in Rotterdam niet langer toereikend zal zijn om aan de algehele vraag te kunnen voldoen. Verder geeft het beleid geen definitie van ‘nieuw-vestiging’ en ontbreken duidelijke criteria voor de afstandsmeting.
3.2.
Verder stelt verzoekster dat het coffeeshopbeleid 2013 door verweerder onjuist wordt toegepast. Een alternatieve looproute zou al voldoende zijn om de ‘oude’ openingstijden te handhaven, zoals dat ook bij een andere coffeeshop ( [naam coffeeshop] ) het geval was. Bij het verplaatsen van de ingang van het afhaalloket naar de achterzijde van het pand wordt er een langere loopafstand dan 250 meter vanaf de school afgelegd, waardoor wel aan de beleidscriteria wordt voldaan. Verder heeft zoekster uit de gesprekken met (de Directie Veiligheid van) verweerder begrepen dat naar een oplossing wordt gezocht, zoals het uitwijken naar een alternatieve locatie.
3.3.
Verzoekster stelt tot slot dat er in haar specifieke geval bijzondere omstandigheden zijn waarin verweerder aanleiding had moeten zien om op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van de beleidsregels af te wijken. Verweerder heeft de af te wegen belangen onvoldoende in kaart gebracht en heeft onvoldoende gewicht toegekend aan de hierboven genoemde financiële en economische belangen van verzoekster en de gevolgen voor het personeel van de coffeeshop (13 werknemers/11 FTE). Verzoekster benadrukt dat zij altijd van goede wil is geweest, een streng deurbeleid voert (alleen verkoop aan personen vanaf 21 jaar), dat van overlast bij of vanuit de coffeeshop nooit sprake is geweest en dat zij tijdens schooltijden niet herkenbaar is als coffeeshop. Strenge toepassing van het beleid is volgens verzoekster ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu bij andere coffeeshops in de stad afwijkingen van de gedoogcriteria kennelijk wel worden gedoogd.
Juridisch kader
4.1.
Op grond van artikel 1.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (APV) kan de vergunning of ontheffing door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd in het belang van de volks-gezondheid.
Op grond van artikel 2.28, zesde lid, aanhef en onder k, van de APV kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, intrekken, wijzigen of schorsen, indien de exploitatie strijdig is met of niet voldoet aan de beleidsregels zoals opgenomen in het horeca(vergunningen)beleid.
Op grond van artikel 2.29, vijfde lid, van de APV kan de burgemeester in de vergunning bepalen dat afwijkende openingstijden gelden.
4.2.
Het coffeeshopbeleid 2013 bevat beleidsregels van verweerder over coffeeshops in Rotterdam. Eén van de uitgangspunten van dit beleid is de bescherming van kwetsbare groepen, met name jongeren. In hoofdstuk 4 van het coffeeshopbeleid staan de landelijke en gemeentelijke gedoogcriteria die gelden voor de Rotterdamse coffeeshops. In paragraaf 4.2.1 van het coffeeshopbeleid is onder meer het volgende vermeld:
“Het afstandscriterium houdt in dat een coffeeshop niet binnen een straal van 200 meter hemelsbreed gevestigd mag zijn én op minimaal 250 meter loopafstand van een school voor voortgezet onderwijs/middelbaar beroepsonderwijs gevestigd moet zijn. (..) Het afstandscriterium is in 2007 ingevoerd om enerzijds het belang van het woon- en leefklimaat te beschermen door het terugbrengen van het aantal coffeeshops en anderzijds om (kwetsbare) jongeren te beschermen. (..) Het gewijzigde beleid houdt in dat een coffeeshop niet langer geheel gesloten hoeft te worden als een school zich in de buurt (binnen de afstandscriteria) van een bestaande coffeeshop vestigt. Uitgangspunt van het gewijzigde beleid is dat het de coffeeshop is toegestaan om, op de momenten dat de school gesloten is, geopend te zijn. Het is de coffeeshop tijdens zijn (beperkte) openingstijden toegestaan om als coffeeshop herkenbaar te zijn. Als de school open is, dient de coffeeshop gesloten te zijn en niet als coffeeshop herkenbaar te zijn. (..) Op deze manier wordt een bijdrage geleverd aan het belang om de schoolgaande jeugd te beschermen, terwijl tegelijkertijd oog wordt gehouden voor het belang van een balans in het aantal coffeeshops in de stad. (..) Voor het bepalen van de beperkte openingstijden van de coffeeshop zal in de exploitatievergunning worden aangesloten bij de reguliere roostertijden van de betrokken school.”
Het oordeel van de voorzieningenrechter
5.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekster het spoedeisend belang bij het verzoek voldoende heeft onderbouwd en deelt niet verweerders standpunt dat er geen spoedeisend belang is. Het spoedeisend belang ligt niet alleen in de financiële aspecten die voor verzoekster aan beperking van de openingstijden kleven, maar ook in het belang van de continuïteit van de exploitatie van de coffeeshop en de mogelijke maatschappelijke en financiële gevolgen voor de werknemers. De voorzieningenrechter acht niet op voorhand onaannemelijk dat de beperkte openingstijden tot een zodanige omzet- en inkomstendaling zullen leiden, dat dit mogelijk personeelsontslagen (en wellicht sluiting van de coffeeshop) tot gevolg heeft. Uit de overgelegde stukken blijkt in ieder geval een forse omzetdaling vanaf het moment dat het bestreden besluit inging.
5.2.
Niet is in geschil is dat de coffeeshop door de vestiging van de school niet langer voldoet aan het in paragraaf 4.2.1 van het coffeeshopbeleid 2013 neergelegde afstands-criterium en dat dit voor verzoekster aanzienlijke nadelige gevolgen heeft. Dit maakt echter op zichzelf nog niet dat het beleid daarom onverbindend moet worden verklaard. Verweerder heeft met het coffeeshopbeleid 2013 een politieke keuze gemaakt. Die politieke keuze dient door de voorzieningenrechter in beginsel gerespecteerd te worden. Bij de vaststelling van het (gewijzigde) coffeeshopbeleid 2013 is in beginsel rekening gehouden met de belangen die voor coffeeshophouders in het geding zijn bij toepassing van het afstandscriterium. De beperking van de openingstijden dient vooral ter bescherming van kwetsbare jongeren (zoals scholieren) tegen normvervaging en om het gebruik van softdrugs onder jongeren zoveel mogelijk tegen te gaan. Het afstandscriterium is daarom niet op voorhand onredelijk of disproportioneel te achten, gelet op het daarmee te dienen doel, en mag daarom in beginsel zwaarder wegen dan de financiële gevolgen ervan voor de individuele coffeeshophouder. Ook volgt de voorzieningenrechter verzoekster niet in de stelling dat sprake is van vage terminologie of onduidelijke begrippen.
5.3.
Daarnaast is de voorzieningenrechter ook van een onjuiste toepassing van het coffeeshopbeleid 2013 niet gebleken. De afstand tussen de school en de coffeeshop is op voorgeschreven wijze gemeten met een meetwiel. Voor eventuele meetafwijkingen is een correctie toegepast. De voorzieningenrechter is niet gebleken dat dit niet op juiste wijze is gebeurd. Daarbij ziet de voorzieningenrechter geen reden om te oordelen dat verweerder niet voor de kortste looproute heeft mogen kiezen.
5.4.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder op grond van het coffeeshopbeleid 2013 in beginsel bevoegd is de openingstijden van de coffeeshop te beperken. In het specifieke geval van verzoekster ziet de voorzieningenrechter voor verweerder evenwel redenen om van het gebruik van deze bevoegdheid af te zien. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is onverkorte toepassing van het beleid in verzoeksters geval niet evenredig te achten in verhouding tot de met het coffeeshopbeleid 2013 te dienen doelen.
5.5.
Verzoekster heeft onweersproken aangevoerd dat zij al decennia lang op het vestigingsadres een coffeeshop exploiteert, dat nooit sprake is geweest van (meldingen van) overlast en dat zij nooit problemen heeft gehad met de gemeente. Verzoekster voert een streng deurbeleid, waarbij personen onder de 21 jaar niet tot de coffeeshop worden toegelaten. Hierop wordt streng gecontroleerd. Met de nieuwe openingstijden kan verzoekster op schooldagen nog maar 4,5 uur per dag open zijn. Vanwege de corona-maatregelen geldt nu bovendien op alle dagen een openingstijd tot 20.00 uur, waardoor verzoekster op schooldagen nog maar 2,5 uur per dag open kan zijn. Dit betekent voor verzoekster een omzetdaling van circa 50% op schooldagen sinds 3 februari 2021. Naast de financiële en economische consequenties hiervan voor verzoekster heeft dit mogelijk ook personele gevolgen, in die zin dat zij mogelijk medewerkers zal moeten ontslaan. In dit verband is naar het oordeel van de voorzieningenrechter tevens van belang dat verzoekster zich niet (goed) op de verkorte openingstijden heeft kunnen voorbereiden. Dat het verzoekster met de mondelinge mededeling van de uitslag van het meetonderzoek, enkele weken na de feitelijke meting op 9 april 2020, voldoende duidelijk heeft kunnen zijn dat de gemeten afstand gevolgen zou hebben voor haar bedrijfsvoering, in de zin van beperkte openingstijden, heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt. Daarbij heeft verzoekster onweersproken gesteld dat ook tijdens de diverse gesprekken met (de Dienst Veiligheid van) verweerder niet over aanpassing van de openingstijden is gesproken, maar slechts over de pilot betreffende het verplaatsen van de coffeeshop naar een andere locatie, buiten de woonwijk. Dit betekent dat verzoekster eerst met het voornemen van 16 december 2020 (officieel) van het aanpassen van de openingstijden op de hoogte is gebracht. Van een redelijke voorbereidingstijd was op dat moment geen sprake meer.
5.6.
Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat de huidige beperking van de openingstijden van verzoekster als gevolg van het afstandscriterium een zodanig onevenredig nadeel oplevert voor haar dat van een evenwichtige belangenafweging niet langer sprake is. Bij die stand van zaken wegen haar belangen in deze fase zwaarder dan verweerders belangen. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat partijen tot november/december 2020 (tevergeefs) met elkaar hebben gesproken over mogelijke verplaatsing van de coffeeshop, waarbij kennelijk ook de verhuurder betrokken is geweest, en dat verzoekster het voorstel heeft gedaan om de ingang van haar afhaalloket naar de achterzijde van het pand te verplaatsen. Dat voorstel is in het bestreden besluit als niet bestaand ten tijde van het bestreden besluit en daarom irrelevant terzijde geschoven zonder daar verder inhoudelijk op in te gaan. Uit de eigen meting van verzoekster is gebleken dat bij zo’n verplaatsing van de ingang de kortste looproute circa 292 meter zal bedragen. Verweerder heeft dit niet betwist. Hiermee zou aan dat afstandscriterium worden voldaan, terwijl het andere afstandscriterium (200 meter hemelsbreed) met slechts 5 meter wordt overschreden en niet is gebleken hoe die afstand is gemeten of bepaald. Bovendien is niet duidelijk hoeveel meter de afstand hemelsbreed wordt, als wordt gemeten vanaf de (mogelijke) achteringang van verzoekster tot de voordeur van [naam school] . Overigens lijkt verweerder zich ook bewust van de onredelijke gevolgen van het afstandscriterium voor verzoekster. Tijdens de zitting bleek dat er vanuit verweerder bij de school is geïnformeerd naar de schooltijden. Aan de hand daarvan heeft verweerder aanleiding gezien om na het bestreden besluit te bepalen dat verzoekster op de vrijdagen (tot de zomervakantie) vanaf 16.30 uur open mag. De voorzieningenrechter vindt het in de gegeven omstandigheden voor de hand liggen dat partijen opnieuw met elkaar in gesprek gaan om, mede met inachtneming van de door verzoekster aangedragen belangen, tot een passende en werkbare oplossing te komen.
6. Gelet op wat hiervoor is overwogen zal de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toewijzen en het bestreden besluit schorsen, voor zover dat ziet op de beperking van de openingstijden van verzoekster. De voorzieningenrechter treft de voorlopige voorziening dat de openingstijden van verzoekster, zoals die golden vóór 3 februari 2021, van toepassing blijven tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. In die periode wordt van partijen verwacht dat zij opnieuw met elkaar in gesprek gaan om te komen tot een (alternatieve) oplossing, waarbij te denken valt aan het verplaatsen van de ingang van de coffeeshop naar de achterzijde van het pand, of verplaatsing naar een andere locatie, dan wel iedere andere passende oplossing. Voor een verder gaande voorlopige voorziening, zoals verzoekster die in haar pleitnota formuleerde, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding.
7. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt zij dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. Omdat het verzoek wordt toegewezen, krijgt verzoekster een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 534,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.068,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de beperking van de openingstijden van verzoekster;
- treft de voorlopige voorziening dat de openingstijden van verzoekster zoals die golden voor 3 februari 2021 van toepassing blijven tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- bepaalt dat partijen opnieuw met elkaar in gesprek gaan;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan verzoekster te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Bouter, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van M.G. den Ambtman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2021.
De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd te tekenen.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.