Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 20/626, ROT 20/684 en ROT 20/686
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 september 2021 in de zaken tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman.
Procesverloop
Bij drie besluiten van 19 juli 2019, 3 mei 2019 en 10 mei 2019 (de primaire besluiten) heeft verweerder eiseres drie keer een boete opgelegd van € 5.000,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.
Bij drie besluiten van 24 december 2019 en 27 december 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juli 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
In alle drie de boetezaken wordt eiseres het volgende beboetbare feit verweten: de vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen (hierna: feit 1).
Volgens verweerder heeft eiseres met feit 1 een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2b, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
1.2.
Daarnaast heeft verweerder eiseres in boetezaak 201900585 (beroep ROT 20/686) ook het volgende beboetbare feit verweten: levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd (hierna: feit 2).
Volgens verweerder heeft eiseres met feit 2 een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004.
1.3.
Verweerder heeft eiseres in alle drie de zaken een boete opgelegd van € 5.000. Dit is een verhoogd boetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive. Daarbij verwijst verweerder naar het eerdere boetebesluit van 2 maart 2018 en in het geval van boetezaak 201900585 ook naar het eerdere boetebesluit van 24 maart 2017. Verder heeft verweerder in boetezaak 201900585 overwogen dat weliswaar sprake is van twee beboetbare feiten maar dat gelet op de samenhang daartussen slechts één boete wordt opgelegd.
2. Verweerder heeft zijn besluiten gebaseerd op drie rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
2.1.
In het rapport van bevindingen van 25 oktober 2018 (boetezaak 201805996, beroep ROT 20/626) schrijft de toezichthouder onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 2 oktober 2018 omstreeks 10.00 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 2 oktober 2018 omstreeks 10.00 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [naam] , functie: Chef darmafdeling [vleesbedrijf B]
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in één van de koelcellen behorende bij de darmafdeling van [vleesbedrijf B] Deze afdeling is inpandig in de bedrijfsruimte van [eiseres] Op deze afdeling worden werkzaamheden verricht door medewerkers van [vleesbedrijf B] De erkenning van deze ruimte staat op naam van [eiseres] Overtredingen die in deze ruimte worden geconstateerd zijn daarom toe te rekenen aan [eiseres]
Ik zag in deze koelcel een dolav met netvet staan. Netvet is geschikt voor humane consumptie. Dit netvet komt via een sleuf in de dolav terecht, uit de ruimte ernaast waar het netvet wordt gewonnen (zie foto 2). Ik zag dat deze dolav niet was afgedekt (zie foto 2). Ik zag condens hangen aan de apparatuur, een verdamper, hangend aan het plafond, recht boven deze dolav (zie foto 1 en 2). Ik zag dat de vorming van condens niet werd voorkomen. Vanuit mijn deskundigheid kan ik zeggen dat er hierdoor een risico op verontreiniging van het netvet niet werd voorkomen.
Voor een soortgelijke overtreding betreffende condens in bovengenoemde ruimte heb ik op 28-8, 21-9 en 25-9 al eerder melding gedaan en mondelinge waarschuwingen gegeven aan het bedrijf. Met het bedrijf is tevens op 21-09 afgesproken dat er extra en regelmatige controles op condensvorming in de koelcellen van de darmenafdeling plaats gaan vinden (zie pag.3 Inspectiegegevens 130525 [eiseres] - 21-09-2018).
Echter zag ik gedurende mijn inspectie op 2 oktober dat het probleem betreffende condens in deze ruimte nog steeds en/of opnieuw aanwezig was.
Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.”
2.2.
In het rapport van bevindingen van 1 november 2018 (boetezaak 201900263, beroep ROT 20/684) schrijft de toezichthouder onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 30 oktober 2018 omstreeks 13:30 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 30 oktober 2018 omstreeks 13:30 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam] , functie: kwaliteit manager.
Tijdens de systeem inspectie derde landen bevond ik mij in de 'onderdelen koelcel' van [eiseres] in [plaats] . Tijdens mijn inspectie zag ik een grote hoeveelheid condens aan het plafond hangen (foto 1). Onder deze condens bevond zich naakt vlees. Door de locatie en de hoeveelheid van de aanwezige condens is er een grote kans op contaminatie van het vlees.
Ik zag dat de vorming van condens niet werd voorkomen.”
2.3.
In het rapport van bevindingen van 13 november 2018 (boetezaak 201900585, beroep ROT 20/686) schrijft de toezichthouder onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 6 november 2018 omstreeks 07:00 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 6 november 2018 omstreeks 07:00 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [naam] , functie: halchef.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de slachthal van [eiseres] Ik zag dat er gedurende mijn inspectie slachtwerkzaamheden werden verricht.
Ik zag, omstreeks 7.00, ter hoogte van de zogenaamde 'manuele reuzel poets'- bordessen dat er condens hing aan de buizen van de slachtlijn die zich recht boven de hammen van de hangende varkenskarkassen bevonden. De achterpoten van de varkenskarkassen kwamen in contact met de buizen waar zich condens op bevond. Ik zag dat er condens van de buizen op de karkassen viel.
Omstreeks 9.45 uur zag ik weer (uitgebreide) condens op verschillende plekken in de slachthal, namelijk aan de buizen van de slachtlijn ter hoogte van de machinale reuzeltrekkers (zie foto 1). Ook zag ik condens aan het plafond en aan een zogenaamde 'helikopter', dit is daar waar de ketting in een bocht wordt geleid (zie foto 2). Ik zag de condens ook boven de karkassen hangen (zie foto 2). Gedurende mijn inspectie om 9.45 zag ik geen condens vallen op het naakte vlees.
Ik zag dat er condens op karkassen viel. Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.”
3. Eiseres voert aan dat haar inrichting voldoet aan alle eisen van Bijlage II, Hoofdstuk I, onder 2b van Verordening 852/2004. Condensvorming kan nooit volledig worden voorkomen omdat eiseres in de slachthal ontsmet met verwarmd sterilisatiewater. Met de NVWA is afgesproken dat beperkte condensvorming kan worden weggemopt. Eiseres heeft hiervoor een protocol opgesteld, dat door de NVWA is goedgekeurd. Daarin staat dat een aanzienlijk aantal medewerkers preventief iedere vorm van condens wegmoppen. Daarbij merkt eiseres op dat permanent moppen ondoenlijk is; er wordt gemopt om te voorkomen dat condensdruppels naar beneden vallen en dat lukt in de dagelijkse praktijk. Het feit dat geen condens op naakt vlees is gevallen geeft ook aan dat dit HACCP-systeem van eiseres goed werkt. Overigens zijn op de foto’s bij het rapport in boetezaak 201900263 geen condensdruppels te zien en laten de foto’s bij het rapport in boetezaak 201900585 niet zien dat de condens zich boven het vlees bevond en op het karkas viel. Daarbij gaat het om machines die met sterilisatiewater worden ontsmet en dus zijn de druppels geen condens maar proceswater. Ten aanzien van het rapport in boetezaak 201805996 voert eiseres aan dat het meer dan drie weken na de constatering is opgemaakt en dat aan de geverbaliseerde persoon niet de cautie is gegeven. Verder voert eiseres aan dat zij pas laat in kennis is gesteld van de rapporten van bevindingen en dat zij daardoor ernstig in haar belangen is geschaad omdat zij door het tijdsverloop niet meer in staat is tegenbewijs te leveren. Ook zijn de boetes pas veel later na de constateringen opgelegd waardoor ze geen preventieve werking meer hebben. Volgens eiseres zijn de boetes niet evenredig en is sprake van verminderde verwijtbaarheid omdat eiseres moet balanceren tussen condensvorming en de vereiste temperatuur van het sterilisatiewater. Bovendien leidt de toepassing van de recidiveregeling tot onredelijk hoge boetebedragen. Daarnaast merkt eiseres in ROT 20/684 op dat het boetebedrag dat in het bestreden besluit wordt genoemd onjuist is. De beroepsgrond in ROT 20/626 dat eiseres niet de exploitant is als bedoeld in Verordening 852/2004 heeft eiseres ter zitting ingetrokken.
3.1.
De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2013:63, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en ECLI:NL:CBB:2015:49). Verder mag een bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in de uitspraak van 10 april 2018, ECLI:NL:CBB:147, in beginsel afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
3.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is in de rapporten van bevindingen voldoende duidelijk omschreven welke constateringen de toezichthouders hebben gedaan. In boetezaak 201805996 zag de toezichthouder condens hangen aan een verdamper aan het plafond, recht boven een niet afgedekte dolav met netvet. In boetezaak 201900263 zag de toezichthouder in een koelcel een grote hoeveelheid condens hangen aan het plafond, boven naakt vlees. In boetezaak 201900585 zag de toezichthouder dat er condens hing aan buizen van de slachtlijn, recht boven varkenskarkassen, dat de varkenskarkassen met die buizen in contact kwamen en dat er condens van de buizen op de karkassen viel. Ook zag de toezichthouder condens hangen aan de buizen van de slachtlijn bij de reuzeltrekkers en aan het plafond en de helikopter. De rechtbank ziet op zichzelf geen reden om aan deze constateringen te twijfelen. Wel is de rechtbank het eens met eiseres dat uit de foto’s die bij de rapporten zijn gevoegd niet goed is te zien dat sprake is van condensdruppels, maar een waterdruppel is ook moeilijk op een foto vast te leggen. Bovendien vindt de rechtbank de beschrijvingen in de rapporten voldoende duidelijk zodat de foto’s ook niet nodig zijn ter verdere verduidelijking of onderbouwing van de constateringen. Dat op die foto’s niet of slecht te zien is dat sprake is van condensdruppels maakt dus niet dat in dit geval moet worden getwijfeld aan wat de toezichthouders in de rapporten hebben geschreven over wat zij hebben gezien. In boetezaak 201900585 stelt eiseres nog dat sprake is van machines die met sterilisatiewater worden ontsmet maar ook daarin ziet de rechtbank geen aanleiding te twijfelen aan de bevindingen van de toezichthouder dat sprake was van condensvorming. De toezichthouder heeft de condens immers aangetroffen op de buizen van de slachtlijn en niet direct op machineonderdelen die volgens eiseres met sterilisatiewater worden ontsmet. Overigens heeft de toezichthouder in die boetezaak ook op andere plekken condens aangetroffen.
3.3.
Gelet op het voorgaande staat voor de rechtbank voldoende vast dat in deze drie boetezaken sprake was van condensvorming op verschillende plekken in het bedrijf van eiseres. Verweerder heeft dus in alle drie de zaken terecht vastgesteld dat eiseres feit 1 heeft begaan, namelijk dat condensvorming op oppervlakken niet werd voorkomen. Eiseres heeft aangevoerd dat niet is geconstateerd dat condens op het vlees is gevallen. Allereerst overweegt de rechtbank dat dit alleen geldt voor boetezaken 201805996 en 201900263; in de andere boetezaak is door de toezichthouder namelijk wel beschreven dat hij dat zag dat de condens op karkassen viel. Dat de toezichthouder in de twee boetezaken niet heeft gezien dat condens op het vlees viel, betekent niet dat eiseres geen overtreding heeft begaan; voor de vaststelling van de overtreding van feit 1 is immers voldoende dat condens is geconstateerd. Dit is anders dan bij overtreding van feit 2 dat ziet op daadwerkelijke verontreiniging van het vlees (in dit geval door condens). Dat feit is door verweerder ook alleen vastgesteld in boetezaak 201900585 waar de toezichthouder in het rapport van bevindingen heeft gezien dat condens ook daadwerkelijk op varkenskarkassen terecht kwam. Overigens vindt de rechtbank het nog wel van belang te benoemen dat de toezichthouder in de twee andere boetezaken weliswaar alleen condens zag hangen aan het plafond maar dat dit wel boven onafgedekt netvet en naakt vlees was. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres in de drie boetezaken feit 1 heeft begaan en in boetezaak 201900585 ook nog feit 2.
3.4.
De rechtbank begrijpt dat in een slachterij de vorming van condens nooit geheel te voorkomen is, onder meer vanwege de temperatuurverschillen tussen bepaalde ruimtes en het gebruik van verwarmd sterilisatiewater. Dat neemt niet weg dat verweerder, gelet op de voorschriften van Verordening 852/2004 en het hoge niveau van bescherming van de consument dat de Europese wetgever nastreeft, wel van eiseres mag verlangen dat zij, indien condens zich op een oppervlak bevindt, dit direct verwijdert. Dit geldt temeer als die oppervlakken zich bevinden in de nabijheid van vlees, zoals hier het geval was. Dat dit voor een slachterij ondoenlijk zou zijn, zoals eiseres stelt, vindt de rechtbank niet aannemelijk. In boetezaak 201900263 heeft eiseres op dit punt nog aangevoerd dat sprake was van een audit waarbij personeel beschikbaar moest zijn voor de toezichthouder en daardoor niet in de gelegenheid was om condens weg te moppen. Maar naar het oordeel van de rechtbank mag van eiseres worden verwacht dat zij het op organisatorisch vlak zo regelt dat er voldoende medewerkers aanwezig zijn om te kunnen voldoen aan de voorschriften in Verordening 852/2004, ook als sprake is van een inspectie waarvoor een aantal medewerkers van eiseres beschikbaar moet zijn en daardoor dus de gebruikelijk werkzaamheden niet kan verrichten.
3.5.
Het betoog van eiseres dat geen cautie is gegeven in boetezaak 201805996 en het betoog dat het rapport van bevindingen laat is opgesteld dan wel de voornemens en boetebesluiten laat zijn genomen, slagen niet. Uit het rapport in boetezaak 201805996 volgt namelijk niet dat iemand gevraagd is een verklaring af te leggen, zodat er ook geen enkele reden was een cautie te geven. Uit het rapport blijkt alleen dat de toezichthouder de chef darmafdeling mondeling van zijn bevindingen op de hoogte heeft gebracht. Wat betreft de opmaak van de rapporten door de toezichthouders stelt de rechtbank vast dat in boetezaken 201805996, 201900263 en 201900585 het rapport van bevindingen respectievelijk 23, 2 en 7 dagen na de constatering is opgemaakt. De rechtbank ziet in dat tijdsverloop geen reden om aan de juistheid van de rapporten te twijfelen. Er is ook geen wettelijk voorschrift dat aan het opstellen van een rapport een bepaalde termijn verbindt. Wel stelt eiseres terecht dat zij laat op de hoogte is gesteld van de inhoud van de rapporten. Op grond van artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient verweerder binnen 13 weken na het rapport van bevindingen te beslissen over boeteoplegging. Die termijn is in alle drie de gevallen overschreden. De termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is evenwel een termijn van orde (TK 2003-2004, 29701, nr. 3, p.150). Overschrijding ervan leidt als zodanig niet tot verval van de bevoegdheid om een boete op te leggen. Evenmin ziet de rechtbank in de overschrijding in dit geval reden om de boetes te matigen, nu niet is gebleken dat eiseres daardoor in haar belangen of bewijspositie is geschaad. Weliswaar heeft eiseres dit wel gesteld maar zij heeft die stelling niet onderbouwd. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop geen mogelijkheid heeft gehad zich afdoende te verweren tegen de constateringen van de toezichthouders. Daarbij vindt de rechtbank ook van belang dat uit de rapporten van bevindingen blijkt dat een medewerker of de directie van eiseres al wel voor het opstellen van de rapporten door de toezichthouder op de hoogte is gesteld van de bevindingen en dat er een rapport zou worden opgemaakt.
4. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtredingen heeft begaan en dat deze haar volledig verweten kunnen worden. Verweerder was dus bevoegd eiseres daarvoor boetes op te leggen.
4.1.
In ROT 20/686 heeft eiseres terecht opgemerkt dat het boetebedrag dat in het bestreden besluit wordt genoemd, namelijk € 10.000, onjuist is; dat moet immers € 5.000 zijn. In het voornemen en het boetebesluit is wel het juiste bedrag genoemd. Hoewel deze fout in het bestreden besluit zeer onzorgvuldig is van verweerder, ziet de rechtbank daarin geen reden om dit beroep gegrond te verklaren. Het gaat hier immers om een kennelijke verschrijving en ook eiseres was duidelijk dat het genoemde bedrag van € 10.000 onjuist was. De rechtbank is ook niet gebleken dat eiseres door die fout in het bestreden besluit is benadeeld. De rechtbank ziet dan ook aanleiding dit gebrek in het bestreden besluit in ROT 20/686 op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren.
4.2.
Verder overweegt de rechtbank ten aanzien van de hoogte van de opgelegde boete dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel – de bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De rechtbank vindt de gebruikelijke boete van € 2.500,- voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd tot € 7.500,- omdat sprake is van recidive; eiseres heeft twee keer eerder een boete gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging is conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de rechtbank acht dit boetebedrag in dit geval ook niet onevenredig. Eiseres krijgt de hogere boete omdat zij opnieuw, voor de derde keer in vijf jaar, deze overtreding begaat. De wetgever heeft nadrukkelijk ervoor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te sanctioneren door het boetebedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. De verhoging in dit geval vindt de rechtbank ook niet onredelijk of onevenredig; het gaat om een professionele partij die dagelijks werkt met vleesproducten en waar het niet naleven van de voorschriften een risico voor de volksgezondheid oplevert. Voorts heeft eiseres geen andere bijzondere omstandigheden aangevoerd die verweerder aanleiding hadden moeten geven de boetes te matigen. Daartoe verwijst de rechtbank naar alles wat hiervoor over de overtredingen en verplichtingen van eiseres is overwogen. De rechtbank is niet gebleken dat in deze gevallen de risico’s of gevolgen van de overtredingen voor de volksgezondheid gering waren of ontbraken.
5. De beroepen zijn dus ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op
2 september 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.