Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/5679
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 september 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser,
gemachtigde: mr. A. el Idrissi,
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. J.M. Tang.
Procesverloop
Bij besluit van 15 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een maatwerkvoorziening in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) toegekend op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
Bij besluit van 12 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2021. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. el Idrissi, een kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser ontving sinds enige jaren een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015, bestaande uit een ondersteuningsarrangement voor de resultaatgebieden sociaal en persoonlijk functioneren (trede intensief), ondersteuning bij zelfzorg en gezondheid (trede intensief), financiën (trede beperkt) en dagbesteding (trede intensief). Op 23 januari 2020 heeft eiser een melding ingediend voor verlenging van de maatwerkvoorziening. Met het primaire besluit heeft verweerder eiser een ondersteuningsarrangement toegekend voor de resultaatsgebieden sociaal en persoonlijk functioneren (trede intensief), zelfzorg en gezondheid (trede intensief) en financiën (trede beperkt). De maatwerkvoorziening is verstrekt in de vorm van een pgb op basis van het tarief voor informele zorgverlening.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat met de toegekende maatwerkvoorziening een passende bijdrage wordt geleverd aan het realiseren van een situatie waarin eiser in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en hij zo lang mogelijk in zijn eigen leefomgeving kan blijven. Verweerder ziet geen aanleiding de hardheidsclausule toe te passen.
3. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder bij de indicatie onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn beperkingen en de hulp die hij nodig heeft, waardoor verweerder eiser een te laag pgb heeft toegekend. Hij voert hiertoe het volgende aan. Bij de indicatie voor ondersteuning bij de financiën heeft verweerder ten onrechte niet betrokken dat eiser ook ondersteuning nodig heeft bij het aanvragen van tegemoetkomingen en bijzondere bijstand. Verder worden niet alle betalingen door middel van een automatische incasso verricht. Daarnaast moet eisers bestedingsgedrag in de gaten worden gehouden. Bij de indicatie voor ondersteuning bij zelfzorg en gezondheid had verweerder de ‘vrije trede’ moeten indiceren omdat eiser zelf geen zorgdraagt voor de algemene dagelijkse levensverrichtingen en de regie volledig bij zijn begeleider ligt. Omdat eiser niet in staat is om deel te nemen aan dagbesteding in de vorm van groepsactiviteiten kan zijn dag bijvoorbeeld worden ingevuld door met hem te wandelen. Volgens verweerder valt wandelen binnen het resultaatgebied zelfzorg en gezondheid. Hiermee neemt de omvang van de begeleiding toe en had verweerder de vrije trede moeten indiceren. Dit laatste geldt ook voor de ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren. Eiser stelt zich op het standpunt dat, nu niet langer een indicatie voor dagbesteding is gegeven, de indicatie voor ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren moet worden uitgebreid. Het is onredelijk om geen tegemoetkoming toe te kennen voor de dagbesteding die zijn begeleidster biedt, bijvoorbeeld door het begeleiden van eiser naar en tijdens dagactiviteiten. Daarnaast stelt eiser zich op het standpunt dat verweerders wijze van indiceren in resultaatgebieden in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
4. Voor het regelgevend kader wordt verwezen naar de bijlage die bij deze uitspraak hoort.
5. Volgens rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402), heeft als uitgangspunt te gelden dat het gemeentebestuur grote beleidsruimte heeft bij de uitvoering van de Wmo 2015. Dit betekent dat de beleidskeuzen van de gemeenteraad en – binnen de daarvoor gestelde grenzen – het college voor de bestuursrechter een gegeven zijn, die slechts met terughoudendheid kunnen worden getoetst. Daar waar het gaat om maatwerkvoorzieningen, vindt deze ruimte een grens in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015, dat bepaalt dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de cliënt.
6. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder eiser niet in aanmerking hoeven brengen voor een uitgebreider ondersteuningsarrangement dan is toegekend. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
Het resultaatgebied sociaal en persoonlijk functioneren
7. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser toegelicht dat eiser bij wijze van dagbesteding met zijn zus gaat wandelen en door haar wordt begeleid tijdens bezoeken aan het theehuis. Anders dan eiser betoogt, is dit geen grond om de indicatie op het resultaatgebied sociaal en persoonlijk functioneren uit te breiden. Daarbij is van belang dat deze vorm van begeleiding ook reeds tijdens de voorgaande indicatie plaatsvond en er, zoals de gemachtigde van eiser ter zitting heeft verklaard, geen specifieke andere activiteiten worden ondernomen ter vervanging van de dagbesteding waarvoor eiser voorheen een indicatie had.
Het resultaatgebied financiën
8. In hoofdstuk 3, paragraaf 3.4.5, van de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp Rotterdam 2018 (de Beleidsregels) is bepaald dat ondersteuning op het resultaatgebied financiën bij de trede ‘beperkt’, onder andere, ziet op het verrichten van betalingen, het budgetteren van uitgaven en het inzichtelijk houden van inkomsten en uitgaven. Door eiser is niet aannemelijk gemaakt dat hij verdergaande ondersteuning nodig heeft dan waarin de trede ‘beperkt’ voorziet. Zo is bij eiser geen sprake van een complexe financiële situatie en heeft hij geen (problematische) schulden. Verder is van belang dat eisers indicatie op dit resultaatgebied ongewijzigd is ten opzichte van de vorige indicatie en eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn situatie sindsdien is gewijzigd of dat bepaalde taken niet zijn uitgevoerd omdat het pgb niet toereikend was. Voor hulp bij het (jaarlijks) aanvragen van bijzondere bijstand en financiële tegemoetkomingen kan eiser gebruik (laten) maken van een algemene voorziening in de vorm van het wijkteam.
Het resultaatgebied zelfzorg en gezondheid
9. In hoofdstuk 3, paragraaf 3.6.5, van de Beleidsregels is bepaald dat de ondersteuning op het resultaatgebied zelfzorg en gezondheid bij de trede ‘intensief’ aan de orde is bij cliënten bij wie dagelijks zelfzorgactiviteiten overgenomen moeten worden omdat anders het risico op ernstige verwaarlozing ontstaat. Blijkens de subdoelstellingen van dit resultaatgebied ziet de ondersteuning er mede op dat de cliënt voldoende lichaamsbeweging krijgt.
10. Eiser heeft niet concreet onderbouwd op grond waarvan meer dan de in het ondersteuningsververslag vermelde ondersteuning per week nodig zou zijn. Daarnaast heeft eisers gemachtigde desgevraagd ter zitting verklaard dat er geen taken moeten worden uitgevoerd die niet in de trede ‘beperkt’ zijn begrepen. Er is daarom geen aanleiding om te concluderen dat verweerder bij het bestreden besluit de ondersteuningsbehoefte en inhoud van de noodzakelijke ondersteuning niet juist heeft vastgesteld.
Het rechtszekerheidsbeginsel
11.1
Eisers betoog dat verweerders besluitvorming in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, slaagt niet. Weliswaar heeft de Raad in haar uitspraak
van 26 mei 2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:1381) geoordeeld dat het resultaatgebied individuele begeleiding (dat vergelijkbaar is met het resultaatgebied sociaal en persoonlijk functioneren) uit een oogpunt van rechtszekerheid niet in resultaten maar in tijdseenheden moet worden toegekend, maar deze uitspraak mist toepassing in de specifieke situatie van eiser.
11.2
Niet in geschil is dat verweerder eiser terecht niet langer een maatwerkvoorziening voor dagbesteding heeft verstrekt, nu eiser als gevolg van zijn beperkingen geen gebruik kan maken van dagbesteding in een groep. Daarnaast is niet in geschil dat de indicatie van eiser op de overige resultaatgebieden ongewijzigd is gebleven. Nu eisers indicatie voor ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren, financiën en zelfzorg en gezondheid ten opzichte van de vorige indicatie ongewijzigd is, is niet aannemelijk dat bij eiser onduidelijkheid bestond over de hoeveelheid zorg die hij met zijn pgb kon inkopen. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is dan ook geen sprake. Daarbij heeft verweerder in beroep nader toegelicht hoeveel uren zorg eiser per resultaatgebied kan inkopen met het hem toegekende pgb.
12. Het beroep is ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.V. van Baaren, rechter, in aanwezigheid van
mr. E. Huis-Grondman, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 20 september 2021.
De griffier is buiten staat De rechter is verhinderd te tekenen
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
BIJLAGE
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Op grond van artikel 2.3.2, eerste lid, voert het college, indien bij het college een melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers, dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, docht uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uit overeenkomstig het tweede tot en met het achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.
Op grond van artikel 2.3.2, vierde lid, onderzoekt het college, voor zover hier van belang:
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b. de mogelijkheden om op eigen kracht, of met gebruikelijke hulp, zijn zelfredzaamheid te verbeteren;
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid;
(…)
Op grond van artikel 2.3.5, derde lid, beslist het college tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Op grond van artikel 2.3.6, eerste lid, verstrekt het college, indien de cliënt dit wenst, hem een persoonsgebonden budget dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp Rotterdam 2018
Paragraaf 3.2 Resultaatgebied sociaal en persoonlijk functioneren
(…)
3.2.5 Treden binnen dit resultaatgebied
Het resultaatgebied sociaal en persoonlijk functioneren bestaat uit 2 varianten:
- Volwassene(n)/ouder;
- Opvoeding ten behoeve van kind(eren).
3.2.5.1 Ondersteuning volwassene(n)/ouder
Binnen deze variant worden 5 treden onderscheiden.
(…)
Trede 5: Intensief
Cliënt is niet in staat om zelfstandig te wonen en woont daarom in een beschermende omgeving. Sommige taken van cliënt worden overgenomen en daarnaast is er veel praktische ondersteuning en coaching nodig. De problematiek is complex en onvoorspelbaar. Er is in de regel dagelijks begeleiding nodig die ook voorziet in dagstructuur. Toezicht in de directe nabijheid is in de regel gewenst.
Paragraaf 3.4 Resultaatgebied financiën
(…)
3.4.5 Treden binnen dit resultaatgebied
Binnen dit resultaatgebied worden 3 treden onderscheiden:
Trede1: Beperkt
Bij deze cliënten is sprake van een slecht evenwicht tussen inkomsten en uitgaven in combinatie met andere beperkingen.
Als cliënten niet in staat zijn om hun administratie zelf te organiseren en plannen is deze trede aan de orde. Het gaat hierbij om het coachen van de cliënt en zo nodig het overnemen van de planning van de cliënt. Wekelijks wordt de administratie bijgewerkt, worden betalingen gedaan en worden inkomsten gebudgetteerd. De ondersteuning kan ook gericht zijn op het inzichtelijk maken en houden van de administratie en de inkomsten en uitgaven. Als cliënt zelf niet meer bekwaam is om dit te regelen worden stappen gezet om dit met een vertegenwoordiger te regelen. Ook wanneer alles loopt, alle (vaste) rekeningen via automatische incasso worden betaald en er geen sprake is van (grote) schulden, kan ondersteuning in deze trede aan de orde zijn. De ondersteuning bestaat in dat geval uit een oogje in het zeil houden bij het inzichtelijk houden van de administratie ende inkomsten en uitgaven (waakvlamfunctie).
(…)
Paragraaf 3.6 Resultaatgebied ondersteuning bij zelfzorg en gezondheid
(…)
3.6.5 Treden maatwerkvoorziening binnen het resultaatgebied
Er is binnen dit resultaatgebied sprake van 4 treden:
(…)
Trede 4: Intensief
Deze meest intensieve trede is nodig bij cliënten bij wie dagelijks zelfzorgactiviteiten overgenomen moeten worden vanwege beperkingen en/of chronische psychische of psychosociale problemen. Soms betreft het psychiatrisch patiënten die zichzelf ernstig verwaarlozen. Zonder deze ondersteuning bestaat het risico op ernstige verwaarlozing of decompensatie. In die gevallen is de intensieve ondersteuning er mede op gericht de cliënt te prikkelen in actie te komen. De ondersteuning houdt ook in dat er feitelijk op wordt toegezien dat de cliënt de juiste acties niet alleen voorneemt, maar ook uitvoert. Bijvoorbeeld ondersteuning bij een douchebeurt of de toiletgang, verschoning of medicijnen- of maaltijdgebruik. Dit vraagt om veel nabijheid en een volhardende actiegerichte houding van de ondersteuning met het oog op het nakomen van relevante afspraken rond gezondheid (zowel fysiek als psychisch). De ondersteuning vindt dagelijks, gedurende een langere tijd plaats.