ECLI:NL:RBROT:2022:1235 - Rechtbank Rotterdam - Onrechtmatige sluiting hotel op grond van noodbevel COVID...

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Zittingsplaats Dordrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 20/6598

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 februari 2022 in de zaak tussen

[naam eiseres], uit [vestigingsplaats eiseres], eiseres

(gemachtigde: mr. J. Nagtegaal),

de Voorzitter van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond, verweerder

(gemachtigde: mr. C.W. de Jong).

Procesverloop

In het besluit van 28 maart 2020 (primair besluit) heeft verweerder een noodbevel gegeven waarbij hij iedere bezoeker die aanwezig is in ‘[naam hotel 1]’, gevestigd aan de [adres], heeft bevolen dit hotel met onmiddellijke ingang te verlaten en de zichtbare sluiting van dit hotel heeft bevolen, zodanig dat het hotel niet geopend is voor bezoekers, gedurende de periode dat dit noodbevel van kracht is.

In het besluit van 6 november 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard, voor zover het de (onbepaalde) termijn van het noodbevel betreft. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit in zoverre herroepen en beslist dat het noodbevel duurt tot 1 juni 2020. Verweerder heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard en het primaire besluit voor het overige gehandhaafd.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft nadere stukken ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 1 december 2021 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 1], [naam 2] en [naam 3]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 4].

Overwegingen

1. Eiseres exploiteert een hotel aan de [adres] onder de naam [naam hotel 1] (het hotel). In de nacht van 27 op 28 maart 2020 hebben er verschillende incidenten plaatsgevonden. Op dat moment bevond Nederland zich in de eerste coronagolf en waren er beperkende maatregelen ter voorkoming van verspreiding van het coronavirus van kracht. Omdat er toen nog geen vaccins of medicijnen tegen het coronavirus beschikbaar waren, hadden maatregelen die waren gericht op het zoveel mogelijk beperken van rechtstreeks lichamelijk contact tussen personen die niet tot een huishouding behoren de hoogste prioriteit. In dit verband heeft verweerder op grond van de door hem bij besluit van 27 maart 2020 vastgestelde ‘Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond 27 maart 2020’ (de Noodverordening) een noodbevel gegeven waarbij hij het hotel heeft gesloten omdat volgens hem het verbod op samenkomsten werd overtreden.

2. Verweerder heeft aan het primaire besluit de bestuurlijke rapportage van 28 maart 2020 ten grondslag gelegd. Verweerder heeft vastgesteld dat zich op 27 maart 2020 en in de vroege ochtend van 28 maart 2020 drie incidenten in het hotel hebben voorgedaan, waarbij de politie moest worden ingezet. Deze incidenten zien onder meer op brandstichting in het trappenhuis van het hotel en een brand in een kamer. Voorts hebben agenten op meerdere kamers in het hotel overtredingen van de Noodverordening geconstateerd. Uit de bestuurlijke rapportage blijkt dat er zich in zeven verschillende kamers groepen van 5 tot 7 personen bevonden die geen 1,5 meter afstand van elkaar hielden. Bovendien waren er ook nog kamers die niet geopend konden worden, waardoor de groep mensen waarschijnlijk nog (veel) groter was dan al was geconstateerd. Gelet op het aantal aangetroffen personen, stelt verweerder zich op het standpunt dat kan worden gesproken van een ernstige overtreding van de Noodverordening. Verweerder heeft in deze incidenten aanleiding gezien om op grond van artikel 175 van Pro de Gemeentewet het noodbevel te geven. Aan het primaire besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat op de hierboven genoemde data het verbod op samenkomst werd overtreden, jongeren die het hotel binnenkwamen niet werden aangesproken, het hotelpersoneel geen overzicht had van de personen die in het hotel verbleven en twee keer brand is gesticht in het hotel. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd, behoudens de onbepaalde sluitingstermijn. Op dat punt heeft verweerder het besluit herroepen en de sluiting laten voortduren tot 1 juni 2020.

3. Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte het besluit heeft genomen om een noodbevel tot sluiting van het hotel uit te vaardigen. Hiertoe voert zij aan dat verweerder niet bevoegd was het noodbevel te geven. Daarnaast was de sluiting in strijd met het subsidiariteitsbeginsel en het eigen beleid van verweerder. Subsidiair stelt eiseres dat de sluitingstermijn niet proportioneel is. Eiseres noemt een aantal andere gevallen waarin geen noodbevel is gegeven en stelt dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Het verbod op samenkomsten, zoals dat is gedefinieerd en geformuleerd in de Noodverordening is te vaag en te onduidelijk om daarop te handhaven, aldus eiseres. Verder is volgens eiseres in het bestreden besluit ten onrechte niet beslist op het verzoek om de kosten in bezwaar te vergoeden en heeft verweerder wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift een dwangsom verbeurd.

4. Op grond van artikel 175, eerste lid van de Gemeentewet is de burgemeester ingeval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.

Op grond van artikel 39 van Pro de Wet Veiligheidsregio’s is in geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de betrokken gemeenten bij uitsluiting bevoegd toepassing te geven aan onder meer artikel 175 van Pro de Gemeentewet.

4.1.

Op grond van artikel 1.2 van de Noodverordening wordt verstaan onder:
publieke ruimte: openbare ruimte en voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.

samenkomsten: openbare samenkomsten en vermakelijkheden als bedoeld in artikel 174 van Pro de Gemeentewet, samenkomsten in voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, alsmede in vaartuigen, en samenkomsten buiten de publieke ruimte.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Noodverordening is het verboden om samenkomsten te laten plaatsvinden te (laten) organiseren of te laten ontstaan, dan wel aan dergelijke samenkomsten deel te nemen.

Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van de Noodverordening is het verboden zich in de publieke ruimte in een groep van drie of meer personen op te houden zonder tot de dichtstbijzijnde persoon in die groep en andere personen een afstand te houden van ten minste 1,5 meter.

Op grond van artikel 2.2, tweede lid, onder a, van de Noodverordening is dit verbod niet van toepassing op personen die een gezamenlijke huishouding vormen.

4.2.

In de toelichting op de Noodverordening staat dat het motief voor de vaststelling van de Noodverordening is gelegen in de handhaving van de openbare orde en de beperking van gevaar voor de volksgezondheid. De noodverordeningen strekken mede tot bescherming van de individuele en collectieve volksgezondheid door nieuwe besmettingen en overbelasting van de gezondheidszorg zoveel mogelijk te voorkomen, in aanmerking genomen de beperkte capaciteit van de Nederlandse ziekenhuizen. Het totaalpakket aan maatregelen dat in de noodverordeningen is neergelegd, was nodig om de verspreiding van het coronavirus binnen de samenleving onder controle te krijgen en te houden.

Over artikel 2.1 staat in de toelichting dat dit artikel het in de aanwijzing van 24 maart 2020 opgenomen verbod op evenementen (tot 1juni 2020) en een verbod op alle overige samenkomsten in de publieke ruimte (in elk geval tot en met 6 april 2020) bevat. Ook samenkomsten buiten de publieke ruimte vallen onder dit artikel. Zo kan worden opgetreden tegen bijvoorbeeld ‘coronafeestjes’ in studentenhuizen, garages, loodsen en dergelijke.

4.3.

In het ‘Handelingskader Noodverordening COVID-19 veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond d.d. 17 maart 2020’ staat dat voor de concrete handhaving van de noodverordening de volgende uitgangspunten gelden:

- de bestrijding van de pandemie vereist vergaande maatregelen waarbij het belang van de gezondheid prevaleert boven het belang van onderdelen van de economie;

- een geconstateerde overtreding dient direct ongedaan gemaakt te worden; de toezichthouder geeft hiertoe aanwijzing en desgewenst beveelt tot stopzetting en ongedaanmaking;

- een overtreding van de noodverordening is een strafbaar feit; de Officier van Justitie gaat in beginsel over de opsporing en handhaving van strafbare feiten;

- handhaving is in beginsel reactief en start nadat melding is gedaan van een overtreding of als sprake is van een heterdaad constatering;

- operationalisering van de handhaving van de noodverordening is een gezamenlijke opdracht van de veiligheidsregio. Degene die constateert (via melding of eigen waarneming) is verantwoordelijk voor de handhaving en de afstemming hierover met de partners;

- bij beperkte capaciteit ligt de prioriteit bij ernstige overtredingen en/of ernstige gezondheidsrisico's;

- de handhaving richt zich op de eigenaar en in beginsel niet op personeel en/of de gasten;

- de handhaving is gefaseerd en in eerste instantie niet gericht op aanhouding, maar op het beëindigen van de overtreding;

- bij niet naleving van de noodverordening is sluiting van de gelegenheid het ultimum

remedium.

5. Voor het antwoord op de vraag of verweerder bevoegd was om het noodbevel uit te vaardigen, is in de eerste plaats van belang of in de nacht van 27 op 28 maart 2020 een overtreding van de Noodverordening heeft plaatsgevonden. Verder is van belang of er ten tijde van het nemen van het primaire besluit ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden bestond. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in de uitspraak van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2820, heeft overwogen, impliceert het criterium ‘ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden’, neergelegd in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet, naar zijn strekking dat aan verweerder beoordelingsruimte toekomt. De rechter dient te beoordelen of verweerder, op het moment dat hij het noodbevel uitvaardigde, in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat ernstige vrees bestond voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Bij deze toetsing dient te worden uitgegaan van de informatie die verweerder op dat moment ter beschikking kon staan.

5.1.

Het hiervoor genoemde criterium ‘ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden’ moet in dit geval gerelateerd worden aan de artikelen in de Noodverordening. Was op 27 en 28 maart 2020 sprake van door de Noodverordening verboden gedragingen, waardoor ernstige vrees bestond voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden? Eiseres betwist op zichzelf niet de feiten zoals ze in de bestuurlijke rapportage en het primaire en bestreden besluit zijn weergegeven. Alleen waardeert zij die feiten anders. Eiseres meent dat de ernst van de situatie op 27 maart 2020 in de loop van 28 maart 2020 niet meer aanwezig was en er dus ook geen reden was om op 28 maart 2020 een noodbevel te geven. De rechtbank begrijpt eiseres zo dat, voor zover er ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden was, die vrees op het moment van het uitreiken van het noodbevel al was weggenomen. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat aan de voorwaarden voor het geven van het noodbevel is voldaan. In de bestuurlijke rapportage, waarin ook de processen-verbaal van de politie zijn weergegeven, is een uitvoerige uiteenzetting gegeven van de gebeurtenissen van die nacht en vroege ochtend. Het motief voor de vaststelling van de Noodverordening is gelegen in de handhaving van de openbare orde en de beperking van gevaar voor de volksgezondheid, waarbij de Noodverordening strekt tot bescherming van de individuele en collectieve volksgezondheid door nieuwe besmettingen en overbelasting van de gezondheidszorg zoveel mogelijk te voorkomen. Gezien de gebeurtenissen die zich achtereenvolgens voltrokken in de nacht van 27 op 28 maart, bezien in het licht van het motief van de Noodverordening, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ten tijde van belang ernstige vrees bestond voor ernstige wanordelijkheden in het hotel. Daarbij heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat eiseres kamers heeft verhuurd aan te veel jongeren, geen toereikend toezicht ter plaatse had en evenmin maatregelen had genomen om verspreiding van het coronavirus tegen te gaan. Er kwamen op verschillende momenten ongecontroleerd jongeren het hotel binnen die zich ophielden op de gangen en op kamers op meerdere verdiepingen. De jongeren werden bij binnenkomst niet aangesproken op hun gedrag of gewezen op de afstand en het verbod om samen te komen. Personeel van het hotel had geen overzicht van het aantal bezoekers dat er op de kamers zat en waar zij zich bevonden. Bovendien waren er kamers waar meerdere personen bij elkaar zaten, die niet op verzoek van de politie konden worden geopend. De politie, die op verschillende momenten ter plaatse is geweest, heeft geconstateerd dat er in groepen werd gefeest, gerookt, geblowd en lachgas werd gebruikt op kamers en in de gangen. In het licht van de verboden om samen te komen en zich met drie of meer personen op te houden zonder 1,5 meter afstand te houden, is de conclusie van de rechtbank dat de situatie die nacht volkomen uit de hand is gelopen. Verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat eiseres niets heeft gedaan om een situatie zoals die uiteindelijk is ontstaan te voorkomen en daarmee samenkomsten in het hotel heeft laten plaatsvinden. De rechtbank vindt dat eiseres verantwoordelijk is voor de exploitatie, en daarmee voor de bedrijfsvoering en de veiligheid, van het hotel en dat het haar aangerekend mag worden dat de ernstige wanordelijkheden zijn ontstaan. Dat zij zelf de politie heeft ingeschakeld doet hieraan niet af. Vervolgens is de vraag of verweerder mocht aannemen dat de situatie in de loop van 28 maart 2020 nog steeds zodanig was dat hem de bevoegdheid toekwam om met een noodbevel op te treden. De vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend. De rechtbank volgt daarmee niet de stelling van eiseres dat de situatie ten tijde van het uitreiken van het noodbevel al weer was genormaliseerd. Weliswaar was later op de die dag de rust weergekeerd maar de rechtbank vindt dat verweerder, met de informatie die hem op dat moment ter beschikking stond, mocht aannemen dat de dreiging bestond dat de situatie op een later moment opnieuw zou escaleren. Dat eiseres voornemens was maatregelen te treffen maakt in dit geval niet dat verweerder niet meer bevoegd was om met het noodbevel het hotel te sluiten.

Verder slaagt het betoog van eiseres, dat het geven van het noodbevel in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, niet. De rechtbank vindt de tekst van de Noodverordening namelijk wel duidelijk. Eiseres gaat in op gevallen die volgens haar niet onder het begrip ‘samenkomsten’ in artikel 2.1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 1.2, van de Noodverordening vallen. Dat kan onbesproken blijven omdat de rechtbank van oordeel is dat in ieder geval wat er in het hotel heeft plaatsgevonden wél onder de ruime begripsomschrijving van ‘samenkomsten’ in artikel 1.2, van de Noodverordening valt. Onder die bepaling worden onder ‘samenkomsten’ immers onder meer samenkomsten in voor het publiek openstaande gebouwen, wat een hotel volgens de rechtbank is, verstaan. Bovendien zijn samenkomsten buiten de publieke ruimte evenzeer ‘samenkomsten’ als bedoeld in die bepaling. In artikel 2.1, eerste lid, van de Noodverordening is het niet toegestaan om dergelijke samenkomsten te laten ontstaan. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in de toelichting op de Noodverordening, waarin onder meer staat dat zo kan worden opgetreden tegen bijvoorbeeld coronafeestjes in studentenhuizen, garages, loodsen en dergelijke. Daar kunnen feestjes in een hotel zoals die hier hebben plaatsgevonden ook onder worden begrepen. Daarnaast is duidelijk dat uit de geconstateerde feiten blijkt dat in het hotel zich groepen van drie of meer personen ophielden zonder tot elkaar een afstand te houden van ten minste 1,5 meter, terwijl die personen geen gezamenlijke huishouding vormden.

5.2.

Aangezien verweerder bevoegd was het noodbevel uit te vaardigen, dient vervolgens te worden beoordeeld of verweerder in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Gelet op de verregaande inbreuk die het noodbevel maakt op de rechten van eiseres, dient evenwicht te worden gezocht tussen de bescherming van het algemeen belang, in dit geval het voorkomen van ernstige wanordelijkheden, en de te respecteren rechten van eiseres. Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 175 van Pro de Gemeentewet kan worden afgeleid dat verweerder bij het geven van bevelen de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit in acht moet nemen. Het geven van een noodbevel is pas aan de orde wanneer gewone middelen niet voorhanden of toereikend zijn (subsidiariteit). Verder mogen de genomen maatregelen niet ingrijpender zijn dan in de gegeven situatie vereist om het gevaar te beperken (proportionaliteit).

5.3.

De Afdeling heeft recent een uitspraak gedaan die ook voor deze zaak van belang is. De voorzitter van de Afdeling heeft de staatsraden advocaat-generaal gevraagd een conclusie te nemen over de vraag met welke intensiteit de bestuursrechter bestuurlijke maatregelen moet toetsen en wat daarbij de betekenis is van het evenredigheidsbeginsel. In de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, onderschrijft de Afdeling kortgezegd de conclusie dat de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een rol (kunnen) spelen. Dat betekent echter niet dat met betrekking tot elk bestreden besluit categorisch een dergelijke drietrapstoets moet worden uitgevoerd. De bestuursrechter zal daarom van geval tot geval, in het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden, moeten bepalen of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de maatregel (uitdrukkelijk) bij de toetsing moeten worden betrokken. Verder onderschrijft de Afdeling dat er voor de beoordeling en de toetsing van de evenredigheid twee belangrijke oriëntatiepunten zijn, te weten de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen en de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbenden aantast. De Afdeling zal voortaan, als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en niet langer het willekeurcriterium voorop stellen.

De rechtbank stelt vast dat deze koerswijziging van de Afdeling voor de voorliggende zaak in feite niet maakt dat de beoordeling door de rechtbank een andere is dan zoals geschetst in overweging 5.2. De vraag of het noodbevel een geschikt middel is om het doel dat ermee is beoogd te bereiken, is tussen partijen niet in geschil. De rechtbank ziet overigens ook geen grond om die vraag ontkennend te beantwoorden. De vraag naar de noodzakelijkheid van het noodbevel komt overeen met de vraag of het noodbevel in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel en de evenwichtigheid komt aan de orde bij de vraag of het noodbevel proportioneel is.

5.4.

Het subsidiariteitsbeginsel brengt met zich dat verweerder voorafgaand aan het geven van een noodbevel dient te beoordelen of minder verstrekkende middelen voorhanden zijn. Dit betekent dat de rechtbank moet beoordelen of verweerder, gelet op de ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden in het hotel, in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat hij de situatie, ook met de hem ter beschikking staande middelen, niet kon beheersen en dus een noodbevel nog de enige optie was.

Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat minder verstrekkende maatregelen dan sluiting van het hotel niet voorhanden waren. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt mogen stellen dat hij gezien de ernst van de situatie in dit geval niet kon volstaan met het geven van een waarschuwing. Anders dan eiseres stelt, volgt naar het oordeel van de rechtbank niet uit het Handelingskader dat het geven van een waarschuwing in alle gevallen vooraf dient te gaan aan verdergaande maatregelen. Weliswaar staat in het Handelingskader dat bij niet naleving van de Noodverordening sluiting van de gelegenheid het ultimum remedium is, maar de rechtbank ziet in de tekst van het Handelingskader geen aanknopingspunten voor het oordeel dat in geen geval onmiddellijk tot sluiting mag worden overgegaan. Overigens heeft verweerder zich steeds op het standpunt gesteld dat hij wel een waarschuwing heeft gegeven maar dat heeft eiseres ontkend. De rechtbank vindt dat verweerder dat op geen enkele manier aannemelijk heeft gemaakt.

Voor zover eiseres heeft gesteld dat ook een last onder bestuursdwang had kunnen worden opgelegd, overweegt de rechtbank dat dit alleen een minder verstrekkend middel is als aan die last een begunstigingstermijn is verbonden. Verweerder heeft echter het spoedeisend karakter van ingrijpen benadrukt en voldoende onderbouwd. Een last onder bestuursdwang zou dan wel een alternatief handhavingsmiddel zijn geweest, zij het dat verweerder dan bestuursdwang had toegepast zonder voorafgaande last. In zoverre zou inzet van dat middel niet minder verstrekkend zijn geweest voor eiseres. Verder heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat het opleggen van een last onder dwangsom, zoals gesuggereerd door eiseres als minder verstrekkend handhavingsmiddel, evenmin een optie was omdat, gelet op de ernstige feiten die zich hebben voorgedaan, in het hotel het gevaar voor verspreiding van het virus moest worden voorkomen. Hierbij heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat bij een last onder dwangsom een begunstigingstermijn moest worden gegeven en hij de kans aanwezig achtte dat zich niettemin ondertussen nieuwe overtredingen en daarmee de kans op besmetting zouden voordoen. Onmiddellijke sluiting via het noodbevel was in dat licht een beter middel om de situatie te beheersen.

Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het geven van het noodbevel in dit geval niet in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel.

5.5.

Eiseres heeft ook aangevoerd dat in het [naam hotel 2], [naam hotel 3] en [naam hotel 4] soortgelijke situaties hebben plaatsgevonden, zonder dat daartegen handhavend is opgetreden. Verder stelt eiseres dat bij andere horecazaken die gesloten werden op grond van de coronaregels, de sluitingsduur tot twee weken is beperkt.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij bekend is met de situatie van jongeren bij en om het [naam hotel 2]. Verweerder was op de hoogte van rondhangende jeugd in de buurt van goedkope hotels in de stad. Volgens hem kan dat niet vergeleken worden met de hier aan de orde zijnde situatie in het hotel van eiseres. Bij de door eiser genoemde hotels betrof het niet overlast en samenkomsten in deze hotels, maar slechts overlast of samenkomsten die mogelijk gerelateerd was aan de omgeving van deze hotels. De door eiseres genoemde hotels zijn volgens verweerder niet te relateren aan binnengekomen klachten en ook is in deze hotels geen politie ingezet om overlast en samenkomsten te doen stoppen. De andere horecazaken die wel zijn gesloten zijn volgens verweerder geen vergelijkbare gevallen, omdat voor deze horeca-inrichtingen ten tijde van het noodbevel al gold dat deze gesloten waren en enkel afhaalmogelijkheden toegestaan waren.

Met de door hem gegeven motivering heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat van gelijke of vergelijkbare gevallen geen sprake is. Daarom heeft verweerder niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel besloten.

5.6.

Gelet op de verregaande inbreuk die het noodbevel maakt op de rechten van eiseres dient een evenwicht te worden gezocht tussen bescherming van het algemeen belang bij het voorkomen van ernstige wanordelijkheden enerzijds en het belang van het respecteren van de rechten van eiseres anderzijds. Dit laatste brengt met zich dat de maatregel niet langer mag duren dan strikt noodzakelijk is om het algemeen belang te beschermen. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom de sluiting als uiterste noodzaak nodig was tot 1 juni 2020. De rechtbank vindt dat in dit geval ook geen goede motivering is te geven voor zo’n lange termijn van meer dan twee maanden en dat verweerder daarmee onvoldoende recht heeft gedaan aan de belangen van eiseres. Verweerder heeft de sluitingstermijn onder meer gemotiveerd door te wijzen op het gevaar voor de volksgezondheid en op het feit dat de locatie van het hotel van eiseres in het centrum van Rotterdam is en dat het segment waarin het hotel zich bevindt, te weten een goedkoop hotel met lage kwaliteitsrating, jonge mensen aantrekt. Wat daar van zij, dit vindt de rechtbank ontoereikend om zonder verdere afweging van de belangen van eiseres tot de gekozen sluitingsduur te komen. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij pas op grond van de door eiseres bij het verzoek om opheffing van de sluiting gevoegde stukken heeft kunnen oordelen dat de vrees voor wanordelijkheden geweken leek en dat hij daarmee het einde van de sluitingstermijn heeft kunnen bepalen op 1juni 2020. Verweerder gaat er daarbij naar het oordeel van de rechtbank aan voorbij dat het verzoek van eiseres om opheffing van het noodbevel al op 7 mei 2020 was ingediend. Bovendien heeft verweerder ten onrechte geen gewicht toegekend aan de omstandigheid dat eiseres, zoals zij in de stukken en ter zitting heeft toegelicht, op 28 maart 2020 crisisoverleg heeft gehouden met het managementteam en diverse maatregelen heeft doorgevoerd om de situatie van die nacht te voorkomen, zoals het verhogen van de kamerprijs en de minimumleeftijd om een kamer te mogen huren. Daarnaast werd een strikte identificatieplicht ingevoerd voor alle bezoekers. Ter onderbouwing van deze en andere voorgenomen maatregelen heeft eiseres gewezen op de e-mail van de hotelmanager van 28 maart 2020, die zich in het dossier bevindt. Hier wringt dat uit niets is gebleken dat, hoewel eiseres daar herhaaldelijk om heeft verzocht, verweerder bereid is geweest om met eiseres in overleg te gaan over de ontstane situatie. Bij zo’n ingrijpende maatregel als de sluiting van het hotel door middel van een noodbevel had dat naar het oordeel van de rechtbank gelet op de belangen van eiseres wel in de rede gelegen. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat de dreiging voor wanordelijkheden zo lang na 28 maart 2020 nog steeds aanwezig was. De rechtbank is het met eiseres eens dat de sluitingstermijn, die in het bestreden besluit is geëindigd op 1 juni 2020, verder gaat dan strikt noodzakelijk is. Daarmee is de sluitingstermijn niet proportioneel. Het betoog van eiseres slaagt. De rechtbank is van oordeel dat een termijn van twee weken een termijn was geweest die meer bij de situatie had gepast. Die termijn doet recht aan de ernst van de feiten die zich hebben voorgedaan, terwijl die ook lang genoeg is om eiseres de gelegenheid te geven om samen met verweerder te bezien of de voorgenomen maatregelen toereikend zijn om herhaling van de overtreding te voorkomen. Dit alles betekent dat de rechtbank tot de conclusie komt dat een sluitingstermijn van twee weken hier passend en geboden is.

5.7.

De beroepsgrond, dat verweerder ten onrechte geen proceskosten in bezwaar heeft vergoed, slaagt. Verweerder heeft op deze beroepsgrond gereageerd in het verweerschrift en erkend dat hij in het bestreden besluit ten onrechte geen kosten heeft vergoed. Dit had op grond van artikel 7:15 van Pro de Awb wel gemoeten omdat verweerder het primaire besluit gedeeltelijk heeft herroepen wegens aan hem te wijten onrechtmatigheid en eiseres in bezwaar om vergoeding van de kosten heeft verzocht. Zoals ter zitting met partijen is besproken, zal de rechtbank in verband met dit gebrek het bestreden besluit vernietigen en zelf in de zaak voorzien door aan eiseres alsnog een vergoeding voor de proceskosten in bezwaar toe te kennen tot een bedrag van € 1.082,-.

5.8.

Ter zitting heeft eiseres haar beroepsgrond over de volgens haar door verweerder verbeurde dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar ingetrokken omdat verweerder inmiddels bij zijn besluit van 6 januari 2021 heeft vastgesteld dat hij aan eiseres een dwangsom van €427,- is verschuldigd.

6. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.

De rechtbank voorziet met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak door het primaire besluit te herroepen, voor zover het de sluitingstermijn betreft, en te bepalen dat het noodbevel geldt voor een periode vanaf de sluiting op 28 maart 2020 tot 11 april 2020. Verder zal de rechtbank, als gezegd, zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat verweerder de kosten in bezwaar aan eiseres vergoedt.

7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.

8. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- herroept het primaire besluit, voor zover het de sluitingstermijn betreft;

- bepaalt dat het noodbevel geldt voor een periode vanaf de sluiting tot 11 april 2020;

- bepaalt dat verweerder de kosten in bezwaar tot een bedrag van € 1.082,- vergoedt;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, rechter, in aanwezigheid van A.L.G. Willems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2022.

De griffier en de rechter zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.