Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/4616
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres], eiseres,
gemachtigde: mr. N. Slingerland,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht, verweerder,
gemachtigden: mr. M. Baardman en [naam gemachtigde].
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een voorrangsverklaring afgewezen.
Bij besluit van 26 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 januari 2022. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Als tolk is verschenen [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1.1.
Eiseres stond vanaf 29 mei 2017 samen met haar vijf kinderen en ex-man in de basisregistratie personen (brp) ingeschreven op het adres [adres 1]. Eiseres en haar ex-man zijn in februari 2020 gescheiden. Van 20 februari 2020 tot en met 24 juni 2020 heeft eiseres in Syrië verbleven. Bij brief van 25 juni 2020 heeft de gemeente Dordrecht aangekondigd onderzoek te doen naar de adresgegevens van eiseres. Bij brief van 20 juli 2020 heeft de gemeente Dordrecht het voornemen uitgebracht tot ambtshalve adreswijziging van eiseres. Bij besluit van 17 augustus 2020 heeft de gemeente Dordrecht eiseres met ingang van 20 juli 2020 uitgeschreven uit de brp, om de reden: ‘vertrokken naar onbekend’. Hiertegen heeft eiseres geen rechtsmiddelen aangewend, zodat dit besluit in rechte vaststaat.
1.2.
Eiseres stelt in september 2020 door haar ex-man op straat te zijn gezet en sindsdien te verblijven bij een vriendin. Eiseres staat vanaf 14 september 2020 in de brp ingeschreven op het adres van die vriendin: [adres 2]. In december 2020 stelt eiseres bij haar ex-man te zijn geweest om de kinderen te zien. Volgens eiseres is zij toen door haar ex-man mishandeld. Op 5 januari 2021 heeft eiseres hiervan aangifte gedaan bij de politie.
1.3.
Op 9 maart 2021 heeft eiseres een voorrangsverklaring aangevraagd met als reden ‘bedreiging en mishandeling’. Bij het primaire besluit heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. Tevens heeft zij bij deze rechtbank een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 25 juni 2021 (ROT 21/2983) heeft de voorzieningenrechter dit verzoek van eiseres afgewezen. Op 8 juli 2021 heeft verweerder een hoorzitting gehouden, waarna het bestreden besluit is genomen.
Het bestreden besluit
2. Het bestreden besluit, waarin het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van 8 juli 2021 is overgenomen en waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, komt, voor zover voor deze uitspraak van belang, op het volgende neer. Eiseres komt niet in aanmerking voor een voorrangsverklaring. Eiseres voldoet namelijk niet aan het vereiste van maatschappelijk regiobinding als bedoeld in artikel 2.1.1, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Zwijndrecht 2019 (de Verordening), nu zij op het moment van de aanvraag niet ministens twee jaar onafgebroken in de brp stond geregistreerd als ingezetene van de regio. Verder stelt verweerder dat er geen aanleiding bestaat om eiseres met toepassing van de hardheidsclausule een voorrangsverklaring toe te kennen, mede omdat de kinderen onderdak hebben bij de ex-man van eiseres. Tot slot stelt verweerder dat eiseres aan het zich in het dossier bevindende stuk ‘Toets rechtmatigheid ZW/7’ geen gerechtvaardigd vertrouwen op inwilliging van haar verzoek heeft kunnen ontlenen, nu dit stuk niet meer is dan een vooradvies.
Juridisch kader
3. De voor deze uitspraak relevante artikelen in de Huisvestingswet 2014 (Hw 2014) en de Verordening, zoals geldend ten tijde van belang, zijn opgenomen in de aan deze uitspraak gehechte bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling
Vereiste van maatschappelijk regiobinding
4.1.
Eiseres voert aan dat zij vanaf 29 mei 2017 totdat zij in september 2020 de woning werd uitgezet door haar ex-man en vervolgens haar intrek nam bij een vriendin in Zwijndrecht, feitelijk in de gezamenlijke woning in Dordrecht heeft gewoond. Dit betekent dat zij vanaf 29 mei 2017 tot aan het moment van de aanvraag onafgebroken feitelijk in de regio Drechtsteden heeft gewoond. Eiseres stelt dat het niet aan haar te wijten is dat zij in de periode van 20 juli 2020 tot 14 september 2020 niet in de brp stond ingeschreven. Volgens eiseres is haar uitschrijving achter haar rug om geregeld door haar ex-man. Hij heeft gedurende haar verblijf in Syrië contact opgenomen met de gemeente Dordrecht en vervolgens de aanschrijvingen van die gemeente voor haar achtergehouden, zodat zij daarop niet kon reageren, zo stelt eiseres. Herinschrijving op het adres in Dordrecht was en is zonder toestemming van de ex-man niet mogelijk. Gelet hierop stelt eiseres dat verweerder haar had moeten vrijstellen van het vereiste van maatschappelijk regiobinding.
4.2.
Bij besluit van 17 augustus 2020 is eiseres door de gemeente Dordrecht met ingang van 20 juli 2020 uitgeschreven uit de brp, met als reden: ‘vertrokken naar onbekend’. Dit besluit staat in rechte vast. Volgens vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4182, ziet de formele rechtskracht van een besluit uitsluitend op de met dat besluit tot stand gebrachte rechtsgevolgen en niet op de daaraan ten grondslag gelegde oordelen van feitelijke en juridische aard. Dit betekent dat de uitschrijving van eiseres uit de brp met ingang van 20 juli 2020 voor deze procedure heeft te gelden als een gegeven. Het aan de uitschrijving ten grondslag liggende oordeel – te weten: ‘vertrokken naar onbekend’ – en de feiten en omstandigheden waarop dit oordeel berust, kunnen in deze procedure echter in volle omvang worden bestreden en beoordeeld.
4.3.
Gelet op het gegeven dat eiseres vanaf 20 juli 2020 tot 14 september 2020 niet in de brp ingeschreven heeft gestaan, staat vast dat eiseres op het moment van indiening van haar aanvraag niet minstens twee jaar onafgebroken als ingezetene van de regio Drechtsteden in de brp geregistreerd was. Dit betekent dat verweerder zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet wordt voldaan aan het vereiste van maatschappelijke regiobinding als bedoeld in artikel 2.1.1, eerste lid, van de Verordening. Het gevolg hiervan is dat eiseres in beginsel geen toegang heeft tot de voorrangsregeling.
4.4.
Eiseres heeft reeds in bezwaar – op dezelfde wijze als in beroep – betoogd dat verweerder haar op grond van artikel 2.1.1, vierde lid, van de Verordening had moeten vrijstellen van het vereiste van maatschappelijke regiobinding, omdat zij voorafgaand aan haar aanvraag ruim drie jaren feitelijk in de regio Drechtsteden heeft gewoond en het haar niet kan worden verweten dat zij in de periode van 20 juli 2020 tot 14 september 2020 niet in de brp ingeschreven heeft gestaan in de regio. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit niet kenbaar heeft beoordeeld of eiseres in aanmerking komt voor vrijstelling van het vereiste van maatschappelijke regiobinding, terwijl hij deze vrijstelling kennelijk niet heeft verleend. In het bestreden besluit is – op twee korte aanvullingen (die gaan over het vertrouwensbeginsel en de hardheidsclausule) na – volstaan met een verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 juni 2021. De voorzieningenrechter heeft zich in deze uitspraak echter niet uitdrukkelijk uitgelaten over de vraag of eiseres moet worden vrijgesteld van het vereiste van maatschappelijke regiobinding. In het primaire besluit, voor zover dat in het bestreden besluit als herhaald en ingelast moet worden beschouwd, heeft verweerder weliswaar gesteld dat er geen aanleiding wordt gezien om gebruik te maken van de vrijstellingsbevoegdheid, maar dit standpunt is niet van enige motivering voorzien. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd op het (impliciete) standpunt heeft gesteld dat eiseres niet in aanmerking komt voor vrijstelling van het vereiste van maatschappelijke regiobinding. In zoverre slaagt de onder 4.1. weergegeven beroepsgrond.
Voorrangsgrond: sociale indicatie
5.1.
Eiseres voert aan dat zij op grond van de voorrangsgrond als bedoeld in artikel 2.1.10 van de Verordening in aanmerking komt voor een voorrangsverklaring.
5.2.
Zoals hiervoor reeds is overwogen heeft verweerder in het bestreden besluit hoofdzakelijk volstaan met een verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 juni 2021. Daarin heeft de voorzieningenrechter overwogen dat de voorrangsverklaring ook bij doorlopende inschrijving van eiseres in Dordrecht waarschijnlijk zou zijn afgewezen omdat het einde van een relatie geen reden is voor toewijzing. Gezien de formulering van deze overweging – met name het gebruik van het woord ‘waarschijnlijk’ – heeft verweerder door slechts te verwijzen naar de uitspraak van de voorzieningenrechter, naar het oordeel van de rechtbank, er in het bestreden besluit geen blijk van gegeven dat hij daadwerkelijk heeft beoordeeld of eiseres al dan niet voldoet aan de voorrangsgrond als bedoeld in artikel 2.1.10 van de Verordening.
5.3.
Naar het oordeel van de rechtbank mag verweerder bij de beantwoording van de vraag of een aanvrager op grond van het bepaalde in hoofdstuk 2 van de Verordening in aanmerking komt voor een voorrangsverklaring, de beoordeling of de aanvrager voldoet aan een voorrangsgrond achterwege laten indien de aanvrager niet voldoet aan het vereiste van maatschappelijke regiobinding en van dat vereiste niet is vrijgesteld. Immers, in dat geval komt de aanvrager zonder meer niet in aanmerking voor toekenning van een voorrangsverklaring op grond van het bepaalde in hoofdstuk 2 van de Verordening. Nu verweerder zich in het bestreden besluit echter niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd op het (impliciete) standpunt heeft gesteld dat eiseres niet in aanmerking komt voor vrijstelling van het vereiste van maatschappelijke regiobinding (zie overweging 4.4.), kan niet worden geoordeeld dat verweerder in het bestreden besluit rechtmatig heeft afgezien van een (kenbare daadwerkelijke) beoordeling of eiseres voldoet aan een voorrangsgrond. In zoverre slaagt ook de onder 5.1. weergegeven beroepsgrond.
Vertrouwensbeginsel
6.1.
Eiseres doet voorts een beroep op het vertrouwensbeginsel en voert in dat kader aan dat uit het stuk ‘Toets rechtmatigheid ZW/7’ een toezegging van toewijzing van de aanvraag kan worden afgeleid, waarop zij mocht vertrouwen.
6.2.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is allereerst vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen zijn gedaan of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (dit volgt bijvoorbeeld uit de uitspraak van de Afdeling van 29 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2180). Hierin is eiseres niet in geslaagd. In het stuk ‘Toets rechtmatigheid ZW/7’ is uitdrukkelijk vermeld dat dit een advies betreft. Nu dit stuk kenbaar ‘slechts’ een advies is, kan dit naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als een toezegging of andere uitlating of gedraging van de overheid waaruit eiseres kon en mocht afleiden dat haar aanvraag om een voorrangsverklaring zou worden toegewezen. De onder 6.1. weergegeven beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
7. Reeds gelet op overwegingen 4.4. en 5.3. zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Gelet hierop en op wat er hierna met betrekking tot de wijze van geschilbeslechting is overwogen, laat de rechtbank de beroepsgrond van eiseres dat verweerder haar met toepassing van de hardheidsclausule een voorrangsverklaring had moeten verlenen onbesproken. Hierbij is van belang dat het slagen van deze beroepsgrond, gelet op de beoordelingsruimte die verweerder bij de beoordeling van een beroep op de hardheidsclausule heeft, niet tot een andere wijze van geschilbeslechting zou leiden dan hieronder is weergegeven (te weten: ‘opdracht nieuwe beslissing’).
Definitieve geschilbeslechting
8.1.
De rechtbank ziet geen mogelijkheid de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, omdat de hiervoor geconstateerde gebreken niet in de beroepsfase door verweerder zijn hersteld. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt. Aangaande het gebrek als weergegeven onder 4.4. heeft verweerder ter zitting het standpunt ingenomen dat eiseres niet in aanmerking komt voor vrijstelling van het vereiste van maatschappelijke regiobinding, omdat deze vrijstellingsmogelijkheid slechts geldt voor statushouders. Dit standpunt vindt echter geen steun in artikel 2.1.1, vierde lid, van de Verordening – waarbij een toelichting ontbreekt – noch in enig overgelegd stuk (over de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling). Gelet hierop volgt de rechtbank dit standpunt van verweerder niet. Aangaande het gebrek als weergegeven onder 5.3. heeft verweerder ter zitting het standpunt ingenomen dat eiseres niet voldoet aan de voorrangsgrond als bedoeld in artikel 2.1.10 van de Verordening, omdat de urgentie niet zo zeer is ingegeven door huiselijk geweld maar door de leefbaarheid van het verblijf bij de vriendin. Dit standpunt is echter ter zitting niet deugdelijk gemotiveerd, nu door verweerder niet is geëxpliciteerd op welk criterium of welke criteria de ingeroepen voorrangsgrond afstuit en niet duidelijk is uitgelegd welke feiten en omstandigheden al dan niet aan dit standpunt ten grondslag zijn gelegd. Zo is niet duidelijk of verweerder acht heeft geslagen op (bijvoorbeeld) eiseres’ verklaring dat zij in september 2020 op agressieve wijze door haar ex-man het huis is uitgezet en de vermelding in het stuk ‘Toets rechtmatigheid ZW/7’ dat er sprake is geweest van huiselijk geweld en verduistering van haar Syrische paspoort.
8.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, nu het (primair) aan verweerder is om te onderzoeken en beoordelen of eiseres vrijgesteld dient te worden van het vereiste van maatschappelijke regiobinding en voldoet aan een voorrangsgrond. De rechtbank ziet evenmin aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus, omdat, gelet op de aard van de gebreken, de wijze waarop deze moeten worden hersteld en de aard en vorm van een eventuele vervolgprocedure bij een nieuw voor eiseres ongunstig besluit, niet valt in te zien dat eiseres op die manier eerder uitsluitsel krijgt in haar zaak dan als verweerder de opdracht wordt gegeven een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen, binnen een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. De rechtbank zal verweerder dan ook opdragen, met inachtneming van deze uitspraak (meer specifiek overwegingen 4.4, 5.3. en 8.1.), een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen, binnen voormelde termijn. Voor zover verweerder in dat nieuw te nemen besluit wederom zou komen tot het oordeel dat eiseres niet op grond van hoofdstuk 2 van de Verordening in aanmerking komt voor een voorrangsverklaring, dient hij vervolgens opnieuw te beoordelen of eiseres op grond van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 3.1. van de Verordening in aanmerking komt voor een voorrangsverklaring. Volledigheidshalve wijst de rechtbank erop dat verweerder in het nieuw te nemen besluit op bezwaar een ‘ex nunc-beoordeling’ moet verrichten. Dit is met name relevant voor de (eventuele) beoordeling of eiseres met toepassing van de hardheidsclausule in aanmerking komt voor een voorrangsverklaring, nu de rechtbank uit (overweging 5.2., derde zin, en verder, van) de uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 juni 2021 afleidt dat de voorzieningenrechter en daarmee dus verweerder – gezien de volledige overname van deze uitspraak in het bestreden besluit – de duur van de destijds bestaande “zeer moeilijke” woonsituatie van eiseres, en met name de omstandigheid dat eiseres als gevolg hiervan haar kinderen nauwelijks kan zien, relevant heeft geacht voor de beoordeling of eiseres met toepassing van de hardheidsclausule een voorrangsverklaring moet krijgen. De rechtbank merkt op dat de woonsituatie van eiseres sindsdien niet of nauwelijks is veranderd en dat het contact van eiseres met haar kinderen sindsdien zeer beperkt is gebleven, terwijl uit de overgelegde brief van Veilig Thuis van 18 februari 2021 – waarvan het in de rede ligt dat die door verweerder in zijn nieuw te nemen besluit wordt betrokken – volgt dat de kinderen een sterke band met hun moeder hebben en een goede omgang met beide ouders nodig hebben.
Griffierecht
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 181,- moet vergoeden.
Proceskosten
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, veroordeelt zij verweerder in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 181,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A. Groeneveld, rechter, in aanwezigheid van mr. D.J. Bes, griffier. Deze uitspraak is in het openbaar gedaan op 16 maart 2022.
De griffier en de rechter zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden of digitaal ter beschikking gesteld aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Huisvestingswet 2014 (Hw 2014)
Op grond van artikel 12, eerste lid, van de Hw 2014 kan de gemeenteraad in de huisvestingsverordening bepalen dat voor een of meer daarbij aangewezen categorieën woonruimte bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voorrang wordt gegeven aan woningzoekenden waarvoor de voorziening in de behoefte aan woonruimte dringend noodzakelijk is.
Huisvestingsverordening Zwijndrecht 2019 (Verordening)
Op grond van artikel 2.1.1, eerste lid, van de Verordening hebben toegang tot de voorrangsregeling de woningzoekenden die op grond van de normen als geformuleerd in de Wet op de huurtoeslag wat het inkomen en het vermogen betreft, horen tot de doelgroep van het volkshuisvestingsbeleid en een maatschappelijke binding hebben met de regio in de zin dat zij op het moment van de aanvraag blijkens de Gemeentelijke Basisadministratie ministens twee jaar onafgebroken ingezetene is van de regio, dan wel daar gedurende de voorafgaande tien jaar ministens zes jaar onafgebroken ingezetene van zijn geweest.
Op grond van artikel 2.1.1, vierde lid, van de Verordening kan het college van burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het in lid 1 genoemde vereiste van maatschappelijke binding met de regio.
Op grond van artikel 3.1 van de Verordening beslist het college van burgemeester en wethouders naar eigen, redelijk oordeel in gevallen waarin deze verordening niet voorziet en in gevallen waarin de toepassing van de verordening leidt tot onbillijkheden van overwegende aard.