Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/2219
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 april 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [vestigingsplaats eiseres] , eiseres
(gemachtigde: mr. P.C. Verloop),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. F.O.A. Korff).
Procesverloop
In het besluit van 24 augustus 2020 (primair besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 27.000,-.
In het besluit van 12 maart 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 18 januari 2022 op zitting behandeld. Hierbij waren aanwezig de gemachtigde van eiseres, [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] (allen namens eiseres) en de gemachtigde van verweerder.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd met zes weken.
Overwegingen
1. Het primaire besluit is genomen door de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en het bestreden besluit door de minister van SZW. In verband met een herverdeling van taken is de staatssecretaris nu weer het bevoegde bestuursorgaan. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van verweerder, wordt daarmee in een voorkomend geval ook de minister bedoeld.
Inleiding
2. De Inspectie SZW controleert of werkgevers en werknemers zich houden aan de verschillende wetten, besluiten en regelingen op het gebied van arbeidsomstandigheden.
Zo moet een werkgever doeltreffende maatregelen nemen om te voorkomen dat bij het verrichten van werkzaamheden gevaar ontstaat voor de veiligheid of gezondheid van derden [1] . Als dit niet wordt nageleefd, dan is er sprake van een overtreding [2] . De Inspectie legt in zo’n geval een bestuurlijke boete op [3] .
Wat is er in deze zaak gebeurd?
3. Op 13 februari 2019 hebben werknemers van eiseres werkzaamheden verricht in en rondom een woning. Voor deze werkzaamheden moesten zij een kruipgat [4] openen. Het kruipgat bevond zich in de hal van de woning, voor de voordeur (zie foto). Op enig moment is de bewoonster van de woning in het geopende kruipgat gestapt toen zij naar de voordeur liep. Zij is gevallen en de werknemers van eiseres hebben de ambulance voor haar gebeld. Zij is door het ambulancepersoneel verzorgd aan haar knie en bovenbeen. Dit blijkt uit een rapportage van de Inspectie van 18 maart 2020.
Waar gaat het in deze zaak om?
4. Verweerder vindt dat er bij het verrichten van de werkzaamheden in en rondom de woning gevaar is ontstaan voor de veiligheid en gezondheid van derden (namelijk de bewoonster). Verweerder vindt ook dat er door eiseres geen doeltreffende maatregelen zijn getroffen om dit gevaar te voorkomen. Verweerder heeft daarom aan eiseres een boete opgelegd van € 27.000,- [5] . Eiseres is het niet eens met de opgelegde boete.
Welke maatregelen waren er getroffen?
5. De werknemers van eiseres hebben de bewoonster vooraf geïnformeerd over de aard, omvang en uitvoering van hun werkzaamheden. Zij hebben daarbij meegedeeld dat zij werkzaamheden in het kruipgat moesten verrichten en dat het kruipgat daarom open zou zijn.
Daarnaast hebben zij de deur van de meterkast geopend om de doorgang naar de voordeur smaller te maken en hebben zij op ongeveer 50 centimeter van het kruipgat een geel waarschuwingsbord geplaatst met daarop de tekst ‘LET OP! Open luik’ (zie foto). Volgens eiseres is tijdens de werkzaamheden telkens ten minste één van de werknemers aanwezig geweest in de directe omgeving van het geopende kruipgat.
Zijn er door eiseres doeltreffende maatregelen getroffen?
6. Bij de door de werknemers te verrichten werkzaamheden kon gevaar ontstaan voor de veiligheid of de gezondheid van derden. Eiseres diende daarom doeltreffende maatregelen te nemen ter voorkoming van dat gevaar. Partijen verschillen van mening over de vraag of dergelijke maatregelen zijn genomen.
7. Uit de verklaringen van de werknemers van eiseres komt het volgende naar voren. Er waren bij de werkzaamheden twee werknemers aanwezig. Voor het uitvoeren van de werkzaamheden is het kruipgat geopend. Op enig moment is één van de werknemers naar buiten gelopen om iets uit zijn bedrijfsbus te halen. De andere werknemer was buiten in de tuin aan het graven. Op dat moment is de bewoonster in het geopende kruipgat gestapt.
8.1
De rechtbank vindt dat eiseres geen doeltreffende maatregelen heeft getroffen om het gevaar voor derden te voorkomen.
8.2
Op het moment dat de bewoonster in het geopende kruipgat is gestapt, was het kruipgat onbemand. De werknemer die op dat moment in de buurt van het kruipgat was, was (gebukt) bezig met graafwerkzaamheden en hield geen toezicht op het kruipgat.
8.3
De combinatie van de getroffen maatregelen (het geven van informatie voorafgaand aan de werkzaamheden, het openzetten van de deur van de meterkast en het plaatsen van een waarschuwingsbord) kunnen niet worden gezien als doeltreffende maatregelen ter voorkoming van gevaar bij een geopend kruipgat dat niet wordt bemand.
De werknemers hebben voor aanvang van de werkzaamheden tegen de bewoonster gezegd dat het kruipgat geopend zou zijn. Dit is op zichzelf onvoldoende om het gevaar te voorkomen en moet daarom worden gezien in combinatie met de overige maatregelen. Bovendien is het bij het geven van mondelinge informatie nog maar de vraag of een bewoner wel alles goed heeft begrepen.
De werknemers van eiseres hebben ook fysieke maatregelen getroffen om verzoekster bij het kruipgat weg te houden. Zo hebben zij de deur van de meterkast open gezet om de doorgang naar de voordeur te versmallen en in het midden van die smalle doorgang een waarschuwingsbord gezet. De rechtbank vindt dit echter geen doeltreffende maatregelen om het gevaar te voorkomen. Het sluiten van een openstaande deur is een handeling die mensen doorgaans verrichten zonder daar bewust over na te denken. Het is daarom voor te stellen dat derden een openstaande deur niet zullen zien als een waarschuwing ter voorkoming van gevaar. Daar komt bij dat de openstaande deur deels het zicht benam vanuit de hal op het geopende kruipgat, wat juist het gevaar vergroot. Met het dichtdoen van de deur van de meterkast was het voor de bewoonster mogelijk om ruim langs het waarschuwingsbord te stappen richting het geopende kruipgat. Dit gat bevond zich bovendien vlak achter de geopende deur. Na het sluiten van de deur waren er geen (andere) obstakels meer om te voorkomen dat zij in het geopende kruipgat zou stappen. Dit maakt dat de getroffen maatregelen niet doeltreffend waren om het gevaar te voorkomen.
8.4
Doeltreffende maatregelen zouden zijn geweest het sluiten van het kruipgat bij het verlaten van die werkplek door de werknemers, het plaatsen van een werknemer bij het geopende kruipgat om daarop toezicht te houden of het plaatsen van een zodanig obstakel bij of rond het geopende kruipgat dat het voor een derde niet mogelijk is om zich in de buurt van het geopende kruipgat te begeven. Deze maatregelen zijn effectiever en niet onevenredig belastend.
9. Nu eiseres geen doeltreffende maatregelen heeft genomen om het gevaar voor derden te voorkomen, was verweerder verplicht om haar een boete op te leggen.
Bestaat er aanleiding om de boete te matigen?
10. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd van € 27.000,- [6] . Partijen verschillen van mening over de vraag of er aanleiding bestaat om deze boete te matigen.
11. Verweerder voert beleid over het matigen van het boetebedrag [7] . Als de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht die zijn gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het boetebedrag. In het beleid zijn vier inspanningen genoemd die elk kunnen leiden tot een matiging van 25%.
Risico-inventarisatie(inspanning 1)
12.1
Als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet, dan bestaat aanleiding de boete te matigen met 25%.
12.2
In de veiligheidswerkinstructie ‘G-14 Werken aan bestaande LD-aansluitleidingen
en meteropstellingen’ blijkt dat het risico van een geopend kruipgat is onderkend. Er is echter niet gebleken dat er door eiseres een veilige werkwijze is ontwikkeld. In de werkinstructie staat als maatregel bij een geopend kruipgat genoemd: ‘Scherm de werkplek af. Zorg dat er een mangatwacht is.’ Hoe de werkplek moet worden afgeschermd, is niet verder beschreven. Volgens eiseres is dit ook niet mogelijk, omdat er door een verscheidenheid aan situaties in woningen niet één werkwijze kan worden gehanteerd. In de praktijk worden werknemers uitgerust met een waarschuwingsbord, lint en rood-witte hekjes [8] en dienen zij zelf per woning uit te zoeken hoe zij het kruipgat gaan afschermen. Daarbij is het kennelijk ook gebruikelijk dat er in de woning een deur wordt opengezet (als onderdeel van de te nemen maatregelen) om het kruipgat af te schermen, iets wat door de rechtbank in overweging 8.4 als niet-doeltreffend is aangemerkt. Verder is de opmerking in de werkinstructie over de mangatwacht alleen van toepassing op de situatie dat er een werknemer in het kruipgat aan het werk is [9] . Hoe er moet worden gehandeld als het kruipgat onbemand en geopend wordt achtergelaten – zoals in deze situatie – wordt nergens beschreven.
Randvoorwaarden en toezicht(inspanning 2 en 3)
13.1
Als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze en als daarop adequaat toezicht is gehouden, dan bestaat ook reden om de boete te matigen.
13.2
Omdat er geen sprake is van een ontwikkelde veilige werkwijze, kan ook niet gezegd worden dat daarvoor de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd of dat adequaat toezicht op de toepassing van de veilige werkwijze is gehouden [10] . Zonder een vastgestelde werkwijze is het voor de toezichthouder niet duidelijk waar hij toezicht op moet houden.
Instructies(inspanning 4)
14.1
Het geven van adequate instructies is de laatste matigingsgrond. Eiseres heeft erop gewezen dat er een schriftelijke instructie is en dat tijdens zogenaamde toolboxmeetings het onderwerp kruipgat is behandeld, waarbij instructie is gegeven om gevaren te voorkomen.
14.2
De rechtbank stelt vast dat er met betrekking tot het risico ‘open luik’ geen schriftelijke instructie is [11] . Volgens eiseres moet het kruipgat dicht zijn als dit onbemand is. Eiseres gaat er daarbij echter ten onrechte van uit dat een kruipgat ook bemand is als er een werknemer op enige afstand (van 1 tot 1,5 meter) van het kruipgat, op een plek vanwaar er zicht is op dat gat, bezig is met andere werkzaamheden [12] . Daarnaast blijkt dat eiseres haar werknemers instrueert om bijvoorbeeld gebruik te maken van het waarschuwingsbord en hen traint om ter plaatse te kijken naar (aanvullende) mogelijkheden om het kruipgat af te schermen, zoals het openzetten van een deur. Daarvan is reeds geoordeeld dat dit geen doeltreffende maatregelen zijn om het gevaar voor derden te voorkomen. Verweerder heeft dan ook terecht gesteld dat er door eiseres geen adequate instructies zijn gegeven.
Evenredigheid
15. In wat eiseres overigens heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond om de boete niet evenredig te achten.
Slotsom
16. Het beroep is ongegrond.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, rechter, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 april 2022.
De rechter is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage met de wettelijke bepalingen
Ten aanzien van het opleggen van de boete
Artikel 10 van Pro de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet):
Indien bij of in rechtstreeks verband met de arbeid die de werkgever door zijn werknemers doet verrichten in een bedrijf of een inrichting of in de onmiddellijke omgeving daarvan gevaar kan ontstaan voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen dan die werknemers, neemt de werkgever doeltreffende maatregelen ter voorkoming van dat gevaar.
Artikel 33, eerste lid, van de Arbowet:
Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van […] artikel 10 […].
Artikel 34, eerste lid, van de Arbowet:
Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
Artikel 34, tiende lid, van de Arbowet:
Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. […]
Ten aanzien van de hoogte van de boete
Artikel 1, eerste lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (Beleidsregel):
In deze beleidsregel wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen overtredingen, te weten:
a. een zware overtreding (ZO), oftewel een overtreding die in de bijlage als ZO is aangemerkt en waarvoor direct een boete wordt gegeven;
[…].
Artikel 1, derde lid, onder a, van Beleidsregel:
Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, eerste en tweede lid, en artikel 34 van Pro de Arbeidsomstandighedenwet worden zeven categorieën normbedragen onderscheiden, te weten:
[…]
7°. het 7e normbedrag € 13.500.
Artikel 1, zevende lid, van de Beleidsregel:
In de bijlage bij deze beleidsregel is per artikel, artikellid of onderdeel daarvan, dat is aangemerkt als overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet, aangegeven welk categorie normbedrag zal worden opgelegd en om welk type overtreding het gaat. […]
Uit de bijlage bij de Beleidsregel volgt dat overtreding van artikel 10 van Pro de Arbowet een overtreding is van de 7e categorie met een boetenormbedrag van € 13.500. Het betreft een zware overtreding (ZO).
Artikel 1, tiende lid, aanhef en onder e, van de Beleidsregel:
Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde boetenormbedrag:
in het geval van een zware overtreding (ZO), wordt het boetenormbedrag vermenigvuldigd met twee.
Artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel:
Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.