Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/958
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 mei 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. M. Wiersma,
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
gemachtigde: [naam gemachtigde] .
Procesverloop
Bij besluit van 8 april 2019 (het primaire besluit 1) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd ter hoogte van € 500,- en bepaald dat eiseres de lening die zij voor de inburgeringscursussen heeft ontvangen, volledig moet terugbetalen.
Bij besluit van 19 april 2019 (het primaire besluit 2) heeft verweerder vastgesteld dat eiseres met ingang van 1 oktober 2019 een totaalbedrag van € 5.632,45 aan ontvangen lening moet terugbetalen. Verweerder heeft daarbij het maandbedrag vastgesteld op € 46,94 per maand.
Bij besluit van 6 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 april 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Bij brief van 7 juni 2021 heeft de rechtbank de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Nadat partijen zijn gewezen op hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord, heeft geen van de partijen verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. Vervolgens heeft de rechtbank bepaald dat dit onderzoek ter zitting achterwege blijft en is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Bij brief van 23 januari 2015 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is, dat haar inburgeringstermijn op 16 oktober 2014 is gestart en dat zij vóór 16 oktober 2017 aan deze plicht moet voldoen. Verweerder heeft de inburgeringstermijn verlengd tot 5 maart 2018. Eiseres heeft op 28 februari 2019 het laatste onderdeel van het inburgeringsexamen behaald.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres verwijtbaar niet op tijd heeft voldaan aan haar inburgeringsplicht. Omdat eiseres meer dan 300 uren aan inburgeringscursussen heeft gevolgd, heeft verweerder aanleiding gezien de boete te matigen tot een bedrag van € 500,-. Verweerder heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat, nu eiseres te laat is ingeburgerd, de lening die eiseres heeft afgesloten om haar inburgering te bekostigen, niet wordt kwijtgescholden en eiseres het geleende bedrag dus moet terugbetalen. Dat eiseres niet op tijd is ingeburgerd, valt haar te verwijten. De medisch adviseur van verweerder, Argonaut, heeft geconcludeerd dat niet gesteld kan worden dat eiseres tenminste drie aaneengesloten maanden niet in staat is geweest om onderwijs te volgen. Er was dus geen reden om de inburgeringstermijn te verlengen, aldus verweerder.
3. Eiseres heeft aangevoerd dat het haar niet kan worden verweten dat zij niet tijdig is ingeburgerd. Eiseres had te kampen met ernstige medische klachten. Zij had buikpijnklachten als gevolg van een vleesboom in haar baarmoeder en hoofdpijn als gevolg van medicatie. Eiseres vindt het onredelijk dat alleen rekening wordt gehouden met medische omstandigheden als daardoor ten minste drie maanden achter elkaar geen
lessen konden worden gevolgd. Ook indien daarvan geen sprake is, kunnen medische omstandigheden leiden tot verminderde verwijtbaarheid ter zake van een
termijnoverschrijding. Eiseres stelt daarnaast dat de gevolgen van het bestreden besluit voor haar onevenredig zijn.
4.1.
Voor het wettelijk kader wordt verwezen naar de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
4.2.
Op grond van artikel 7b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet inburgering (Wi) wordt de inburgeringstermijn verlengd indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen. Wanneer de inburgeringsplichtige binnen de verlengde termijn alsnog inburgert of hem een ontheffing wordt verleend, wordt hem de schuld op grond van artikel 4.13, derde en vierde lid, van het Besluit inburgering ambtshalve kwijtgescholden.
Verweerder heeft invulling gegeven aan artikel 7b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wi in de Beleidsregel verlenging inburgeringstermijn bij geen verwijt (hierna: de Beleidsregel). De Beleidsregel bevat een niet-limitatieve lijst van omstandigheden en bepaalt dat indien een of meer van deze omstandigheden zich voordoen een inburgeringsplichtige aannemelijk heeft gemaakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject of het niet tijdig afronden van de overige onderdelen van het inburgeringsexamen. Volgens dit beleid verlengt de minister bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige of zijn gezinsleden van ten minste drie aaneengesloten maanden de termijn voor het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
4.3.
Verweerder heeft in het bestreden besluit, in het kader van de beoordeling van de verwijtbaarheid als bedoeld in artikel 7b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wi, verwezen naar een advies van Argonaut van 1 april 2019. In dit advies is, voor zover belang, het volgende vermeld:
“Vraagstelling arts
(…)
Is cliënt(e) op grond van de medische situatie van cliënt(e) in de periode van Inburgeringsplicht gedurende een periode van tenminste drie aaneengesloten maanden niet in staat geweest om onderwijs te volgen op grond waarvan verlenging van de inburgeringsperiode kan worden toegekend?
(…)
Conclusie
Naar aanleiding van de aangeleverde informatie kan niet gesteld worden dat cliënt(e) op grond van de medische situatie in de periode van Inburgeringsplicht gedurende een periode van tenminste drie aaneengesloten maanden buiten staat is geweest om onderwijs te volgen.
Er is geen medische reden voor verlenging van de inburgeringsperiode.
Beschouwing
Betrokkene heeft een interne aandoening die met medicatie en controles bij de huisarts wordt gereguleerd. Deze aandoening heeft geen gevolgen voor het volgen van klassikaal onderwijs. Daarnaast is er gynaecologische aandoening, gepaard gaande met periodieke klachten. Op het moment dat deze klachten aanwezig zijn, kan dit tijdelijk van invloed zijn op het vermogen om klassikaal les te volgen. Dit is gezien de aard van de aandoening echter geen aaneengesloten periode van 3 maanden.”
Naar aanleiding van nadere medische informatie heeft verweerder een nader advies gevraagd aan Argonaut. In dit nadere advies van 10 december 2019 is onder meer vermeld:
“Er is geen sprake van een ingreep welke een opname met zich meebrengt die dusdanig lang is dat ze gedurende een periode van tenminste drie maanden geen onderwijs kan volgen.”
Het advies kent als conclusie dat er geen aanleiding bestaat tot het geven van een ander advies.
4.4.
Verweerder hanteert blijkens het bestreden besluit het criterium dat medische klachten uitsluitend kunnen leiden tot verlenging van de termijn indien de inburgeringsplichtige gedurende drie aaneengesloten maanden niet in staat is geweest om onderwijs te volgen. Volgens het verweerschrift is dit criterium de vaste invulling die verweerder geeft aan de mogelijkheid die de wet biedt om de inburgeringstermijn te verlengen. Dat verweerder dit criterium hanteert blijkt ook uit de vraagstelling die aan Argonaut is voorgelegd (zie hiervoor in 4.3). De rechtbank overweegt dat het door verweerder gehanteerde criterium niet één op één aansluit bij het in de Beleidsregel genoemde criterium. Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 9 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2189), waarin is overwogen dat het niet onredelijk is dat verweerder, in lijn met de Beleidsregel, de overschrijding van de inburgeringstermijn bij medische klachten pas minder verwijtbaar vindt indien de inburgeringsplichtige door zijn medische situatie gedurende ten minste drie aaneengesloten maanden niet in staat is geweest om onderwijs te volgen.
4.5.
De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder in het onderhavige geval een te beperkte toets heeft uitgevoerd. Eiseres heeft gesteld dat zij ernstige klachten heeft die haar hebben gehinderd bij het tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht en die zich daardoor kenmerken dat zij periodiek terugkomen. In het advies van Argonaut is bevestigd dat de klachten van eiseres invloed kunnen hebben op het vermogen van eiseres om klassikaal les te volgen. Volgens Argonaut gaat het echter, “gezien de aard van de aandoening”, niet om een aaneengesloten periode van drie maanden. Hoewel de medische klachten van eiseres dus niet tot gevolg hebben dat zij tenminste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen, zijn deze klachten naar het oordeel van de rechtbank wel relevant voor de vraag of het niet tijdig inburgeren verwijtbaar is in de zin van artikel 7b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wi. De stellingen van eiseres hadden voor verweerder aanleiding moeten zijn voor een meeromvattend onderzoek en/of een ruimere vraagstelling aan Argonaut. Daartoe is van belang dat, zoals onder 4.2 is overwogen, de in de Beleidsregel genoemde lijst van omstandigheden niet limitatief is. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
4.6.
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.
4.7.
De rechtbank geeft verweerder in overweging om in een (eventuele) aanvullende motivering van het bestreden besluit of in een (eventuele) nieuwe beslissing op bezwaar zo nodig nader in te gaan op de evenredigheid van de besluitvorming (zowel ten aanzien van de boete als ten aanzien van de lening), op de betekenis van het op 1 januari 2022 in werking getreden artikel 4.16a van de Regeling inburgering (Staatscourant van 13 december 2021 nr. 49155) en op de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1079).
4.8.
Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruikmaakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen twee weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder nadere zitting uitspraak doen op het beroep.
4.9.
De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht.
4.10.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, voorzitter, en mr. A.S. Flikweert en mr. J.D.M. Nouwen, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 23 mei 2022.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage: Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van ene besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46
[…]
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
[…]
Wet inburgering
Artikel 7
1. De inburgeringsplichtige behaalt:
a. het inburgeringsexamen, of
b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
[…].
Artikel 7b
1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
[…]
3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid: a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen,
[…].
Artikel 16
[…]
4. De inburgeringsplichtige of de gewezen inburgeringsplichtige betaalt de lening vermeerderd met de volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekende rente terug.
[…]
Artikel 31
1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
[…].
Besluit inburgering
Artikel 4.13
1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
[…]
3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van Pro de wet; of
c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet.
4. De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b of c, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.
Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt
Artikel 1
De inburgeringsplichtige heeft aannemelijk gemaakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject of het niet tijdig afronden van de overige onderdelen van het inburgeringsexamen, als bedoeld in artikel 7a, derde lid, en 7b, derde lid, onderdeel a, van de Wet inburgering, indien een of meer van de in deze beleidsregel beschreven omstandigheden zich voordoen.
Artikel 2
Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of bloedverwant in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.
Beleidsregel boetevaststelling inburgering
Artikel 1
1. Bij vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar:
a. het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;
b. het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd.
2. De hoogte van de boete wordt vastgesteld aan de hand van de boetetabel zoals opgenomen in de bijlage van deze beleidsregel.