Uitspraak
202103740/1/V6.
Datum uitspraak: 13 april 2022
Datum uitspraak: 13 april 2022
AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 april 2021 in zaak nr. 19/5135 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 8 januari 2019 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 300,00 en bepaald dat [appellant] de aan hem verstrekte lening moet terugbetalen.
Bij besluit van 18 september 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 december 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.T. Tilburg, advocaat te Spijkenisse, is verschenen. Ook heeft de minister, vertegenwoordigd door P.M.S. Slagter, via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verder is L. Makaddam als tolk ter zitting verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader en het beleidskader is opgenomen in de bijlage en die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
2. Bij brief van 28 september 2015 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is. Zijn inburgeringstermijn is op 11 augustus 2015 gestart en hij had, met twee verlengingen, tot en met 2 november 2018 de tijd om te voldoen aan zijn inburgeringsplicht. Aangezien [appellant] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister hem bij het hierboven genoemde besluit van 8 januari 2019 een boete opgelegd van € 300,00 en bepaald dat hij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen.
3. Bij besluit van 23 juli 2019 (hierna: het ontheffingsbesluit) heeft de minister [appellant] ontheven van de inburgeringsplicht, omdat hij op grond van aangetoond geleverde inspanningen genoeg heeft gedaan om in te burgeren.
4. Vervolgens heeft de minister de hierboven genoemde beslissing op bezwaar genomen. Kern daarvan is dat de minister meent dat [appellant] verwijtbaar te laat is met zijn inburgering. De rechtbank vindt dat, ook in de kern, terecht.
5. [ appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hem geen verwijt kan worden gemaakt voor het niet tijdig inburgeren. Hij voert aan dat hij door de problematische zwangerschap van zijn echtgenote en de zorg voor zijn zoon langere tijd niet beschikbaar was voor inburgering. Ook wijst hij op zijn studieverloop. Ter zitting voegt [appellant] hieraan toe dat hij met een jaar vertraging is begonnen aan de inburgering, omdat hij eerst niet op de hoogte was dat de inburgering was gestart. Ook heeft hij inmiddels medische stukken ontvangen, maar hieruit volgt niet dat de medische situatie een verklaring is voor de studievertraging. Wel volgt uit de medische stukken dat er sprake is van behoorlijke medische problematiek en dat [appellant] tijd voor zijn gezin heeft moeten nemen. Ook betoogt [appellant] dat hij in een vergelijkbare positie verkeert als zijn collega [naam], die wel verlenging van de inburgeringstermijn heeft gekregen. Verder wijst [appellant] ter zitting op het ontheffingsbesluit, waardoor het volgens hem niet passend is om de boete op te leggen en te bepalen dat hij de lening moet terugbetalen. Ter zitting heeft [appellant] verder toegelicht dat hij werkt als postbode, dat zijn vrouw studeert op de universiteit en dat hun inkomen ongeveer € 1.450,00 per maand is. Zij houden geen geld over om te sparen.
5.1.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3474), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet inburgering (hierna: de Wi, Kamerstukken II 2011/12, 33 086, nr. 3, p. 3) dat de verantwoordelijkheid voor inburgering bij de inburgeringsplichtige wordt gelegd. Dit betekent dat het tot de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige behoort om te bepalen hoe hij aan zijn inburgeringsplicht voldoet en dat hij daarvoor zelf de kosten draagt. De lening moet, op uitzonderingen na, in zijn geheel worden terugbetaald.
Boete
5.2.
De minister is op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wi bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 7b, eerste lid, van de Wi. De minister moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.
De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan.
Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van de minister zonder terughoudendheid.
5.3.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] met de door hem aangevoerde omstandigheden niet aannemelijk heeft gemaakt dat de overschrijding van de inburgeringstermijn hem niet te verwijten valt. Het is de eigen verantwoordelijkheid van [appellant] om tijdig te beginnen aan de inburgering. De medische problematiek binnen het gezin is, zoals [appellant] ook zelf ter zitting heeft verklaard, op zichzelf geen verklaring voor de studievertraging. Het feit dat [appellant]s echtgenote is bevallen en dat hij voor zijn zoon moest zorgen is daarvoor niet voldoende.
5.4. [
appellant] stelt dat hij maandenlang heeft moeten wachten op een plek bij het staatsexamen, maar onderbouwt deze stelling niet. Hetzelfde geldt voor zijn stelling dat hij in een vergelijkbare positie verkeert als [naam].
De minister heeft rekening gehouden met het langere verblijf van [appellant] in het AZC door de inburgeringstermijn te verlengen. Bij het opleggen van de boete heeft de minister rekening gehouden met de twee binnen de inburgeringstermijn behaalde examenonderdelen en de 1047 uren aan cursus die [appellant] binnen de inburgeringstermijn heeft gevolgd. In overeenstemming met de Beleidsregel boetevaststelling inburgering heeft de minister gelet op de behaalde examenonderdelen en het aantal uren cursus de maximale boete van € 1.250,00 gematigd tot € 300,00. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1606, onder 3.3, waaruit volgt dat de Afdeling dit beleid van de minister niet onredelijk acht. In wat [appellant] aanvoert ziet de Afdeling geen reden om de boete in het concrete geval onevenredig te oordelen.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister de boete terecht heeft opgelegd, omdat [appellant] niet binnen de inburgeringstermijn is ingeburgerd en ook niet binnen de termijn is vrijgesteld of ontheven van deze plicht. De boete van € 300,00 is gelet op wat hiervoor is overwogen passend en geboden.
Terugbetalingsplicht
5.5.
Artikel 16, derde lid, van de Wi bepaalt dat een inburgeringsplichtige zijn lening moet terugbetalen. Artikel 4.13, derde en vierde lid, van het Besluit inburgering (hierna: Bi) bevat een uitzondering op de terugbetalingsplicht, want hierin is bepaald dat de lening voor het volgen van inburgeringscursussen wordt kwijtgescholden als de asielgerechtigde inburgeringsplichtige het inburgeringsexamen tijdig heeft behaald, of als deze binnen de termijn is vrijgesteld of ontheven van de inburgeringsplicht. [appellant] is pas na de inburgeringstermijn van deze plicht ontheven. De minister stelt zich onder verwijzing naar artikel 4.13 van het Bi op het standpunt dat de verplichting om de gehele lening terug te betalen onlosmakelijk samenhangt met het gegeven dat [appellant] niet tijdig is ingeburgerd.
5.6.
Naar het oordeel van de Afdeling biedt het systeem van de wet geen ondersteuning voor dit standpunt van de minister. Artikel 16, vierde lid, van de Wi en de daarop gebaseerde algemene maatregel van bestuur, het Bi, bieden namelijk ruimte, waardoor uiteindelijk de minister nadere regels kan stellen over de terugbetaling en kwijtschelding van de lening. In dat kader bepaalt artikel 4.13, eerste lid, van het Bi dat de minister de schuld op verzoek van de inburgeringsplichtige in bij regeling van de minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk kan kwijtschelden. De minister heeft dus ruimte bij de vaststelling van het bedrag van de lening dat de inburgeringsplichtige moet terugbetalen. Dat deze regelgeving op dit punt ruimte biedt, volgt overigens ook uit het later, op 1 januari 2022 in werking getreden artikel 4.16a van de Regeling inburgering, waarin de minister gedeeltelijke kwijtschelding van de lening op verzoek van de asielgerechtigde inburgeringsplichtige onder voorwaarden mogelijk heeft gemaakt bij een verwijtbare termijnoverschrijding.
5.7.
De minister moet dus in elk concreet geval de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen en onder bijzondere omstandigheden afzien van het opleggen van de terugbetalingsverplichting of het terug te betalen bedrag van de lening verminderen. Dit volgt uit artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Dat bepaalt dat de nadelige gevolgen van een besluit voor een belanghebbende niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 23 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3536), onder 5.12, en 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285).
5.8.
De minister heeft [appellant] nog tijdens de besluitvorming in deze zaak ontheven van de inburgeringsplicht wegens aangetoonde geleverde inspanningen. In het ontheffingsbesluit staat dat [appellant] voldoende heeft gedaan om in te burgeren. Hij heeft namelijk 1047 uren aan cursus gevolgd, is voor de examenonderdelen luistervaardigheid, schrijfvaardigheid, Kennis Nederlandse Maatschappij en Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt geslaagd en is van het examenonderdeel leesvaardigheid vrijgesteld. Het examenonderdeel spreekvaardigheid heeft hij vijf keer geprobeerd te halen. Ook heeft [appellant] een baan en draagt hij daarmee bij aan de maatschappij.
Onder deze omstandigheden, in samenhang bezien, is het onevenredig dat [appellant] de lening van ongeveer € 10.000,00 moet terugbetalen. Met de ontheffing heeft de minister erkend dat [appellant] de verantwoordelijkheid voor zijn inburgering heeft genomen en voldoende heeft gedaan om in te burgeren. Het doel van inburgering is hiermee bereikt. Het onverkort vasthouden aan de plicht om de volledige lening terug te betalen is daarmee niet in overeenstemming. Niet valt in te zien welk doel daarmee nog wordt gediend.
Daar komt bij dat de financiële gevolgen voor [appellant] groot zijn als hij de lening moet terugbetalen. Dit maakt het voor hem onnodig moeilijk om in Nederland een bestaan op te bouwen en een bijdrage aan de Nederlandse samenleving te leveren.
De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat de minister terecht eraan heeft vastgehouden dat de hele lening wordt terugbetaald. Het besluit van 18 september 2019 is op het punt van de terugbetalingsverplichting in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is gegrond en het besluit van 18 september 2019 wordt vernietigd voor zover daarbij de terugbetalingsverplichting van de lening is gehandhaafd. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 8 januari 2019 te herroepen voor zover het betreft het terugbetalen van de lening en door te bepalen dat aan [appellant] volledige kwijtschelding van de schuld wordt verleend. Dit oordeel wil overigens niet zeggen dat in een geval waarin het besluit over de terugbetalingsplicht strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb oplevert, altijd volledige kwijtschelding op haar plaats is. De boete van € 300,00 blijft in stand, omdat [appellant] wel enig verwijt treft. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 april 2021 in zaak nr. 19/5135;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 18 september 2019, kenmerk JSCI240/004363736, voor zover daarbij de terugbetalingsverplichting van de lening is gehandhaafd;
V. herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 8 januari 2019, kenmerk HH35/471127012, voor zover de minister daarin heeft bepaald dat [appellant] het geleende geld aan Dienst Uitvoering Onderwijs moet terugbetalen;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 18 september 2019;
VII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht van in totaal € 181,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. G. Kamminga, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2022
876
BIJLAGE
Wet inburgering (zoals deze wet gold ten tijde van de besluitvorming)
Artikel 6
[…]
2. Onze Minister ontheft de inburgeringsplichtige van de onderdelen uit het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, waarvan, op grond van door de inburgeringsplichtige aangetoonde geleverde inspanningen, blijkt dat hij redelijkerwijs niet aan deze onderdelen kan voldoen.
[…]
Artikel 7
1. De inburgeringsplichtige behaalt:
a. het inburgeringsexamen, of
b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
2. Het inburgeringsexamen bestaat uit de volgende onderdelen:
a. het participatieverklaringstraject;
b. de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen, en
c. de examinering van de kennis van de Nederlandse samenleving.
[…]
Artikel 7b
1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid: a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
Artikel 16
1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een lening aan de inburgeringsplichtige indien is voldaan aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels omtrent de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de lening wordt verstrekt en omtrent het volgen bij een cursusinstelling van een cursus die opleidt tot het inburgeringsexamen, of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c. Aanspraak op een lening bestaat niet of niet langer voor de inburgeringsplichtige die na het verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 7a, eerste, lid, of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, of bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn de participatieverklaring niet heeft ondertekend.
[…]
3. De inburgeringsplichtige of gewezen inburgeringsplichtige betaalt de lening vermeerderd met de volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekende rente terug.
4. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur worden tevens regels gesteld omtrent:
a. de hoogte van de lening;
b. de betaling en de terugbetaling van de lening, en
c. kwijtschelding.
Artikel 31
1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
[…]
Artikel 32
Onze Minister stelt in de boetebeschikking, bedoeld in artikel 31, eerste lid, een nieuwe termijn van ten hoogste twee jaren waarbinnen de inburgeringsplichtige na het bekendmaken van de boetebeschikking alsnog de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, moet behalen.
Besluit inburgering (zoals dit besluit gold tot 1 januari 2022)
Artikel 4.13
1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
2. […]
3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van Pro de wet; of
c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet.
4. De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b of c, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.
Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt (zoals deze gold ten tijde van besluitvorming)
Artikel 2. Langdurige ziekte
Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of gezinslid in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.
Beleidsregel boetevaststelling inburgering (zoals deze gold tot 1 januari 2022)
Artikel 1
1. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar:
a. het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;
b. het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd;
c. het aantal onderdelen van het inburgeringsexamen of het staatsexamen Nederlands als tweede taal dat de inburgeringsplichtige heeft behaald.
2. De hoogte van de boete wordt vastgesteld aan de hand van de boetetabel zoals opgenomen in de bijlage bij deze beleidsregel.
* Degene die minimaal 300 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of cursus Nederlands als tweede taal en de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen of het Staatsexamen Nederlands als tweede taal minimaal twee keer heeft afgelegd komt op grond van artikel 2.4c, eerste lid, van de Regeling inburgering in aanmerking voor verlenging van de inburgeringstermijn wegens een niet verwijtbare overschrijding van de inburgeringstermijn. In dat geval is het opleggen van een boete niet aan de orde.