Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/3997
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaats 1] , eiseres,
gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs.
Procesverloop
Bij besluit van 24 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- omdat zij volgens verweerder bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften heeft overtreden.
Bij besluit van 16 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Tevens is namens verweerder verschenen [persoon A] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. In het rapport van bevindingen van 5 december 2016 heeft een toezichthouder van de NVWA gerapporteerd dat hij zich op 5 december 2016 omstreeks 4:40 uur bevond in de humane koelcel van de darmwasserij in het kader van een regulier toezicht. De toezichthouder zag in alle dolavs die gevuld waren met organen zwarte spikkels op deze organen. Toen de toezichthouder een zwarte spikkel pakte en tussen zijn vingers uitsmeerde zag hij dat het baansmeer was. De toezichthouder had dit ook al op 31 oktober 2016 en
7 november 2016 geconstateerd en besproken met [persoon B] , chef darmwasserij. Volgens [persoon B] kwam dit uit de koelcondensator die boven in de koeling hangt. De toezichthouder heeft aan [persoon B] gezegd dat hij de dolavs ter bescherming tegen baansmeer met plastic moest toedekken.
7 november 2016 geconstateerd en besproken met [persoon B] , chef darmwasserij. Volgens [persoon B] kwam dit uit de koelcondensator die boven in de koeling hangt. De toezichthouder heeft aan [persoon B] gezegd dat hij de dolavs ter bescherming tegen baansmeer met plastic moest toedekken.
2. Op basis van het rapport van bevindingen heeft verweerder bij het primaire besluit aan eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- voor het volgende beboetbare feit: levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Dit is in strijd met artikel 4, tweede lid, in samenhang met Bijlage II, Hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004. Volgens verweerder is dit een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten.
2.1.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gedeeltelijk gehandhaafd. Verweerder heeft de opgelegde boete gematigd met 35% wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
3. Eiseres heeft aangevoerd dat het systeem van rechtstreeks ingrijpen zich niet verdraagt met het systeem van zelftoezicht zoals voorgeschreven in de EU-verordeningen. Eiseres heeft gesteld dat zij een uitgebreid systeem heeft van zelftoezicht als bedoeld in artikel 4 van Pro Verordening (EG) nr. 852/2004 en beschikt over controlepunten na goedkeuring van het vlees. Bovendien worden de betreffende dierlijke producten exclusief voor [naam bedrijf] te [plaats 2] gewonnen en verpakt. Dat bedrijf beschikt over een uitgebreid inslagprotocol waarbij deze producten zouden zijn afgewaardeerd naar categorie 3-materiaal. Eiseres heeft gesteld dat zij niet de mogelijkheid heeft gekregen om volgens haar eigen protocollen te handelen aangezien de toezichthouder prematuur heeft ingegrepen.
3.1.
Op grond van artikel 4, tweede lid, gelezen in samenhang met Bijlage II, Hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 moeten levensmiddelen in alle stadia van de productie, verwerking en distributie worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Voor het bewijs dat eiseres voornoemde bepalingen heeft overtreden heeft verweerder zich gebaseerd op de waarnemingen van de toezichthouder zoals beschreven in het rapport van bevindingen van 5 december 2016. Uit dat rapport blijkt dat er baansmeer op goedgekeurde organen voor humane consumptie aanwezig was. Nu eiseres niet heeft betwist dat sprake is van een verontreiniging, gaat de rechtbank uit van de juistheid van de in het rapport van bevindingen opgenomen constatering. Voor zover eiseres heeft betwist dat sprake is van baansmeer, kan dat haar niet baten. In Bijlage II, Hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 wordt immers gesproken over elke vorm van verontreiniging.
3.2.
De rechtbank volgt eiseres niet in de stelling dat zij niet de mogelijkheid heeft gekregen om volgens haar eigen protocollen te handelen om de reden dat de toezichthouder prematuur heeft ingegrepen. Op grond van artikel 5 van Pro Verordening (EG) nr. 852/2004 dienen exploitanten van levensmiddelenbedrijven zorg te dragen voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van één of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen. Uit deze bepaling volgt niet dat verweerder niet zelfstandig controles kan verrichten bij levensmiddelenbedrijven op naleving van het bepaalde in Bijlage II, Hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 en hierop kan handhaven. Evenmin volgt hieruit dat pas handhavend mag worden opgetreden als wordt geconstateerd dat de HACCP-procedures niet op orde zijn. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder tijdens het toezicht zich bevond in de humane koelcel van de darmwasserij. Aan de stelling van eiseres dat de controle te vroeg in het slachtproces heeft plaatsgevonden omdat er na de goedkeuring van het vlees nog controlepunten zijn kan geen betekenis worden gehecht. Uit Bijlage II, Hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 volgt immers dat de organen op het bedrijf van eiseres in elk stadium van de productie, verwerking en distributie tegen elke vorm van verontreiniging moeten worden beschermd en die bepaling spreekt niet over een bepaald te behalen resultaat aan het einde van de productie. Om dezelfde reden kan geen betekenis worden gehecht aan de stelling van eiseres dat [naam bedrijf] te [plaats 2] beschikt over een uitgebreid inslagprotocol waarbij producten kunnen worden afgewaardeerd naar categorie 3-materiaal.
3.3.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres in strijd heeft gehandeld met artikel 4, tweede lid, in samenhang met Bijlage II, Hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004, hetgeen een overtreding is op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten. Verweerder was daarom bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
4. Eiseres heeft aangevoerd dat de aan haar opgelegde boete disproportioneel is omdat er geen gebruik is gemaakt van de specifieke matigingsbevoegdheid uit het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Daarbij heeft eiseres erop gewezen dat het hier gaat om een futiele bezoedeling met baansmeer en dat de gevaren voor de volksgezondheid zeer gering zijn. De opgelegde boete is disproportioneel omdat voor een ernstige mate van vervuiling (fecale bezoedeling) een gelijke boete wordt opgelegd als voor puntjes baansmeer, terwijl de gebruikte baansmeer geschikt is voor humaan gebruik.
4.1.
De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de mate van verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 juni 2018, ECLI:NL:CBB:2018:290), vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 6 EVRM Pro gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en artikel 1.2 en de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren wordt bij een overtreding als hier aan de orde een boete van € 2.500,- opgelegd. De door eiseres naar voren gebrachte omstandigheden zijn geen omstandigheden waarin verweerder aanleiding had moeten zien om de boete te matigen of te schrappen. Dat volgens eiseres sprake zou zijn van een futiele bezoedeling met baansmeer doet er niet aan af dat de organen daarmee verontreinigd waren. Zoals verweerder heeft toegelicht is er door de verontreiniging met baansmeer meer dan een gering risico voor de voedselveiligheid en volksgezondheid (pagina 4 en 7 van het bestreden besluit: baansmeer is niet vrij van bacteriën en ziektekiemen die zich kunnen nestelen en vermeerderen op het vlees). Op de zitting heeft verweerder nog toegelicht dat de baansmeer uit een koelcondensator afkomstig was en verontreinigd kan zijn. Dat staaft ook de mogelijke vervuiling van het baansmeer met bacteriën en ziektekiemen. De verontreiniging met baansmeer is aangetroffen op vlees waarvan niet is uitgesloten dat dit bij de consument terecht komt. Er kan dan ook in dit geval niet worden geconstateerd dat de risico’s of gevolgen van de overtredingen voor de volksgezondheid zeer gering zijn of ontbreken. De productinformatie die eiseres in beroep heeft overgelegd van het smeermiddel Bardahl Food Machinery Lubricant / Food Oil, leidt niet tot een ander oordeel. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat baansmeer gebruikt wordt in een baan die circuleert waarbij ook dat baansmeer vervuild raakt en via de baan een vervuiling meeneemt waardoor bacteriën en ziektekiemen kunnen worden verspreid. Dat in de door eiseres overgelegde productinformatie staat dat het middel gebruikt kan worden in de levensmiddelenbranche waar contact met voedingswaren niet is uitgesloten en dat het middel reukloos, smaakloos, niet giftig, vrij van dierlijke of plantaardige vetten en neutraal is, doet er niet aan af dat de aanwezigheid van baansmeer op vlees, gelet op verweerders toelichting, een gevaar introduceert. Ter zitting heeft de toezichthouder nader toegelicht dat het gaat om varkensmagen in dolavs met ijs en water en als er niet direct wordt opgetreden het risico ontstaat dat de verontreiniging zich vermengt met water en verdund wordt waardoor de verontreiniging niet meer zichtbaar is, terwijl die wel bacteriën en ziektekiemen bevat.
4.2.
De stelling van eiseres dat de boete disproportioneel is, omdat een verontreiniging met baansmeer even hard wordt aangepakt als een ernstigere verontreiniging zoals fecale bezoedeling treft geen doel. Verweerder heeft bij brief van 22 november 2021 verduidelijkt dat bij regulier toezicht (zoals hier aan de orde) in gevallen waar baansmeer wordt aangetroffen volgens het Specifiek Interventiebeleid Vlees (IB01 – SPEC25) wordt gehandhaafd en dat in het geval van eiseres regel A4 van bijlage 1 bij dat beleid van toepassing is. Uit regel A4 volgt dat eerst een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven voordat een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Niet in geschil is dat eiseres eerder een waarschuwing heeft ontvangen voor dezelfde overtreding als hier aan de orde, zodat verweerder conform zijn handhavingsbeleid heeft gehandeld. Nu uit verweerders toelichting blijkt dat bij regulier toezicht (anders dan bij bijvoorbeeld steekproefsgewijze controles) dit interventiebeleid wordt toegepast, is er geen sprake van een beleidswijziging die in het nadeel van eiseres werkt.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.