Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/2149
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 augustus 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: [directeur van eiseres] ),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde boete van € 5.000,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 29 augustus 2020 heeft verweerder de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 29 maart 2021 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 6 juli 2022 op zitting behandeld, tegelijk met de zaak ROT 21/1858. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van eiseres in de zaak ROT 21/1858, bijgestaan door mr. J.A.L. Baak, en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 29 april 2020 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder beschrijft in het rapport onder meer het volgende:
“
Naar aanleiding van een inspectie bij Aan- en verkoop coöperatie " [de cöoperatie] ", en een vervolginspectie op 21 april 2020 in het kader van handel in toevoegingsmiddelen waarvoor een erkenning verplicht is volgens artikel 10 van Pro de Verordening (EG) 183/2005 bevond ik mij 22 april 2020 omstreeks 09.30 uur te:
Naar aanleiding van een inspectie bij Aan- en verkoop coöperatie " [de cöoperatie] ", en een vervolginspectie op 21 april 2020 in het kader van handel in toevoegingsmiddelen waarvoor een erkenning verplicht is volgens artikel 10 van Pro de Verordening (EG) 183/2005 bevond ik mij 22 april 2020 omstreeks 09.30 uur te:
Locatie:
Naam: [diervoederbedrijf D]
Adres: [adres]
Postcode Plaats: [postcode plaats]
Soort bedrijf: Diervoederbedrijf
Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 21 april 2020 omstreeks 09.30 uur uur, heb ik een vervolginspectie zijnde een internet-inspectie uitgevoerd op de site van [diervoederbedrijf D] (handelsnaam) te [plaats] , eigenaar [eiseres] . te [plaats] .
Op deze site, [webadres] zag ik dat kopersulfaat, een toevoegingsmiddel voor diervoeder, werd aangeboden voor rundvee in de categorie "Mineralen-Vitaminen (Bijlage 1).
Uit de inspectie bij " [de cöoperatie] " kwam na voren dat het volgens het etiket van het betreffende kopersulfaat(Bijlage 2), koper(II)sulfaatpentahydraat betrof, een toevoegingsmiddel voor diervoeder toegelaten volgens het European Union Register of Feed Additives onder nummer 3b405 met CAS nummer 7758-99-8.
Handel in dit toevoegingsmiddel, hiervoor is een erkenning verplicht volgens artikel 10 van Pro de verordening (EG) 183/2005.
Tijdens mijn inspectie op 22 april 2020 heb ik de heer [directeur van eiseres] gevraagd waar dit koper(II)sulfaatpentahydraat was gekocht, ik hoorde hem zeggen dat dit afkomstig was van: [diervoedergroothandel B] te [plaats] . Een factuurbon van deze aankoop heeft hij mij toegestuurd per mail op 29 april 2020. (Bijlage 3)
Tevens zag ik bij een eerdere inspectie bij Aan-en verkoopcoöperatie " [de cöoperatie] " te [plaats] , een diervoederbedrijf volgens verordening (EG) 183/2005, artikel 9 en Pro 10, een kassabon afkomstig van [diervoederbedrijf D] , een dierenspeciaalzaak te [plaats] , waarop de aankoop van 1 eenheid kopersulfaat werd genoemd.(Bijlage 4)
Constatering:
Ik zag in het registratiesysteem van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit, daar waar bedrijven met erkenningen en/of registraties volgens artikel 9 en Pro 10 van de verordening (EG) 183/2005 zijn vermeld, dat [diervoederbedrijf D] te [plaats] niet stond genoemd als zijnde diervoederbedrijf volgens artikel 9 en Pro/of 10 van de verordening (EG) 183/2005.
Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 11, onder a en b verordening (EG) 183/2005, artikel 13 Regeling Pro Diervoeders 2012, artikel 6.2, eerste lid van de Wet Dieren.
Deze bevindingen worden [eiseres] aangerekend.
Op 22 April 2020 omstreeks 09.30 uur, in het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [directeur van eiseres] , functie: Directeur
Na hem te hebben geïnformeerd, zegde ik [directeur van eiseres] ter zake een rapport van bevindingen aan.”
3. Op grond van dit rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De exploitant van een diervoederbedrijf heeft er niet voor gezorgd dat de inrichting waarover zij de leiding heeft en waar een toevoegingsmiddel voor een diervoeder voor rundvee ter verkoop werd aangeboden, door de bevoegde autoriteit is erkend.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 13 van Pro de Regeling diervoeders 2012 en gelezen in samenhang met artikel 11, aanhef en onder a of b, van Verordening (EG) nr. 183/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 12 januari 2005 tot vaststelling van voorschriften voor diervoederhygiëne (Verordening 183/2005).
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 5.000,-.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder eiseres daarvoor terecht een boete van € 5.000,- heeft opgelegd. De rechtbank doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijkste voorschriften uit Verordening 183/2005 zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Moet de naam van de toezichthouder in het rapport worden vermeld?
6. Eiseres betoogt dat ten onrechte de naam van de opsteller niet in het rapport van bevindingen is vermeld; zij moet kunnen vaststellen wie het rapport van bevindingen heeft opgesteld en of deze persoon daartoe bevoegd was.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. In het rapport van bevindingen is de naam van de opsteller niet genoemd, maar wel het nummer van de betreffende toezichthouder en het rapport is ook door de toezichthouder ondertekend. De rechtbank is ambtshalve bekend dat verweerder vanwege vervelende incidenten in het verleden ervoor heeft gekozen om niet meer de naam van de toezichthouder te vermelden maar om deze functionarissen te identificeren met een toezichthoudernummer. Aan de hand van dit nummer kan worden achterhaald wie het rapport heeft opgemaakt, zo ook het rapport van bevindingen in deze zaak. Daarnaast blijkt uit het rapport duidelijk dat de opsteller ook de toezichthouder was die het bedrijf van eiseres heeft bezocht en daarbij de directeur van eiseres heeft gesproken. Eiseres erkent ook dat deze toezichthouder zich toen heeft gelegitimeerd. De opsteller van het rapport is dus voor eiseres kenbaar en zij heeft geen enkele reden genoemd waarom aan de bevoegdheid van deze toezichthouder zou moeten worden getwijfeld. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om niet van de juistheid van het rapport of de bevoegdheid van de opsteller uit te gaan.
Had eiseres een erkenning nodig?
7. Eiseres betoogt dat Verordening 183/2005 niet op haar van toepassing is. Zij exploiteert onder de handelsnaam [diervoederbedrijf D] een dierenspeciaalzaak in de detailhandelssector voor gezelschapsdieren en op grond van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder e, van Verordening 183/2005 is deze verordening daar niet op van toepassing. Daarnaast ligt de primaire verantwoordelijkheid bij de afnemer, diervoerderexploitant “[de cöoperatie] , die het koper(II)sulfaatpentahydraat (hierna: kopersulfaat) op verkeerde wijze heeft verwerkt in de door haar geproduceerde en geleverde diervoeders, aldus eiseres.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres erkent dat zij kopersulfaat heeft verkocht aan [de cöoperatie] . Op de zitting heeft zij uitdrukkelijk verklaard dat zij wist dat zij het product verkocht aan een mengvoederbedrijf en dat zij wist dat dit bedrijf het zou gebruiken bij de productie van schapenbrokken. De rechtbank wil benadrukken dat verweerder eiseres niet verwijt dat bij die productie van schapenbrokken iets fout is gegaan waardoor schapen zijn doodgegaan. Het gaat in deze zaak alleen om het ontbreken van een erkenning voor de handel in toevoegingsmiddelen.
7.2.
Bij Uitvoeringsverordening 2018/1039 is voor kopersulfaat vergunning verleend als nutritioneel toevoegingsmiddel in het kader van Verordening 1831/2003. Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 183/2005 moeten diervoederbedrijven zijn erkend als ze toevoegingsmiddelen in de handel brengen die vallen onder Verordening 1831/2003, zoals aangegeven in bijlage IV, hoofdstuk 1. Op de zitting heeft eiseres erkend dat kopersulfaat een toevoegingsmiddel voor diervoeder is, maar heeft zij gesteld dat zij dit middel doorgaans verkoopt voor ontsmettingsdoeleinden. Dat maakt echter geen verschil. Het staat immers vast dat eiseres in dit geval het kopersulfaat ook daadwerkelijk heeft verhandeld voor gebruik als toevoegingsmiddel in diervoeder.
7.3.
Daarnaast staat vast dat eiseres het kopersulfaat heeft verkocht aan een mengvoederbedrijf. Zij heeft dus een toevoegingsmiddel verhandeld als groothandel aan een professioneel bedrijf dat mengvoeder maakt voor vee. Daaruit leidt de rechtbank af dat eiseres kennelijk niet alleen transacties doet in de hoedanigheid van detailhandel in voeder voor gezelschapsdieren. Bovendien staat ook in het uittreksel van de Kamer van Koophandel dat eiseres een groothandel is in akkerbouwproducten en veevoeder algemeen assortiment. Er kan dus niet worden geconcludeerd dat eiseres (uitsluitend) een detailhandel in voeder voor gezelschapsdieren voert en dus is zij niet uitgezonderd van de werkingssfeer van Verordening 183/2005. Eiseres had dus op grond van artikel 10, eerste lid, van Verordening 183/2005 wel een erkenning nodig. Nu eiseres die erkenning niet had, heeft verweerder terecht de overtreding vastgesteld.
Heeft verweerder de boete terecht opgelegd?
8. Eiseres voert aan dat verweerder had moeten volstaan met een waarschuwing of in elk geval de boete had moeten matigen. Zij heeft te goeder trouw gehandeld. Ze heeft geleverd aan een gecertificeerd bedrijf en ging ervan uit dat dat bedrijf wist hoe het toevoegingsmiddel moest worden verwerkt. Bovendien heeft eiseres deze overtreding niet eerder begaan.
8.1.
Op grond van het Specifiek interventiebeleid Diervoeder wordt voor deze overtreding niet eerst gewaarschuwd maar direct een bestuurlijke boete opgelegd. De wetgever heeft al een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding in het algemeen evenredig moet worden geacht. In de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (hierna: de Regeling handhaving) is overtreding van artikel 13 van Pro de Regeling diervoeders 2012, voor zover dat ziet op artikel 10 van Pro Verordening 183/2005, aangemerkt als categorie 4. Dat betekent dat op grond van artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (hierna: het Besluit handhaving) daarvoor een boete van € 5.000,- wordt opgelegd, zoals in dit geval ook is gebeurd.
8.2.
Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd, indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht gesteld dat hiervan in dit geval geen sprake is. Verordening 183/2005 heeft tot doel een hoog beschermingsniveau voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu te garanderen. Zoals volgt uit Verordening 183/2005 en ook ter zitting is besproken, is de erkenning verplicht gesteld vanwege de grote risico’s die het gebruik van toevoegingsmiddelen met zich brengt. Een diervoederbedrijf wordt pas erkend als na een bedrijfsbezoek is vastgesteld dat het aan de voorschriften voldoet met betrekking tot onder andere personeel, kwaliteitsbeheersing, opslag en traceerbaarheid. Eiseres heeft die erkenning niet en dus is niet gecontroleerd of zij aan die voorschriften voldoet. Bovendien gaat Verordening 183/2005 uit van een gesloten systeem waarbinnen alleen geregistreerde en erkende bedrijven handelen in diervoeders en toevoegingsmiddelen. Dit dient ertoe volledige traceerbaarheid te garanderen. Dat is essentieel voor de voederveiligheid (zie overwegingen 7, 17 en 21 van de preambule van Verordening 183/2005). Door het ontbreken van een erkenning valt eiseres buiten dit systeem. Daardoor wordt het snel in de gehele keten kunnen traceren van een toevoegingsmiddel voor diervoeder ernstig bemoeilijkt, zo niet onmogelijk. De overtreding heeft dus wel degelijk een aanmerkelijk risico betekend voor de volksgezondheid, diergezondheid en het milieu.
8.3.
Verweerder heeft dus de boete in overeenstemming met het Besluit handhaving en de Regeling handhaving opgelegd. Als het boetebedrag bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, zoals hier aan de orde, legt verweerder op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niettemin een lagere boete op als de overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter moet toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding. In dit geval vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin die evenredigheidstoets wordt uitgevoerd (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2020:5, ECLI:NL:CBB:2022:301 en ECLI:NL:RVS:2022:1904). Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de wettelijk voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.
8.4.
De door eiseres aangevoerde omstandigheid dat zij ervan uitging dat het gecertificeerd mengvoederbedrijf wist hoe te handelen met kopersulfaat, treft geen doel. Zoals hiervoor is overwogen is de boete immers niet opgelegd omdat verkeerd is omgegaan met het toevoegingsmiddel maar enkel omdat eiseres geen erkenning had voor het verhandelen van dit middel. Ook van verminderde verwijtbaarheid is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Eiseres beroept zich op de uitzondering van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder e, van Verordening 183/2005, wat niet slaagt. Als zij gebruik wil maken van die mogelijkheid om niet aan de voorschriften van Verordening 183/2005 te hoeven voldoen is juist van belang dat zij precies de regels kent die daarvoor gelden. Daarnaast hebben eiseres en [diervoedergroothandel B] gekozen voor een zodanige constructie dat de overtreding ook makkelijker kon worden begaan. De bedrijven zitten namelijk op hetzelfde terrein en eiseres had toegang tot de producten van [diervoedergroothandel B] . Die toegang maakte mogelijk dat eiseres ook andere transacties kon doen dan behorend bij een detailhandel in voeder voor gezelschapsdieren. Eiseres heeft geen andere bijzondere omstandigheden aangevoerd die reden zouden moeten zijn om de boete te matigen. Ook de rechtbank is daarvan niet gebleken. De rechtbank vindt de opgelegde boete niet onevenredig.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is dus ongegrond. Dit betekent dat de boete in stand blijft.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en
mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar en mr. J. Fransen, leden, voorzitter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2022.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijkste voorschriften in Verordening 183/2005
Artikel 2
Deze verordening is van toepassing op:
de activiteiten van exploitanten van diervoederbedrijven in alle stadia, vanaf de primaire productie van diervoeders tot en met het in de handel brengen van diervoeders;
het voederen van voedselproducerende dieren;
de invoer van diervoeders uit en de uitvoer van diervoeders naar derde landen.
Deze verordening is niet van toepassing op:
de particuliere huishoudelijke productie van diervoeders
i) voor voedselproducerende dieren voor eigen particulier gebruik,
en
ii) voor niet voor de voedselproductie gehouden dieren;
het voederen van voedselproducerende dieren, gehouden voor eigen particulier gebruik of voor de in artikel 1, lid 2, onder c), van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (9) bedoelde activiteiten;
het voederen van niet voor de voedselproductie gehouden dieren;
de rechtstreekse levering op plaatselijk niveau van kleine hoeveelheden primaire productie van diervoeders door de producent aan lokale veehouderijen voor gebruik op die bedrijven;
de detailhandel in voeder voor gezelschapsdieren.
De lidstaten kunnen regels en richtsnoeren vaststellen voor de in lid 2 bedoelde activiteiten. Dergelijke nationale regels en richtsnoeren waarborgen de verwezenlijking van de doelstellingen van deze verordening.
Artikel 10
Exploitanten van diervoederbedrijven zorgen ervoor dat de inrichtingen waarover zij de leiding hebben en waarop deze verordening van toepassing is, door de bevoegde autoriteit zijn erkend wanneer:
die inrichtingen een van de volgende activiteiten verrichten:
de vervaardiging en/of het in de handel brengen van toevoegingsmiddelen die onder Verordening (EG) nr. 1831/2003 vallen of van producten die onder Richtlijn 82/471/EEG vallen, zoals aangegeven in bijlage IV, hoofdstuk 1;
de vervaardiging en/of het in de handel brengen van voormengsels bereid met de in bijlage IV, hoofdstuk 2, bedoelde toevoegingsmiddelen;
de vervaardiging, ten behoeve van het in de handel brengen of de productie uitsluitend voor gebruik op het eigen bedrijf, van mengvoeders met gebruikmaking van toevoegingsmiddelen of voormengsels met toevoegingsmiddelen zoals aangegeven in bijlage IV, hoofdstuk 3;
de wetgeving van de lidstaat waar de inrichting gevestigd is, erkenning vereist,
of
3. een volgens de in artikel 31, lid 2, bedoelde procedure aangenomen verordening erkenning vereist.