Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/4476
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 november 2023 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. R. Berkhout).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 5.000,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 29 april 2022 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 15 augustus 2022 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 18 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en [naam] en [naam], toezichthouders bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 28 maart 2022 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 29 september 2021, omstreeks 11:00 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 29 september 2021, omstreeks 11:00 uur.
In het bedrijf aangesproken: [naam], functie : kwaliteitsmanager.
Tijdens de jaarlijkse systeeminspectie erkenningverlening en onderhoud werden mijn collega, met toezichthoudernummer 32956, en ik door [naam], kwaliteitsmedewerker, en [naam], productie manager, bij bovengenoemd slachthuis rondgeleid. Ik zag op verschillende plaatsen in diverse ruimtes van bovengenoemd slachthuis condensvorming.
Ik zag in de koelcel "order-pick", waar verpakte vleesproducten, bestemd voor humane consumptie, gekoeld worden, aan de onderkant van de verdamper condensdruppels hangen. Deze koelcel was op dat moment in gebruik. In deze ruimte stonden verpakte vleesproducten. Ik heb hier geen condensdruppels naar beneden zien vallen.
Ik zag in "koelcel 1360", waar vleesproducten gekoeld worden, aan de onderkant van de verdamper condensdruppels hangen. Onder de verdamper bevond zich hangend onverpakt vlees (o.a. gehakt vlees), bestemd voor humane consumptie. Ik heb hier geen condensdruppels naar beneden zien vallen.
Ik zag in de uitbeenderij, waar delen van varkenskarkassen uitgebeend worden, condensdruppels aan een deel van het plafond hangen. Onder de condensdruppels zag ik dolavs, zijnde recipiënten voor humane producten, staan met vleesproducten (o.a. middels van varkens). Ook hier zag ik geen condensdruppels naar beneden vallen.
In de "bakken-cel expeditie", waar varkensvlees producten gekoeld worden, zag ik condensdruppels aan de onderkant van de verdamper. Daaronder stonden afgedekte varkensvleesproducten. Bovenop de plastic folie, dat zich over de dolav bevond, stond water. Aangezien de dolav zich onder de condensdruppels bevond, kan ik concluderen dat dit water ontstaan was door naar beneden gevallen condensdruppels.
In de koelcel/delen-cel van de uitsnijderij, waar delen van varkenskarkassen, o.a hammen en middelen, ter koeling hangen, zag ik condensdruppels in de hoek van het plafond naast de elevator-band van de delen. Dit is een transportband die de producten naar een koelcel op de tweede verdieping verplaatst. Deze koelcel was op dat moment in gebruik. Er stonden varkenshammen en -middelen in deze ruimte. Ik zag hier geen condensdruppels naar beneden vallen.
In de slachthal, waar de slachtwerkzaamheden plaatsvinden, zag ik onder en aan de zijkant van de tweede verdamper, ter hoogte van de koppensnijder, condensvorming. In deze slachthal bevinden zich twee rechthoekige ventilatieopeningen die voor luchtcirculatie zorgen. De eerste hangt tegenover de reuzeltrekker en de tweede in de hoek tegenover het karkassenbordes. Ik zag condens aan de onderrand van de tweede ventilatieopening. Hieronder stonden zwarte kratten met onverpakte producten, die voor menselijke consumptie bestemd zijn (nieren). Ook hier heb ik geen condensdruppels naar beneden zien vallen.
Ik zag in de touwvarken-koelcel, waar varkenskarkassen en delen van deze karkassen hangen en afgekoeld worden, condensdruppels hangen aan de onderkant van de verdamper en aan het gehele plafond. Onder de condensdruppels hingen varkenskarkassen, bestemd voor humane consumptie. Ik heb geen condensdruppels naar beneden zien vallen.
In de koelcel waar de categorie 3 dierlijke bijproducten opgeslagen worden, zag ik condensdruppels aan het gehele plafond. Daaronder stonden dolavs met categorie 3 onverpakte producten (o.a. testikels). Ook hier zag ik geen condensdruppels naar beneden vallen.
Ik zag in de organencel, waar varkensorganen gekoeld worden, condensdruppels aan een gedeelte van het plafond. Daaronder stonden niet afgedekte zwarte kratten met levers, bestemd voor humane consumptie. Ik zag niet dat er condensdruppels naar beneden vielen.
Het bedrijf heeft actie ondernomen om de condens te verwijderen volgens hun bedrijfsprocedure. De bovengenoemde producten werden onder de plaatsen met condens weggehaald en de condens werd met behulp van een mop verwijderd.
Condens vanaf een oppervlak kan karkassen/vlees verontreinigen. Condens kan potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers bevatten.
Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen.”
Volgens verweerder heeft eiseres een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, onder b, van Verordening 852/2004 [1] .
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 5.000,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert aan dat het hier gaat om een slachterij; een gesloten inrichting waar schroeiovens van 500 °C aanwezig zijn, sterilisatiewater van 82°C wordt gebruikt en er ook koelruimtes zijn met een temperatuur van 3°C tot 7°C. Dit betekent dat enige condensvorming niet is te voorkomen. Op eiseres rust een resultaatsverplichting om condensvorming direct te verwijderen, als die condens zichtbaar wordt en druppels naar beneden (kunnen) vallen. En daaraan voldoet eiseres. Zij heeft daartoe een mopprotocol. Voorts voert eiseres aan dat de boete niet proportioneel is, gelet op de geringe ernst en duur van de overtreding, nu er geen druppels naar beneden zijn gevallen en er regelmatig wordt gemopt. Ook is de boete niet proportioneel omdat er met de vermeende overtreding geen voordeel is behaald, derden niet zijn benadeeld en er geen sprake was van opzet. Ook is van belang dat sprake was van bijzondere omstandigheden, er was namelijk sprake van een audit waarbij de kwaliteits- en reinigingsploeg grotendeels meeloopt en dan kan de mopfrequentie lager zijn. Tenslotte is ook van een consistente boeteoplegging geen sprake; alleen bedrijven met permanent toezicht (zoals eiseres) lopen namelijk dagelijks een risico op hoge boetes, terwijl andere bedrijven (met incidenteel toezicht) die ook dergelijke activiteiten verrichten daarvan grotendeels gevrijwaard blijven, aldus eiseres.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat de toezichthouder op negen plekken in haar bedrijf condensvorming op oppervlakken heeft geconstateerd. Op grond van punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I, Bijlage II, van Verordening 852/2004 moeten de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen zodanig zijn dat onder meer de vorming van condens op oppervlakken wordt voorkomen. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen [2] gaat het hier om een resultaatsverplichting. Wel begrijpt de rechtbank [3] dat in een slachterij condens niet in alle gevallen geheel te voorkomen is, gelet op de werkzaamheden en temperatuurverschillen tussen ruimten en producten. Dat neemt niet weg dat verweerder, gelet op de voorschriften van Verordening 852/2004 en het hoge niveau van bescherming van de consument dat de Europese wetgever nastreeft, wel van een slachterij mag verlangen dat, indien zich condens op een oppervlak bevindt, zij dit direct verwijdert. Daarbij is ook van belang dat condens op enig moment na het vallen op producten niet (goed) meer zichtbaar is. Adequaat verwijderen van condens is dus ook noodzakelijk om onzichtbare kruiscontaminatie te voorkomen. Eiseres heeft er in dit kader op gewezen dat zij een eigen werkprotocol heeft dat voorziet in het verwijderen van condens, maar desondanks heeft de toezichthouder op negen verschillende plekken in het bedrijf condensvorming geconstateerd. Daarmee staat voldoende vast dat eiseres in dit geval niet tijdig heeft ingegrepen om condens te voorkomen dan wel adequaat te verwijderen. Daarbij is ook van belang dat de condens is aangetroffen in ruimtes met vleesproducten en dat de toezichthouder zelfs op meerdere plekken heeft geconstateerd dat er condensdruppels boven onverpakt vlees hingen. Dat niet is vastgesteld dat condensdruppels daadwerkelijk op het naakte vlees vielen, maakt niet dat verweerder van zijn boetebevoegdheid geen gebruik mocht maken. Als condensdruppels op vlees waren gevallen zou verweerder een overtreding vaststellen van een ander voorschrift [4] , dat ziet op het voorkomen van verontreiniging van levensmiddelen, maar dat is hier niet gebeurd. Beide voorschriften sluiten elkaar ook niet uit; ze bevatten elk een zelfstandige verplichting voor het slachthuis. Bovendien betekent condensvorming op zichzelf al een reëel risico dat ziekteverwekkende bacteriën in de voedselketen terecht komen; daarvoor is niet noodzakelijk dat ook daadwerkelijk is vastgesteld dat condensdruppels op het vlees terecht zijn gekomen.
6.2.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan. Verweerder was bevoegd [5] eiseres daarvoor een boete op te leggen. De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig is. Het met Verordening 852/2004 gediende doel, bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. De hoogte van de standaardboete voor deze overtreding (€ 2.500,-) vindt de rechtbank als zodanig niet onredelijk. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd naar € 5.000,- omdat eiseres al een keer eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de rechtbank vindt het boetebedrag in dit geval ook niet onevenredig. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. De rechtbank ziet, net als het CBb [6] , in de omstandigheid dat sprake was van een systeeminspectie ook geen grond om de boete te matigen. Het is aan eiseres om passende maatregelen te treffen zodat de voorschriften in Verordening 852/2004 te allen tijde worden nageleefd. Voor zover medewerkers, die normaal gesproken condens verwijderen, bij de systeeminspectie betrokken waren, had eiseres andere personen kunnen inschakelen die de werkzaamheden op grond van het mopprotocol uitvoerden, om zo een voortdurende controle op en verwijdering van condens in haar bedrijf te garanderen. Dat volgens eiseres geen sprake was van opzet kan ook niet tot een lagere boete leiden nu opzet geen voorwaarde is voor het opleggen van deze bestuurlijke boete. Bij de boetes in dit soort zaken wordt uitgegaan van een normale verwijtbaarheid en voor de rechtbank staat voldoende vast dat eiseres de overtreding kan worden verweten. Ook de omstandigheid dat eiseres onder permanent toezicht staat, vormt op zich zelf geen reden de boete onevenredig te achten. Het permanente toezicht betekent niet dat ook permanent op condensvorming wordt gecontroleerd. De rechtbank is ook niet gebleken dat de frequentie van het toezicht bij eiseres hoger is dan bij andere bedrijven met vergelijkbare bedrijfsactiviteiten. Daarbij merkt de rechtbank op dat de overtreding in dit geval is geconstateerd bij een systeeminspectie die standaard bij bedrijven als eiseres één keer per jaar wordt uitgevoerd. Ook uit het overige door eiseres aangevoerde blijkt niet dat sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot matiging van de boete. De rechtbank vindt de boete van € 5.000,- in dit geval, gelet op de aard en ernst van de overtreding, het risico voor de volksgezondheid en het gegeven dat sprake is van recidive, evenredig.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is dus ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.J. Adriaansen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
1 november 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.