Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/716
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 november 2023 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
en
[naam verweerder01] , verweerder
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman),
en
De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluit van 5 maart 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een (verhoogde) boete opgelegd van € 7.500,- omdat zij volgens verweerder bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften heeft overtreden.
Bij besluit van 3 januari 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 augustus 2023. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Tevens is namens verweerder verschenen [persoon A] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1.1.
In het rapport van bevindingen van 18 september 2020 heeft een toezichthouder van de NVWA het volgende beschreven:
“Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 17 september 2020 omstreeks 6:15 uur.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op stal van [naam bedrijf] alwaar ik belast was
met de antemortem keuring van slachtrunderen.
Bij aanvang van de AM-keuring waren er al runderen op stal aanwezig.
Ik zag daar dat er in één van deze hokken een rund lag. Het rund had het I&R
oornummer [nummer] (zie foto). Ik heb de andere runderen door de
stalmedewerker uit het hok laten halen. Het liggende rund ging na opjagen in
eerste instantie met moeite staan. Ik zag toen dat het dier een afwijkende
houding had, het stond namelijk met gekromde rug. Een gekromde rug duidt op
een afwijking in het locomotieapparaat. Ik zag toen dat het dier een zeer slechte
pensvulling had, wat duidt op een lage voeropname. Ik zag dat het dier enkele
passen maakte en daarbij kreupel liep aan de rechter achterpoot. Het liep met
moeite enkele wankele passen en ging toen weer liggen. Het dier was duidelijk te
zwak om te blijven staan. Het dier heeft toen enige tijd alleen in het hok gelegen
om tot rust te komen. Ik heb het dier aan een nader onderzoek onderworpen en
het volgende geconstateerd. Het dier was zeer mager en had een slechte
pensvulling. Ik zag dat het dier een knijpende ademhaling had met een verhoogde
frequentie van ongeveer 40 / min. (ref. 20-30/min). Ik zag dat de ogen van het
dier te diep in de kassen stonden (teken van uitdroging). Ik constateerde een
slechte turgor (huidplooimeting als maat voor uitdroging) van meer dan 1 sec.
(ref. <1 sec.). Uit mijn ervaring als dierenarts weet ik dat het bovenstaande
betekent dat het dier ernstig verzwakt was. Het dier is niet meer gaan staan, ook
niet na een rustperiode en ook niet na opjagen. Het dier probeerde het wel maar
was te zwak. Het dier is niet toegelaten tot de slacht, gedood en ter destructie
bestemd.
De vki informatie en de aanvoerbon heb ik opgevraagd bij het slachthuis.
De I&R informatie van het dier en de veehouder heb ik opgezocht in het IRD
computersysteem.
Uit hoofde van mijn kennis en ervaring als dierenarts stel ik het volgende.
De ernstige vermagering heeft een antedatering van enkele weken tot maanden.
De uitdrogingsverschijnselen waaronder de diepliggende ogen, en daarnaast de
zeer slechte pensvulling hebben een antedatering van minimaal enkele dagen.
Hieruit maak ik op dat de afwijkingen en de daardoor ontstane zwakte al voor
transport aanwezig waren. Het betreft hier een niet transportwaardig dier. Een
belangrijk aantal van deze symptomen zoals het zeer mager zijn, de slechte
pensvulling en de diepliggende ogen hadden door de welzijnscontrole op plaats
van vertrek onderkend moeten worden.
De chauffeur die het rund vervoerd had was niet meer aanwezig. Later die dag
werden er door dezelfde chauffeur opnieuw runderen gebracht. Ik heb hem toen
gevraagd, aan de hand van het oornummer en een foto, of hij dit rund had
vervoerd. Hierop antwoordde hij bevestigend. Ik zag op de aanvoerbon dat [naam eiseres]
. de vervoerder was.
De vki en de aanvoerbon heb ik opgevraagd bij het slachthuis.
De I&R informatie heb ik opgezocht in het IRD computersysteem.
De vervoerder vervoerde een dier niet in overeenstemming met de technische
voorschriften in bijlage I. Het dier was niet geschikt voor het voorgenomen
transport om te mogen worden vervoerd. Het dier was ernstig verzwakt, waardoor
het vervoer onnodig lijden veroorzaakte.
Hieruit bleek mij dat gehandeld werd in strijd met artikelen 2.5 en 6.2 lid 1 van de
Wet dieren j0 artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, jo aanhef artikel 3,
en 3 onder b, artikel 6, derde lid bijlage I, hoofdstuk I, § 1 en § 2 aanhef van de
Verordening (EG) nr. 1/2005.”
2. Op basis van het rapport van bevindingen van 18 september 2020 heeft verweerder bij het primaire besluit aan eiseres een boete opgelegd van € 7.500,- voor het volgende beboetbare feit: de vervoerder vervoerde een rund dat niet geschikt was voor
het voorgenomen transport, omdat het rund ziek was.
Dit is volgens verweerder een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, in samenhang met artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 6, derde lid, gelet op bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, van de Transportverordening.
Verweerder heeft de hiervoor op te leggen standaardboete, te weten een bedrag van € 1.500,-, met toepassing van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verhoogd tot een bedrag van € 7.500,-.
2.1.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
3. Eiseres voert aan dat het volstrekt onaannemelijk is dat het betreffende rund al op de veemarkt in Leeuwarden moeizaam liep. Indien dat het geval was geweest, was dit dier niet goedgekeurd voor het transport. Het dier is niet op de lijst met op- en aanmerkingen van
16 september 2020 van Stichting Leeuwarden De Markt opgenomen wat betekent dat het dier op dat moment geschikt was voor transport. Hiermee heeft eiseres de bevindingen van de toezichthouder gemotiveerd bestreden. Een dierenarts heeft het dier de dag voordat dit is gezien door de toezichthouder bekeken en het dier is toen geschikt bevonden voor transport. Er kan dan ook niet zonder meer worden uitgegaan van de bevindingen van de toezichthouder. De toezichthouder heeft het rund niet van de wagen zien komen, maar pas gezien in de stal waar de dieren waren gelost. Er kan sprake zijn geweest van een licht gewond dan wel licht ziek dier dat wel op transport had gemogen, maar waarvan de toestand tijdens of na het transport is verslechterd. Dan gaat het niet om een beboetbaar feit. Het aangeven van de fase van de aandoeningen is van belang om vast te stellen of het dier op transport kon, aldus eiseres.
3.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, zoals bijvoorbeeld uiteengezet in de uitspraak van 1 november 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:734), mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, als de controle is verricht en het toezichtrapport is opgemaakt door (een) hiertoe bevoegde toezichthouder(s) en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
3.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op basis van de bevindingen in het boeterapport deugdelijk gemotiveerd waarom in dit geval sprake is van een rund dat niet geschikt was voor transport. Uit het rapport blijkt dat de toezichthoudende dierenarts op basis van zijn kennis en ervaring heeft geconstateerd dat bij het dier sprake was van ernstige vermagering en uitdrogingsverschijnselen. De ernstige vermagering had volgens deze toezichthouder een antedatering van enkele weken tot maanden. De uitdrogingsverschijnselen waaronder de diepliggende ogen en de zeer slechte pensvulling hadden een antedatering van minimaal enkele dagen. Hieruit heeft de toezichthoudende dierenarts afgeleid dat de afwijkingen en de daardoor ontstane zwakte al voor het transport aanwezig waren. Een aantal van de in het rapport genoemde symptomen (het zeer mager zijn, de slechte pensvulling en de diepliggende ogen) had volgens verweerder voor het vertrek van het dier moeten worden opgemerkt.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee voldoende gemotiveerd dat bij aanvang van het transport door eiseres al duidelijk had moeten zijn dat dit dier niet geschikt was voor het transport naar het slachthuis. De bij het rapport als bijlagen opgenomen foto’s ondersteunen de bevindingen in het rapport.
De stelling dat het betreffende rund zowel bij aankomst op, als tijdens en bij afvoer van de veemarkt is goedgekeurd voor transport en dat het om die reden niet aannemelijk is dat het dier ook daar al moeizaam liep, is onvoldoende om de bevindingen van de toezichthoudende dierenarts te weerleggen. Dat het rund niet zou voorkomen op een lijst met op- en aanmerkingen van 16 september 2020 doet hier niet aan af. Aan deze lijst kan namelijk niet de waarde worden toegekend die eiseres daaraan toekent, omdat hier niet uit blijkt dat het betreffende rund daadwerkelijk en genoegzaam door een dierenarts is beoordeeld. De stelling dat mogelijk sprake is geweest van een licht gewond dan wel licht ziek dier waarvan de toestand tijdens of na het transport kan zijn verslechterd, kan evenmin tot een andere conclusie leiden omdat deze is gebaseerd op eigen vermoedens en niet op een deskundig oordeel. Verder deelt de rechtbank niet de stelling van eiseres dat het van belang is dat verweerder aangeeft bij welke fase van vermagering of uitdroging een dier niet meer vervoerd mag worden en wat dan de uiterlijke kenmerken zijn. Van belang is enkel de vraag of een dier al dan niet geschikt is voor transport waarbij te gelden heeft dat gewonde, zwakke en zieke dieren niet in staat worden geacht te worden vervoerd. Dat in dit geval sprake is geweest van een niet transportwaardig rund heeft verweerder in het rapport van bevindingen voldoende gemotiveerd uiteengezet. De ernstige vermagering had een antedatering van enkele weken tot maanden. De uitdrogingsverschijnselen waaronder de diepliggende ogen en de zeer slechte pensvulling hadden een antedatering van minimaal enkele dagen.
4. Eiseres doet voorts een beroep op het gelijkheidsbeginsel en betoogt in dit verband dat, indien de bevindingen van de toezichthouder juist zijn, de boete niet in stand kan blijven omdat de veemarkt en de aanvoerende transporteur geen boete hebben gekregen.
4.1.
Dit betoog slaagt niet.
De rechtbank stelt voorop dat de vraag of de veemarkt en de aanvoerende transporteur ook een boete hadden moeten krijgen niet afdoet aan de primaire verantwoordelijkheid van eiseres om ervoor te zorgen dat wordt voorkomen dat dieren die ongeschikt zijn voor transport worden vervoerd. Volgens vaste jurisprudentie van het CBb (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2021:780, ECLI:NL:CBB:2019:733 en ECLI:NL:CBB:145) strekt het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat de boetebevoegdheid onrechtmatig is uitgeoefend alleen omdat een andere overtreder niet is beboet. Dat kan anders komen te liggen als sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen die duidt op willekeur in de handhavingspraktijk van het bestuursorgaan. Om dit te kunnen toetsen dient het bestuursorgaan inzichtelijk te maken waarom zij in het ene geval wel en in het andere geval geen gebruik heeft gemaakt van haar boetebevoegdheid. Daarbij wordt geaccepteerd dat bestuursorganen een beperkte opsporings- en sanctiecapaciteit hebben en dat er bij de handhaving daarom keuzes moeten worden gemaakt. Zolang die keuzes inzichtelijk worden gemaakt is er in beginsel geen sprake van willekeur of strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de onderhavige zaak in de eerste plaats inzichtelijk gemaakt waarom er op basis van het rapport van bevindingen van 18 september 2020 aanleiding bestond om een boete aan eiseres op te leggen. De rechtbank verwijst in dit kader naar wat zij hiervoor heeft overwogen in rechtsoverweging 3.2. Verweerder heeft in de tweede plaats onweersproken gesteld dat ook de veemarkt in onderhavige zaak is beboet. De stelling van eiseres dat de veemarkt niet zou zijn beboet, is dan ook onjuist is. Van schending van het gelijkheidsbeginsel is dan ook niet gebleken. Dat de transporteur die het rund heeft aangevoerd naar de veemarkt niet zou zijn beboet, leidt ook niet tot het oordeel dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Verweerder heeft hieromtrent in het bestreden besluit terecht opgemerkt dat onderhavig rapport van bevindingen niet ziet op het transport náár de veemarkt. Ter zitting is hier nog aan toegevoegd dat de NVWA weliswaar toezicht houdt op de veemarkt, maar dat zij ook te maken heeft met handhavingscapaciteit en dat het onmogelijk is om elk dier op de veemarkt te bekijken. Zo is bij aankomst van het transport aldaar geen klepkeuring uitgevoerd, aldus verweerder. Naar het oordeel van de rechtbank schuilt in deze gang van zaken onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat sprake is van willekeur of strijd met het gelijkheidsbeginsel.
5. Gelet op het voorgaande was verweerder bevoegd de boete op te leggen.
6. Eiseres persisteert bij alles wat zij al eerder heeft aangevoerd tegen de hoogte van de boete. Er is volgens eiseres geen wettelijke basis voor het onbeperkt verhogen van de boetes. Doorgaans bedraagt de boete voor een overtreding als de onderhavige € 1.500,-. Dat de boete nu is vervijfvoudigd tot een boete van € 7.500,- is volgens haar volstrekt disproportioneel. Er is geen beleid op basis waarvan een limiet wordt gesteld aan het verhogen van de boete. Gelet op het voorgaande kan de verhoging van de boete niet in stand blijven, aldus eiseres.
6.1.
Ten aanzien van de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Transportverordening gediende doel, het waarborgen van dierenwelzijn, staat voorop. De rechtbank vindt de gebruikelijke boete van € 1.500,- voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd tot € 7.500,- omdat sprake is van recidive. Deze verhoging is overeenkomstig artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Aan eiseres is eerder bij besluit van 13 maart 2020 (boetezaaknummer 2019003790) een boete opgelegd van
€ 6.000,- voor eenzelfde overtreding. Die boete was destijds ook vanwege recidive verhoogd.
6.2.
Niet in geschil is dat eiseres (meermaals) eerder onherroepelijk is beboet voor eenzelfde overtreding. De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boetes zijn aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Volgens vaste jurisprudentie van het CBb vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het kader waarin de op artikel 6 van Pro het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De rechtbank vindt het op zichzelf niet onevenredig dat in deze zaak het standaardboetebedrag vanwege recidive wordt verhoogd. Ook de daarbij gehanteerde termijn van vijf jaar vindt de rechtbank niet onredelijk. De wetgever ziet recidive als een strafverzwarende omstandigheid en heeft er daarom nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval (speciale preventie). De wetgever heeft geen maximum vastgesteld voor verhoging van de boetes vanwege recidive. Dat neemt niet weg dat bij genoemde evenredigheidstoets op een gegeven moment de conclusie kan zijn dat een boete na veelvuldige verhoging niet meer redelijk is te achten gelet op de aard, ernst en omstandigheden van het geval.
De rechtbank vindt in deze zaak de verhoging van de boete met vijf maal het standaardbedrag nog evenredig. Eiseres is een professionele partij die dagelijks verantwoordelijk is voor het transport van vee en het niet naleven van de voorschriften levert ernstig lijden bij de dieren op
.De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 13 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:4949).
.De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 13 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:4949).
6.3.
De rechtbank concludeert uit het voorgaande dat de aan eiseres opgelegde boete van € 7.500,- evenredig is aan de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan eiseres kon worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De rechtbank is ook niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de boete moet worden gematigd.
7. Tot slot heeft eiseres ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden.
7.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5% per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
7.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 8 februari 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ongeveer acht maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 10 % tot een bedrag van € 6.750,-.
7.3.
Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag moet worden verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden.
7.4.
Het beroep is daarom gegrond. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen.
7.5.
Nu het voornemen dateert van 8 februari 2021 en het bestreden besluit dateert van
3 januari 2022, is in de bestuurlijke fase geen sprake van een overschrijding van de redelijke termijn. In dit geval is de overschrijding in de rechterlijke fase ongeveer acht maanden, nu het pro forma beroep dateert van 10 februari 2022. Dit betekent dat uitsluitend de Staat der Nederlanden het griffierecht en de proceskosten dient te voldoen.
7.6.
Het door eiseres betaalde griffierecht, dat de Staat der Nederlanden dient te voldoen, bedraagt € 365,-.
7.7.
Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 837,- (1 punt voor het indienen van het verzoek en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- stelt de boete vast op € 6.750,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) eiseres
€ 365,- aan griffierecht vergoedt;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 837,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Oonincx, rechter, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 november 2023.
De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.