ECLI:NL:RBROT:2023:11114

• Datum uitspraak: 30 november 2023
• Publicatiedatum: 28 november 2023
• Zaaknummer: ROT 20/5496 en ROT 20/5506
• Instantie: Rechtbank Rotterdam
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: G.C.W. van der Feltz; V. van Dorst; J.G. Bos
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Omgevingsvergunning voor de bouw van een supermarkt in Ouddorp met betrekking tot stikstof, archeologie en welstand

In deze uitspraak van de Rechtbank Rotterdam, gedateerd 30 november 2023, zijn de beroepen van eisers en eiseressen tegen de bestreden besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee behandeld. De zaak betreft de verlening van een omgevingsvergunning voor de bouw van een supermarkt op de locatie [adres 1] te Ouddorp. De rechtbank heeft vastgesteld dat de vergunninghoudster op 30 maart 2020 een omgevingsvergunning heeft verkregen voor de activiteiten 'bouwen' en 'uitvoeren van een werk/werkzaamheden'. Eisers en eiseressen hebben bezwaar gemaakt tegen deze vergunning, met argumenten die onder andere betrekking hebben op stikstofdepositie, archeologische waarden en de redelijke eisen van welstand. De rechtbank heeft de beroepen van eisers en eiseressen tegen de bestreden besluiten 1 niet-ontvankelijk verklaard, maar de beroepen tegen de bestreden besluiten 2 gegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bestreden besluiten 2 vernietigd moeten worden, maar dat de rechtsgevolgen van deze besluiten in stand blijven, omdat vergunninghoudster inmiddels een aanvraag voor een Wnb-vergunning heeft ingediend. De rechtbank heeft ook de proceskosten van eisers en eiseressen toegewezen aan verweerder.

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Zittingsplaats Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummers: ROT 20/5496 en ROT 20/5506

uitspraak van de meervoudige kamer van 30 november 2023 in de zaak tussen

ROT 20/5496

[eiseres 1] ,

de heer en mevrouw
[eisers 1] ,

de heer en mevrouw
[eisers 2] ,

[eiser 1] ,

[eiser 2] ,

de heer en mevrouw
[eisers 3] en
[eiser 3] ,

de heer en mevrouw
[eisers 4] ,

de heer en mevrouw
[eisers 5] ,

de heer en mevrouw
[eisers 6] ,

de heer en mevrouw
[eisers 7] ,

de heer en mevrouw
[eisers 8] ,

de heer en mevrouw
[eisers 9] ,

de heer en mevrouw
[eisers 10] ,

allen te [plaats] , hierna gezamenlijk te noemen: eisers,

gemachtigde: mr. R.J.G. Bäcker,

ROT 20/5506

[eiseres 2] , te [plaats] ,

[eiseres 3] h.o.d.n. [handelsnaam] , te [plaats] ,

hierna gezamenlijk te noemen: eiseressen,

gemachtigde: mr. D. Nazari,

en

het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee, verweerder,

gemachtigde: mr. D.I. Alblas.

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[vergunninghoudster] te [vestigingsplaats] , vergunninghoudster, gemachtigden: mr. J.A. Mohuddy en mr. E.P. Euverman.

Inleiding

Bij besluit van 30 maart 2020 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘uitvoeren van een werk/werkzaamheden’ op de locatie [adres 1] te Ouddorp.

Bij afzonderlijke besluiten van 7 september 2020 (de bestreden besluiten 1) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit 1 gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige – met aanvulling van de grondslag – ongegrond verklaard. Het bezwaar van eiseressen tegen het primaire besluit 1 heeft verweerder – met aanvulling van de grondslag – ongegrond verklaard.

Eisers en eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten 1 afzonderlijk beroep ingesteld.

Bij besluit van 23 november 2020 (het primaire besluit 2) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘bouwen’ op de locatie [adres 1] te Ouddorp.

Verweerder heeft op 8 december 2020 een verweerschrift ingediend in zaak ROT 20/5506. Op 17 december 2020 heeft verweerder een verweerschrift ingediend in zaak ROT 20/5496. Vergunninghoudster heeft op 28 januari 2021 een reactie op de beroepen ingediend.

Bij afzonderlijke besluiten van 11 februari 2021 (de bestreden besluiten 2) heeft verweerder de bestreden besluiten 1 ingetrokken en met wijziging van de motivering het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit 1 gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard. Het bezwaar van eiseressen tegen het primaire besluit 1 heeft verweerder met wijziging van de motivering van het primaire besluit 1 ongegrond verklaard.

De beroepen van eisers en eiseressen tegen de bestreden besluiten 1 richten zich, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), ook tegen de bestreden besluiten 2. Daarnaast hebben eisers en eiseressen bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit 2. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb richten de beroepen van eisers en eiseressen zich ook tegen het primaire besluit 2.

Bij besluit van 10 mei 2023 (het primaire besluit 3) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’ op de locatie [adres 1] te Ouddorp.

Op 26 mei 2023 hebben eisers en eiseressen nadere stukken ingebracht. Vergunninghouderster heeft hierop bij brief van 2 juni 2023 gereageerd.

Bij brief van 2 juni 2023 hebben eisers meegedeeld dat eiser [echtgenoot eiseres1] is overleden.

De rechtbank heeft de beroepen op 6 juni 2023 op zitting behandeld. De zaken zijn gevoegd behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van eiseressen, de gemachtigde van verweerder, [persoon A] namens vergunninghoudster en de gemachtigden van vergunninghoudster.

Beoordeling door de rechtbank

Omvang van het geding

1. Op 24 december 2019 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend ter verkrijging van een omgevingsvergunning voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘werk of werkzaamheden uitvoeren’ op de locatie [adres 1] te Ouddorp kadastraal bekend als gemeente Ouddorp sectie [sectie] nummers [perceelnummer 1] en [perceelnummer 2] (de locatie). Het bouwplan ziet op het bouwen van een winkelruimte (supermarkt) op de locatie. Daarnaast ziet de aanvraag op het aanbrengen van parkeerplaatsen, lantaarnpalen en lichtmasten op en het aanbrengen van mantelbuizen in de grond.

2. Verweerder heeft bij het primaire besluit 1 een omgevingsvergunning verleend voor de aangevraagde activiteiten ‘bouwen’ en ‘het uitvoeren van een werk/werkzaamheden’ op de locatie.

3.1.

Naar aanleiding van de bezwaren van eisers en eiseressen heeft de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Goeree-Overflakkee op 20 juli 2020 een hoorzitting gehouden. De bezwaarschriftencommissie heeft vervolgens op 3 augustus 2020 advies uitgebracht. De bezwaarschriftencommissie adviseert de bezwaren van [eiseres 1] en van de heer [eiser 7A] en mevrouw [eiser 7B] ( [eisers 7] ) niet-ontvankelijk te verklaren. De bezwaren van de overige eisers en van eiseressen zijn ontvankelijk. De bezwaarschriftencommissie heeft verder geadviseerd de bezwaren van eisers en eiseressen ongegrond te verklaren met aanvulling van de grondslag van het primaire besluit 1.

3.2.

Bij de bestreden besluiten 1 heeft verweerder het advies van de bezwaarschriftencommissie gevolgd, de bezwaren van [eiseres 1] en de heer en mevrouw [eisers 7] niet-ontvankelijk verklaard en die van de overige eisers en eiseressen ongegrond verklaard. Verder herroept verweerder het primaire besluit 1 gedeeltelijk door aanvullend te bepalen dat het primaire besluit 1 mede zijn grondslag vindt in artikel 2:11 van de Algemene plaatselijke verordening Goeree-Overflakkee 2016 (APV).

3.3.

De bestreden besluiten 2 vervangen de bestreden besluiten 1. Bij de bestreden besluiten 2 is de motivering van de beslissing op bezwaar gedeeltelijk gewijzigd. Verweerder vindt namelijk dat de omstandigheid dat het primaire besluit 1 mede zijn grondslag vindt in artikel 2:11 van de APV een nadere motivering behoeft. De weigeringsgronden in artikel 1:18, eerste lid, van de APV zijn volgens verweerder niet van toepassing, omdat het aanbrengen van de parkeerplaatsen plaatsvindt op bestaand en verhard terrein op de locatie. Dit brengt volgens verweerder geen verandering in negatieve zin teweeg met betrekking tot één, meerdere of alle aspecten van artikel 1:8 van de APV. Verder stelt verweerder dat het aanbrengen van een parkeerplaats niet een onaanvaardbare verandering is. De beslissing is verder ongewijzigd.

4. De rechtbank stelt vast dat verweerder met de bestreden besluiten 2 opnieuw op de bezwaren heeft beslist en de bestreden besluiten 1 heeft ingetrokken. De bestreden besluiten 2 zijn daarom besluiten als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. Nu eisers en eiseressen niet hebben gesteld door verweerders’ besluitvorming schade te hebben geleden, hebben zij geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van de bestreden besluiten 1. De rechtbank zal hierom de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 niet-ontvankelijk verklaren. De bestreden besluiten 2 komen echter niet tegemoet aan de bezwaren van eisers en eiseressen, zodat hun beroepen op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede gericht zijn tegen de bestreden besluiten 2.

5. Op 29 september 2020 heeft vergunninghoudster een nieuwe aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ op de locatie. Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder deze omgevingsvergunning verleend. Bij brief van 5 januari 2021 hebben eisers en eiseressen bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit 2. Ter zitting is vastgesteld dat met het primaire besluit 2 de omgevingsvergunning voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘werk of werkzaamheden uitvoeren’ op de locatie (het primaire besluit 1) niet is ingetrokken. Het primaire besluit 2 is dus een nieuw besluit. De rechtbank is van oordeel dat het primaire besluit 2 binnen de feitelijke grondslag en reikwijdte valt van het eerder genomen primaire besluit 1. Op grond van artikel 6:19 van de Awb ziet de rechtbank daarom aanleiding om ook het primaire besluit 2 te betrekken in deze procedure. De ingediende bezwaren kunnen dienen als nadere motivering van de ingediende beroepen, die tevens zijn gericht tegen het primaire besluit 2.

6. Voordat de rechtbank tot een bespreking van de beroepsgronden overgaat, dient zij allereerst te beoordelen of zij met het oog op een goede procesorde de door eisers en eiseressen op 26 mei 2023 ingediende reactie op het verweerschrift, met diverse bijlagen, bij de beoordeling van de beroepsgronden kan betrekken. Daarnaast dient de rechtbank te bezien of zij de reactie van vergunninghoudster van 2 juni 2023 bij de beoordeling kan betrekken.

6.1.

De rechtbank stelt vast dat de reactie van eisers en eiseressen op het verweerschrift voldoet aan het bepaalde in artikel 8:58 van de Awb, namelijk dat tot tien dagen voor de zitting nadere stukken kunnen worden ingediend. Na ter zitting de overige partijen hierover gehoord te hebben, beslist de rechtbank dat deze reactie gedeeltelijk en het daarbij overgelegde primaire besluit 3 geheel toegelaten worden, omdat verweerder en vergunninghoudster hierop ter zitting voldoende adequaat hebben kunnen reageren. Ter zake van het eveneens op 26 mei 2023 overgelegde rapport van Equipe adviseurs van 25 mei 2023, beslist de rechtbank dat dit rapport, alsmede de passages in de reactie van eisers en eiseressen die verwijzen naar dit onderzoek, wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten blijven. Het toestaan van opname van dit rapport in het procesdossier zou de goede voortgang van de procedure belemmeren, omdat verweerder en vergunninghoudster zich, gezien de inhoud van dat rapport, onvoldoende op de behandeling ervan ter zitting hebben kunnen voorbereiden en er niet adequaat op hebben kunnen reageren. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het niet meer mogelijk was om het rapport van 25 mei 2023 voor te leggen aan DCMR Milieudienst Rijnmond (DCMR). Daarnaast heeft vergunninghoudster ter zitting toegelicht dat haar specialist niet inhoudelijk op het rapport van 25 mei 2023 heeft kunnen reageren.

Ten aanzien van de reactie van vergunninghoudster van 2 juni 2023 stelt de rechtbank vast dat de reactie niet voldoet aan het bepaalde in artikel 8:58 van de Awb. Eisers en eiseressen hebben ter zitting echter voldoende adequaat op dit stuk van vergunninghoudster kunnen reageren. De rechtbank beslist daarom dat de reactie van vergunninghoudster van 2 juni 2023 toegelaten wordt.

7. Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.

Partijen

8. De rechtbank heeft ter zitting vastgesteld dat [eiseres 1] ( [eiseres 1] ) dezelfde persoon is als de eiseres die in het beroepschrift is aangeduid als mevrouw [eiseres 1] . Zij is de echtgenote van wijlen de heer [echtgenoot eiseres1] . Vanwege het overlijden van haar echtgenoot heeft [eiseres 1] het beroep van [echtgenoot eiseres1] overgenomen.

Belanghebbendheid de heer en mevrouw [eisers 7]

9.1.

De heer en mevrouw [eisers 7] stellen zich op het standpunt dat verweerder hun bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij stellen dat hoewel zij niet woonachtig zijn naast de locatie, geen uitzicht daarop hebben en niet kunnen worden aangemerkt als zakelijk gerechtigde tot een perceel dat is gelegen in de nabije omgeving van de locatie, zij wel feitelijke gevolgen van het bouwplan ondervinden. De heer en mevrouw [eisers 7] ervaren gevolgen van enige betekenis van het project en het daarbij behorende bouwplan, omdat sprake is van een hogere verkeersintensiteit op omliggende wegen, een hogere stikstofuitstoot, een slechtere luchtkwaliteit en geluidsoverlast.

9.2.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium gevolgen van enige betekenis dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:737), dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef-, of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot en zicht op de vergunde activiteit en de planologische uitstraling en milieugevolgen van die activiteit, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien.

9.3.

De heer en mevrouw [eisers 7] zijn woonachtig aan de [adres 2] te Ouddorp. Dat is op een afstand van ongeveer 603 meter van de locatie. Verweerder heeft voldoende onderbouwd dat gelet op het stratenplan de verkeersbewegingen als gevolg van de supermarkt bij de woning van [eisers 7] opgenomen zijn in het normale verkeersbeeld. Dit betekent dat de verkeersbewegingen niet direct dan wel indirect zijn toe te schrijven aan het in werking zijn van de supermarkt. Voor wat betreft de bevoorrading van de supermarkt van vergunninghoudster, ervan uitgaande dat die bevoorrading iedere dag plaatsvindt, is er volgens verweerder iedere dag sprake van twee direct aanwijsbare motorvoertuigbewegingen die direct toe te schrijven zijn aan het in werking zijn van de supermarkt van vergunninghoudster. Volgens verweerder zal bij een dergelijk aantal geen sprake zijn van gevolgen van enige betekenis. De rechtbank acht dit aannemelijk en de heer en mevrouw [eisers 7] hebben verweerders’ standpunt onvoldoende weerlegd. De rechtbank volgt daarom het standpunt van verweerder. Omdat de heer en mevrouw [eisers 7] geen feitelijke gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden van de supermarkt van vergunninghoudster zijn zij geen belanghebbende bij de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunningen (primaire besluiten 1 en 2). Verweerder heeft de bezwaren van de heer en mevrouw [eisers 7] daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.

Onlosmakelijk samenhangende activiteiten

10. Eisers en eiseressen voeren aan dat de aanvraag ten onrechte niet alle activiteiten bevat die onlosmakelijk samenhangen met de aangevraagde activiteiten. Het gaat om de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, en artikel 2.2, eerste lid, onder d en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Volgens hen had, gelet op artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, ook een vergunning voor die activiteiten moeten worden aangevraagd.

Stikstof

11. Eisers en eiseressen stellen zich op het standpunt dat sprake is van een project dat significante gevolgen kan hebben voor één of meer Natura 2000-gebieden. Omdat daarvoor geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) is aangevraagd, is volgens hen een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa, onder a, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) vereist. Eisers en eiseressen betogen ook dat het primaire besluit 1 daarom met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb had moeten worden voorbereid. Volgens eisers en eiseressen gaat het om een project dat vanwege stikstofdepositie significante gevolgen kan hebben voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De stikstofdepositie is volgens hen groter dan 0,00 mol/ha/jaar. Zij verwijzen naar het rapport “Beoordeling stikstofdepositie [adres 1] te Ouddorp” van BK Ingenieurs van 24 april 2020. Daarin wordt geconcludeerd dat de stikstofdepositie op de drie nabijgelegen Natura 2000-gebieden in de gebruiksfase maximaal 0,03 mol/ha/jaar zal bedragen. In het rapport van BK is het verkeer tot aan de N57 betrokken bij de berekening van de stikstofdepositie. Dit komt volgens eisers en eiseressen overeen met de invoerinstructie van de AERIUS Calculator. Eisers betogen daarnaast dat er cumulatie optreedt met het bouwproject aan de Hazersweg 44 in Ouddorp. Volgens hen hangt dat bouwproject samen met de bouw van de supermarkt, omdat het bedrijf dat zich daar wil vestigen eerder nog aan de [adres 1] in Ouddorp was gevestigd.

11.1.

Uit de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3984) volgt dat de bevoegdheid van het college om een omgevingsvergunning te verlenen een kwestie van openbare orde is. Dat betekent dat de rechtbank ambtshalve moet toetsen of, in het geval van de omgevingsvergunning voor de activiteit om af te wijken van het bestemmingsplan, een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van de raad en, in het geval van de omgevingsvergunning voor het verrichten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving, een vvgb van Gedeputeerde Staten benodigd is. De rechtbank dient daarom in dit geval voorbij te gaan aan het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a van de Awb).

11.2.

Tussen partijen is niet in geschil dat vergunninghoudster ten tijde van de aanvraag om een omgevingsvergunning geen vergunning op grond van de Wnb had aangevraagd. Indien sprake is van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, is een omgevingsvergunning vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa, onder a, van het Bor.

Bij brief van 26 mei 2023 hebben eisers en eiseressen het primaire besluit 3 overgelegd. Verweerder heeft hierbij een omgevingsvergunning verleend aan vergunninghoudster voor het realiseren van een uitbouw aan de supermarkt van vergunninghoudster. Verweerder heeft de omgevingsvergunning verleend nadat eisers en eiseressen een verzoek om handhaving bij verweerder hebben ingediend. Het primaire besluit 3 ligt niet ter toetsing voor aan de rechtbank, omdat daartegen bij het sluiten van het onderzoek nog een bezwaarprocedure openstond. Wel ziet de rechtbank aanleiding om te concluderen dat de uitbouw van de supermarkt tegelijkertijd met de bouw van de supermarkt is gerealiseerd. Vergunninghoudster heeft dit ter zitting niet betwist. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het project in de zin van de Wnb zowel de bouw van de supermarkt als de uitbouw van de supermarkt betreft.

In het rapport van Wematech van 29 oktober 2019 is berekend dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet hoger is dan 0,00 mol/ha/jaar. Uit een advies van 6 februari 2020 blijkt dat DCMR kan instemmen met deze conclusie. De conclusie is daarnaast bevestigd in de second opinion van Econsultancy van 7 juli 2020. De rechtbank stelt vast dat uit deze rapporten volgt dat alleen de bouw van de supermarkt mee is genomen in de berekening van de stikstofdepositie. De rapporten hebben geen rekening gehouden met de uitbouw aan de supermarkt. Naar het oordeel van de rechtbank zijn voornoemde stikstofrapporten daarom onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen. De stikstofrapporten bieden onvoldoende grond voor het oordeel dat geen Wnb-vergunning benodigd is en daarom geen vvgb van Gedeputeerde Staten benodigd was.

11.3.

Het betoog van eisers en eiseressen slaagt.

11.4.

De beroepen van eisers en eiseressen zijn om deze reden gegrond en de bestreden besluiten 2 dienen te worden vernietigd.

11.5.

De rechtbank ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten 2 in stand te laten. Bij brief van 2 juni 2023 heeft vergunninghoudster de rechtbank meegedeeld dat zij inmiddels alsnog een aanvraag om een Wnb-vergunning heeft ingediend bij Gedeputeerde Staten. De aanvraag betreft zowel de bouw van de supermarkt als de uitbouw. Nu vergunninghoudster voorafgaand aan de zitting van de rechtbank een aanvraag om een Wnb-vergunning heeft ingediend bij Gedeputeerde Staten, is de rechtbank van oordeel dat vanaf dat moment geen sprake meer was van een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa van het Bor. Immers bij het instandlaten van de rechtsgevolgen na een vernietiging is het moment van deze uitspraak bepalend. Thans is een separate aanvraag om een Wnb-vergunning gedaan, zodat zich geen situatie meer voordoet waarin de natuurtoestemming verplicht aanhaakt, in de in 12.2. bedoelde zin. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2935).

Aanleg van een weg

12. Eisers en eiseressen betogen dat de aanleg van het parkeerterrein bij de supermarkt van vergunninghoudster is aan te merken als de aanleg van een weg als bedoeld in artikel 2:11, eerste lid, van de APV in samenhang met artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994). De aanleg van het parkeerterrein en de bouw van de supermarkt zijn volgens hen in dit geval onlosmakelijk met elkaar verbonden. Daarom had ook een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.2, eerste lid, onder d, van de Wabo moeten worden aangevraagd.

12.1.

Op grond van artikel 2:11, eerste lid, van de APV is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning een weg aan te leggen, de verharding daarvan op te breken, in een weg te graven of te spitten, aard of breedte van de wegverharding te veranderen of anderszins verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg. Op grond van artikel 1, eerste lid, onder b, van de WVW 1994 zijn wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.

12.2.

De rechtbank stelt voorop dat de aangevraagde activiteiten onder meer bestaan uit het aanbrengen van parkeerplaatsen. Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder de omgevingsvergunning onder andere verleend voor het ‘uitvoeren van een werk/werkzaamheden’ op de locatie. Bij de bestreden besluiten 2 heeft verweerder nader gemotiveerd dat de omgevingsvergunning hiermee ook het aanbrengen van parkeerplaatsen omvat. Voor zover eisers en eiseressen desondanks gevolgd zouden worden in hun standpunt dat hiermee geen omgevingsvergunning op grond van artikel 2.2, eerste lid, onder d, van de Wabo is verleend, leidt dat niet tot een vernietiging van de bestreden besluiten 2 of een herroeping van het primaire besluit 2. Het aanleggen van een parkeerterrein is naar het oordeel van de rechtbank fysiek te onderscheiden van de bouw van een supermarkt. Daarom zijn deze activiteiten niet onlosmakelijk met elkaar verbonden als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. De aanvraag behoefde daarom niet ook betrekking te hebben op het aanleggen van nieuwe parkeerplaatsen (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3265, r.o. 7.2. en van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1969, r.o. 30.4.).

12.3.

Het betoog van eisers en eiseressen slaagt niet.

Uitweg

13. Eisers en eiseressen stellen dat de bestaande uitrit op de locatie wordt aangepast. Zij betogen dat op grond van artikel 2:12, eerste lid, van de APV in samenhang met artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo een omgevingsvergunning is vereist voor het maken of veranderen van een uitweg. Deze activiteit is volgens hen onlosmakelijk verbonden met de bouw van de supermarkt van vergunninghoudster.

13.1.

Op grond van artikel 2:12, eerste lid, van de APV is het verboden zonder omgevingsvergunning van burgemeester en wethouders een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.

13.2.

Het betoog van eisers en eiseressen slaagt niet. Het maken of veranderen van een uitweg hangt niet onlosmakelijk samen met de vergunde activiteiten. De vergunde activiteiten en het maken of veranderen van een uitweg zijn fysiek te onderscheiden. De bestreden besluiten 2 en het primaire besluit 2 zijn daarom niet in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo verleend.

Maximum bebouwingspercentage

14. Eisers en eiseressen voeren aan dat het bouwplan in strijd is met artikel 10.2.1, onder d, van de regels van het bestemmingsplan “Stad Goedereede en dorpsgebied Ouddorp 2012” (het bestemmingsplan). Volgens hen wordt meer dan 15% van het perceel bebouwd. Eisers en eiseressen stellen dat de oppervlakte van het bouwvlak en de oppervlakte van het gebouw niet op de juiste manier zijn berekend. Zij stellen dat verweerder ten onrechte de oppervlakte heeft meegeteld van het gedeelte van het kadastrale perceel dat een andere bestemming heeft dan detailhandel. Daarnaast had bij de berekening van de oppervlakte van het gebouw niet alleen de oppervlakte van de begane grond moeten worden meegeteld, maar ook die van de verdiepingen.

14.1.

In artikel 10.2.1, onder d, van de planregels is het volgende bepaald: “De totale oppervlakte van gebouwen en overkappingen bedraagt per bouwperceel ten hoogste het met de aanduiding 'maximum bebouwingspercentage (%)' aangegeven bebouwingspercentage van het bouwvlak; indien geen bebouwingspercentage is aangegeven, geldt een bebouwingspercentage van 100% van het bouwvlak.” Op de verbeelding is voor het perceel [adres 1] in Ouddorp een maximum bebouwingspercentage van 15% weergegeven.

14.2.

Verweerder stelt dat de oppervlakte van het bouwvlak is berekend op basis van het gemeentelijke kadastrale computerprogramma, waarvan de gegevens rechtstreeks zijn overgenomen uit het kadaster. Volgens verweerder heeft het vergunde bouwwerk een oppervlakte van afgerond 798 m². Dit is opnieuw berekend aan de hand van tekening F.300.1A bij de vergunning. Het maximum bebouwingspercentage van 15% wordt volgens verweerder niet overschreden.

14.3.

Naar het oordeel van de rechtbank moet artikel 10.2.1, onder d, van de planregels zo worden uitgelegd dat het maximum bebouwingspercentage binnen het bouwvlak over het grondoppervlak van het bouwwerk gaat. Dit volgt ook uit artikel 2.8 van de planregels, waarin is bepaald dat de oppervlakte van een bouwwerk als volgt wordt gemeten: “tussen de buitenwerkse gevelvlakken en/of het hart van de scheidingsmuren, neerwaarts geprojecteerd op het gemiddelde niveau van het afgewerkte bouwterrein ter plaatse van het bouwwerk.” Hieruit volgt eveneens dat een verdieping van een bouwwerk niet hoeft te worden meegeteld. Verder heeft verweerder gesteld dat is uitgegaan van het bouwvlak binnen de bestemming ‘Detailhandel’. Bij nameting van de oppervlakte van het bouwvlak op de verbeelding (www.ruimtelijkeplannen.nl) komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder geen gronden met een andere bestemming dan ‘Detailhandel’ of gronden buiten het bouwvlak in de berekening van de oppervlakte heeft betrokken. De gemeten oppervlakte van het bouwvlak stemt bovendien overeen met de oppervlakte waarvan de bestreden besluiten uitgaan. Weliswaar zijn in deze besluiten verschillende oppervlaktes voor het bouwvlak vermeld, namelijk 5.655 m² in de bestreden besluiten 1 en 2 en 5.337 m² in de primaire besluiten 1 en 2, maar het gebouw heeft een grondoppervlakte van 798 m² en het beslaat daardoor in beide gevallen niet meer dan 15% van de oppervlakte van het bouwvlak.

14.4.

Het betoog van eisers en eiseressen slaagt niet.

Parkeren

15. Eisers en eiseressen vrezen parkeeroverlast. Verweerder is er volgens hen ten onrechte van uitgegaan dat artikel 2.5.30 van de Bouwverordening Goeree-Overflakkee (Bouwverordening), waarin regels over parkeren zijn opgenomen, als gevolg van de Reparatiewet BZK geen betekenis meer heeft. In dit geval kan volgens eisers en eiseressen nog aan artikel 2.5.30 worden getoetst, omdat artikel 38 van de planregels van het bestemmingsplan daar uitdrukkelijk naar verwijst.

15.1.

In artikel 38 van de planregels is het volgende bepaald:

“De regels van stedenbouwkundige aard en de bereikbaarheidseisen van paragraaf 2.5 van de Bouwverordening zijn uitsluitend van toepassing, voor zover het betreft: (…)
e. parkeergelegenheid en laad- en losmogelijkheden bij of in gebouwen.”

15.2.

Verweerder stelt dat met de inwerkingtreding van de Reparatiewet BZK de grondslag van artikel 2.5.30 van de Bouwverordening is vervallen. De aanvraag mocht daarom niet aan die bepaling worden getoetst. Dat artikel 38 van de planregels nog naar de Bouwverordening verwijst, maakt dat volgens verweerder niet anders, omdat dit een verwijzing naar een inmiddels vervallen bepaling is.

15.3.

De rechtbank overweegt dat het bestemmingsplan op 26 april 2012 is vastgesteld. In de ‘reparatiewet BZK’ is artikel 8, vijfde lid, van de Woningwet komen te vervallen. Met het vervallen van genoemde wetsbepaling is ook de grondslag van artikel 2.5.30 van de Bouwverordening komen te vervallen. Op grond van de overgangsregeling van de ‘reparatiewet BZK-wet’ is artikel 2.5.30 van de Bouwverordening tot 1 juli 2018 van kracht gebleven. De omgevingsvergunning (het primaire besluit 1) is nadien, namelijk op 30 maart 2020 verleend. Naar het oordeel van de rechtbank is het betoog van eisers en eiseressen, dat via de band van artikel 38 van de planregels artikel 2.5.30 van de Bouwverordening rechtskracht heeft behouden en dat de vergunningaanvraag aan dat artikel had moeten worden getoetst, onjuist. Het in werking treden van de ‘reparatiewet BZK’ heeft tot gevolg dat artikel 38, aanhef en onder e, van de planregels in algemene zin verwijst naar bepalingen van een paragraaf van de Bouwverordening waarvan de werking door tijdsverloop van rechtswege is vervallen. De rechtbank overweegt dat artikel 38 van de planregels geen zelfstandige parkeernorm bevat die bij de verlening van een omgevingsvergunning voor bouwen kan worden toegepast. Alleen al daarom is geen sprake van een norm in de planregels die nader ingevuld kan worden door verwijzing naar de Bouwverordening. Verweerder heeft de aanvraag daarom terecht niet aan artikel 2.5.30 van de Bouwverordening getoetst. Overigens ziet de rechtbank in wat eisers hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van onaanvaardbare parkeeroverlast. Vergunninghoudster heeft verklaard dat het aantal parkeerplaatsen op het parkeerterrein in overeenstemming is met de CROW-aanbevelingen. Eisers en eiseressen hebben dit niet betwist. Vergunninghoudster heeft verder ter zitting verklaard dat er meer dan 85 parkeerplaatsen zijn gerealiseerd en dat niet aan de weg wordt geparkeerd. Ook dit hebben eisers en eiseressen niet betwist.

15.4.

Het betoog van eisers en eiseressen slaagt niet.

Archeologie

16. Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder naar aanleiding van hun bezwaren archeologisch vervolgonderzoek had moeten laten verrichten. Daarnaast is het archeologisch vooronderzoek van Hazenberg Archeologie van 24 februari 2020 niet bij de stukken van de omgevingsvergunning gevoegd.

16.1.

Dit betoog slaagt niet. De planregels over de bescherming van archeologische waarden strekken kennelijk niet tot bescherming van de belangen van eisers. Het belang van eisers is gelegen in de bescherming van hun woon- en leefklimaat en niet in de bescherming van archeologische waarden. Naar het oordeel van de rechtbank staat het relativiteitsvereiste dat in artikel 8:69a van de Awb is neergelegd daarom in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:917, r.o. 5.2.).

Welstand

17. Eisers en eiseressen voeren aan dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. In het welstandsadvies van 21 januari 2020 is de aanbeveling opgenomen om een verlichtings- en reclameplan met een terughoudend en passend karakter op te stellen. Dat plan was echter nog niet opgesteld. Volgens eisers en eiseressen heeft de welstandscommissie daarom niet tot een positief advies kunnen komen. Eisers en eiseressen stellen verder dat in het primaire besluit 2 wordt verwezen naar een welstandsadvies, maar dat dit niet bij het besluit is gevoegd.

17.1.

De rechtbank overweegt dat verweerder volgens vaste rechtspraak niet is gebonden aan een welstandsadvies en dat de verantwoordelijkheid voor de welstandstoetsing bij verweerder zelf ligt. Verweerder mag op het welstandsadvies afgaan, nadat hij is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Als verweerder een welstandsadvies overneemt, behoeft dit in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.

17.2.

De rechtbank stelt vast dat de welstandscommissie op 21 januari 2020 een positief advies heeft uitgebracht. Uit het welstandsadvies blijkt dat de aanbeveling van de welstandscommissie over het verlichtings- en reclameplan geen voorwaarde of voorbehoud is bij het positieve welstandsadvies, maar slechts een aanvullend karakter heeft. Nu eisers en eiseressen geen tegenadvies hebben overgelegd, mocht verweerder afgaan op het positieve advies van de welstandscommissie. Verder is van belang dat verweerder heeft gesteld dat het ingediende bouwplan geen reclame-uitingen bevat en dat een aanvraag voor het aanbrengen van reclame-uitingen aan de welstandscommissie zal worden voorgelegd. De stelling van eisers en eiseressen dat het advies van de welstandscommissie van 20 november 2020 behorende bij het primaire besluit 2 ontbreekt, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank stelt vast dat het welstandsadvies van 20 november 2020 onderdeel uitmaakt van het procesdossier. Dat eisers en eiseressen over hetzelfde procesdossier als de rechtbank beschikken is niet in geschil. Eisers en eiseressen hebben geen aanleiding gezien om een contraexpertise tegen het welstandadvies van 20 november 2020 in te dienen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder het welstandsadvies van 20 november 2020 niet aan het primaire besluit 2 ten grondslag heeft mogen leggen.

17.3.

Het betoog van eisers en eiseressen slaagt niet.

Bouwbesluit

18. Eisers en eiseressen vrezen voor onveilige situaties bij brand vanwege de korte afstand tot de omliggende bebouwing. Zij voeren aan dat er, in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Regeling omgevingsrecht, geen constructieberekeningen en brandveiligheidsrapporten bij de omgevingsvergunning zijn gevoegd. Door het ontbreken van deze gegevens heeft verweerder volgens hen niet volledig kunnen beoordelen of het bouwplan voldoet aan de eisen uit het Bouwbesluit.

18.1.

De brandveiligheidseisen en eisen voor constructieve veiligheid waarop eisers en eiseressen een beroep doen, zijn opgenomen in het Bouwbesluit 2012. Deze eisen strekken ter bescherming van de belangen van eigenaren en gebruikers van gebouwen waarvoor die eisen gelden en eigenaren van gebruikers van belendende gebouwen. Eisers en eiseressen behoren niet tot deze groep van personen. De woningen van bijna alle eisers zijn op ruime afstand van de supermarkt van vergunninghoudster gelegen. Dit geldt niet voor [eiseres 1] ( [adres 3] te Ouddorp). Zij woont naast de locatie, maar doordat de supermarkt op de locatie een vrijstaand gebouw is met een onbebouwd breed terrein er omheen, ziet de rechtbank geen aanleiding om de woning van [eiseres 1] als een belendende woning aan te merken. De winkelpanden van eiseressen staan eveneens op een ruime afstand van de supermarkt van vergunninghoudster. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de brandveiligheidseisen en eisen voor constructieve veiligheid kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van eisers en eiseressen. Het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste staat daarom in de weg aan vernietiging van het primaire besluit 2.

Conclusie en gevolgen

19. De beroepen van eisers en eiseressen tegen de bestreden besluiten 1 zijn niet-ontvankelijk.

20. Het beroep van rechtswege van de heer en mevrouw [eisers 7] tegen het primaire besluit 2 is ongegrond. Hun beroep tegen de bestreden besluit 2, waarbij op hun bezwaar is beslist, is ongegrond.

21. De beroepen van rechtswege van de overige eisers en eiseressen tegen het primaire besluit 2 zijn ongegrond.

22. De beroepen van de overige eisers en eiseressen tegen de bestreden besluiten 2 zijn gegrond. Gelet op wat in rechtsoverweging 11.5. is overwogen bepaalt de rechtbank dat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten 2 in stand blijven.

23. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eisers en eiseressen gemaakte proceskosten. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 3 punten op (2 punten voor het indienen van nagenoeg twee gelijkluidende beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 837,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.511,-. Ook dient verweerder het door eisers en eiseressen betaalde griffierecht te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep van de heer en mevrouw [eisers 7] tegen het primaire besluit 2 en het bestreden besluit 2, waarbij op hun bezwaar is beslist, ongegrond;

- verklaart de overige beroepen tegen het primaire besluit 2 ongegrond;

- verklaart de overige beroepen tegen de bestreden besluiten 2 gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten 2;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten 2 in stand blijven;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers en eiseressen tot een bedrag van € 2.511,-.

- draagt verweerder op het door eisers betaalde griffierecht van € 178,- aan eisers te vergoeden;

- draagt verweerder op het door eiseressen betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseressen te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.C.W. van der Feltz, voorzitter, en mr. V. van Dorst en mr. J.G. Bos, leden, in aanwezigheid van mr. H.M. Hsu, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 november 2023.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

BIJLAGE

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,

b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,

(…)
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.

Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van de Wabo geldt, voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
(…)
d. een weg aan te leggen of verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg, voor zover daarvoor tevens een verbod geldt als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b,
e. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen,
(…)
een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.

In artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo is het volgende bepaald:
“Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. (…)”

Uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, voor zover hier van belang, volgt dat bij een aanvraag die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien sprake is van strijd met het Bouwbesluit, de Bouwverordening, het bestemmingsplan dan wel redelijke eisen van welstand. Deze in artikel 2.10 van de Wabo vermelde weigeringsgronden zijn limitatief en imperatief van aard. Dit betekent dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd als de bouwactiviteit in strijd is met één of meer van de genoemde weigeringsgronden en dat de omgevingsvergunning moet worden verleend, indien geen sprake is van één van deze weigeringsgronden.

Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

In artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is, voor zover van belang, het volgende bepaald:
“Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:
a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend; (…)”

Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Stad Goedereede en dorpsgebied Ouddorp 2012” (het bestemmingsplan). Het perceel [adres 1] heeft daarin de bestemming ‘Detailhandel’ en ‘Waarde-Archeologie-5’. Voorts is de gebiedsaanduiding ‘Vrijwaringszone-molenbiotoop’ van toepassing.