Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/4116
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 mei 2023 in de zaak tussen
[naam eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
en
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(gemachtigde: mr. L. Harteveld).
Procesverloop
Bij besluit van 15 januari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 5.000,- voor een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 16 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2023. Namens eiseres zijn verschenen [naam 1] (bestuurder) en [naam 2] (bedrijfsdierenarts), bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is namens verweerder verschenen [naam 3], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1.1.
Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van
bevindingen dat op 23 juni 2020 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende:
“Bevindinq(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 23 juni 2020 omstreeks 08:00 uur.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam 4]
, functie: Bedrijfsleider.
Tijdens mijn rondgang van mijn regulier toezicht betrad ik de vuile slachthal door
de deur die de vuile slachthal verbindt met de organensplitsruimte.
Ik zag daar dat een varken niet door de automatische elektrische
bedwelmapparatuur (midas) werd bedwelmd. Terwijl ik er vlak voor stond zag ik
dat de twee kopelektroden het varken misten omdat het varken kans zag zijn kop
af te wenden vlak voordat de twee elektroden van de bedwelmautomaat aan
beide zijden van de kop zou gaan plaatsen. De medewerker van het bedrijf zag
dat de wijzers van de stroommeters niet uitsloegen en dat het groene lampje dat
aangeeft dat de stroom door de kop van het varken geleid wordt niet ging
branden. Hij nam de elektrische bedwelmtang, die als back-up aanwezig is, in zijn
handen. Het varken gleed rechtop staand door de goot, waar bedwelmde varkens
normaal gesproken op hun zijkant door de goot glijden, op de steektafel waar
normaal gezien de varkens na bedwelming gestoken worden om te verbloeden.
Terwijl het varken van de tafel probeerde af te springen greep de medewerker
met de elektrische tang het varken midden op de rug om te voorkomen dat het
dier zou ontsnappen. Deze elektrocutie zorgt ervoor dat het varken
geïmmobiliseerd wordt maar is daarbij bij volle bewustzijn. Dit is een pijnlijke
ingreep waarbij 220 volt en 1,3 ampère stroom door het lichaam gaat terwijl het
dier bij volle bewustzijn is. Ik riep naar de medewerker, door mijn coronamondmasker
heen, dat hij moest stoppen met elektrocutie en wees tegelijk met
mijn beide handen naar mijn hoofd om duidelijk te maken dat als eerste handeling
de elektrische bedwelming op de kop hoort te zijn. Ondanks mijn aanwijzingen en
ondanks het feit dat deze medewerker, [naam 5], een getuigschrift (zie bijlage)
heeft om varkens te bedwelmen en te doden bleef hij doorgaan met de elektrische
immobilisatie op de rug. Pas toen ik een stap in zijn richting deed om hem te
stoppen liet hij het varken los en ging over tot de elektrische bedwelming op de
hersenen, zoals hij dat voor zijn getuigschrift geleerd had.
Ik ben direct naar zijn leidinggevende, [naam 4], gegaan en heb hem
een rapport van bevindingen aangezegd.
Ik stelde vast dat de toegepaste bedwelmingsmethode niet pijnloos leidde tot
bewusteloosheid en gevoelloosheid. Ik zag namelijk dat de elektrische tang
misbruikt werd om het varken op de rug te immobiliseren.
Hierdoor is het dier ernstig vermijdbaar lijden berokkend. Op mijn aanwijzing om
daarmee onmiddellijk te stoppen werd aanvankelijk niet gereageerd. Pas in tweede
instantie werd het varken correct elektrisch bedwelmd.”
1.2.
Bij het verweerschrift is een aanvullende verklaring per e-mail van 21 februari 2023 van de toezichthoudende dierenarts gevoegd waarin wordt gereageerd op de stelling in beroep dat de werkwijze van de betreffende medewerker een gevolg is geweest van het hevig verzet van het varken. In de verklaring staat het volgende:
“Het varken heeft zichniethevig verzet anders dan tegen de stroom die het kreeg toegediend door de slachthuismedewerker. Ik zag dat de electroden van de midas de kop van het varken gemist had en wendde mijn hoofd af naar de medewerker aan het einde van de glijgoot waarover bedwelmde varkens glijden eindigend op de snijtafel om de borststeek te krijgen waarop ze daarna verbloeden. Hij had de tang al in handen omdat door waarschuwingssignalen van het apparaat duidelijk was dat de bedwelming niet was gelukt. Het varken gleed staand op 4 poten door de glijgoot naar de medewerker toe. Toen het varken binnen bereik van de tang was greep hij met de tang het varken vol in de rug, zo’n 50 cm achter de plaats op de kop. Ondanks mijn verbale en nonverbale aanwijzingen dat hij los moest laten hield hij vast en knikte zelfs nog een keer naar mij. Omdat hij vasthield wilde ik op hem aflopen. Toen ik een stap in zijn richting had gezet liet hij de rug los en zette hij de tang op de kop van het door de stroom verstijfde/geïmmobiliseerde varken. De band stond stil en ik ben direct naar [naam 4] (vestigingsmanager) gelopen en hem uitgelegd dat dit niet kon. [naam 4] en [naam 2] hebben de op camera gemaakte beelden bekeken en hebben mij die dag, of later, geen enkel weerwoord gegeven op dat hier het dierenwelzijn ernstig geschaad was. Dit staat niet in het RvB omdat dat destijds irrelevant leek.
Er staat ook geschreven dat medewerker naar beste kunnen heeft gereageerd maar dit houdt
geen stand:
• Medewerker heeft een getuigschrift en hoort te weten dat deze werkwijze niet geoorloofd
is. Dat medewerker handelt zoals beschreven ondanks dat hij volgens een getuigschrift
weet dat dit niet geoorloofd is maakt het voorval dubbel zo erg.
• Voor gevallen waarin apparatuur faalt heeft het slachthuis een Standaard WerkWijze
(SWW) geschreven dat voorziet in hoe er gehandeld dient te worden indien de
bedwelming faalt (art 6 lid Pro 2c Vo 1099/2009)
Back-up apparatuur dient aanwezig te zijn conform art 9 lid 2 Vo Pro 1099/2009. Dit weerspreekt dat de back-upapparatuur uit eigen keus voorhanden is.
Diverse keren wordt gesproken over “aanraking door de tang” alsof de handeling onbedoeld en per ongeluk gebeurde. De medewerker had de tang al in handen en heeft de electroden op een andere plaats dan op de hersenen van het varken (tabel 2 nr.1 van bijlage 1, j° art 4 Vo Pro 1099/2009) geplaatst.
Stroom toedienen op een andere plaats dan aan weerszijden van de kop, zodat stroom door de hersenen gaat, is uiterst pijnlijk (ik hoop dat dit voldoende duidelijk is voor de rechter en geen nadere uitleg behoeft). Het is conform Vo 1099/2009 niet toegestaan en had hier voorkomen kunnen en moeten worden.”
2. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder in het boetebesluit vastgesteld dat eiseres de volgende twee beboetbare feiten heeft gepleegd.
2.1.
Beboetbaar feit 1:
Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.
Want er werd elektrische stroom gebruikt om een dier te immobiliseren, zonder dat het dier onder gecontroleerde omstandigheden bedwelmd of gedood werd.
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren en gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid en artikel 15, derde lid, onder d, van de Verordening 1099/2009.
2.2.
Beboetbaar feit 2:
Het doden van dieren en de daarmee verband houdende activiteiten werden niet uitgevoerd door personeel dat over het passende vakbekwaamheidsniveau beschikt om dit te kunnen
doen zonder enige vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden bij de dieren te veroorzaken.
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren en gelezen in samenhang met artikel 7, eerste lid, van de Verordening 1099/2009.
2.3.
Verweerder heeft de boete met betrekking tot de eerste overtreding verdubbeld op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, omdat er sprake was van ernstig vermijdbaar lijden bij het varken. Vervolgens heeft verweerder bij de vaststelling van de hoogte van de boete rekening gehouden met de omstandigheid dat de twee beboetbare feiten een dusdanige samenhang vertonen dat voor deze overtredingen tezamen slechts eenmaal een boetebedrag vastgesteld is, te weten het boetebedrag, dat behoort bij het beboetbare feit 1.
3. Eiseres voert aan dat het hier niet gaat om een alledaagse situatie en dus niet om reguliere slachthandelingen, maar om een varken dat zich op dat moment hevig verzette. De medewerkers van eiseres hebben hier zo goed mogelijk op gereageerd. Het was een onvoorziene gebeurtenis. Er is geheel volgens de regels geprobeerd om het varken een reguliere kopbedwelming te geven, maar dat is door hevig verzet van het dier mislukt. Anders dan verweerder veronderstelt, is er volgens eiseres geen sprake van het verboden gebruik van elektrische stroom om het dier te immobiliseren. De medewerker was op dat moment bezig met pogingen om het dier te bedwelmen. Ook het aanraken van de rug van het dier met de tang is het gevolg van het hevige verzet van het dier en dit is dus geen poging om het dier te immobiliseren. Dat het een poging tot immobiliseren van het dier zou zijn is uitsluitend een interpretatie van de betreffende toezichthouder. De tang is nu juist een back up voor een mislukte kopbedwelming en dat is dan ook de enige reden dat de betreffende medewerker de tang hanteerde. Dat de medewerker pas stopte toen de toezichthouder een stap naar voren deed is louter een invulling van de toezichthouder.
De medewerker probeerde het dier te bedwelmen door middel van een back up (de tang) en dat is wel toegestaan.
De toezichthouder heeft op geen enkele manier navraag bij de medewerker gedaan. Dat een ondervraging van de medewerker de zaak niet anders zou maken, is volgens eiseres onbegrijpelijk. Enkel door de medewerker of eventuele getuigen te bevragen kan de intentie van de desbetreffende medewerker duidelijk worden.
Eiseres wijst er verder op dat binnen haar bedrijf alle apparatuur om een deugdelijke bedwelming uit te voeren aanwezig is.
Gelet op het voorgaande is het verbod op het gebruik van stroom om een dier te immobiliseren niet overtreden. Volgens eiseres is er daarom ook geen sprake van vermijdbaar lijden. Het hele proces bij eiseres is er nu juist op gericht dat lijden wordt vermeden. Het laten lopen van het varken en het later vangen zou voor veel meer lijden hebben gezorgd, aldus eiseres.
3.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
3.2.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt in voldoende mate uit het rapport van bevindingen wat de toezichthouder heeft geconstateerd en wat eiseres wordt verweten.
Het betreffende varken had geen bedwelming gekregen en gleed toen - staand op vier poten - door de glijgoot naar de medewerker toe. Toen dit dier binnen het bereik van de tang was, greep de medewerker het varken met de tang vol in de rug. Dit was ongeveer 50 cm achter de plaats op de kop. De medewerker reageerde aanvankelijk niet op de verbale en non-verbale aanwijzingen van de toezichthouder, maar liet de rug van het varken pas los en zette vervolgens de tang op de kop van het dier toen de toezichthouder op hem af wilde lopen.
3.3.
Verweerder heeft zich op basis van de bevindingen in het rapport op het standpunt kunnen stellen dat de medewerker niet op de juiste manier heeft gehandeld. Hij beschikte over een getuigschrift en behoorde te weten dat hij geen stroom mocht toedienen op een andere plaats dan aan weerszijden van de kop van het dier. Nu de medewerker de stroom heeft toegediend midden op de rug in plaats van aan weerszijden van de kop van het varken, raakte het dier geïmmobiliseerd maar was daarbij volledig bij bewustzijn en heeft het veel pijn geleden. Gelet hierop was sprake van vermijdbaar lijden van het varken. Dat de reguliere kopbedwelming is mislukt omdat het varken zich hevig verzette, acht de rechtbank niet aannemelijk. De toezichthoudende dierenarts stelt in de e-mail van 21 februari 2023 dat dit niet het geval was. Bovendien staat in het rapport van bevindingen dat het varken door de goot op de steektafel gleed en van die tafel probeerde af te springen. Daaruit volgt niet dat het varken zich ertegen verzette dat de tang op zijn kop werd gezet waardoor deze op de rug werd geplaatst.
De rechtbank volgt eiseres in de stelling dat verweerders argument dat het varken beter in de slachthal had kunnen worden gelaten waar het dier had kunnen worden gevangen niet opgaat, nu ter zitting onbetwist is toegelicht dat de ruimte achter de steektafel smal is en slechts is afgesloten met een gordijn met erachter een gasvlam, wat een gevaarlijke situatie zou hebben opgeleverd. Dit neemt echter niet weg dat wat er is gebeurd wel aan eiseres kan worden verweten. Het gaat er om, zoals verweerder ook heeft benadrukt, dat als een dergelijke situatie zich voordoet hier adequaat op wordt gereageerd. Dat is in dit geval niet gebeurd.
3.4.
Dit betekent dat in dit geval sprake is van een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren en gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid en artikel 15, derde lid, onder d, van de Verordening 1099/2009.
4. Eiseres voert aan dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat er in dit geval aanleiding was de boete te verdubbelen met toepassing van artikel 2.3 aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, omdat de risico’s of de gevolgen van de overtreding voor de volksgezondheid, de diergezondheid, het dierenwelzijn of het dierenmilieu ernstig zijn. Er is hier volgens eiseres sprake geweest van een ongewoon voorval en de betreffende medewerker heeft willen handelen volgens de geldende voorschriften door een tang als back-up-middel te gebruiken.
4.1.
In het primaire besluit is het volgende opgenomen met betrekking tot het verdubbelen van de boete:
“De NVWA heeft ambtshalve getoetst of de overtreding in de onderhavige zaak in
aanmerking komt voor toepassing van een verdubbeling of halvering van de boete
op grond van artikel 2.3 van het Besluit. De gevolgen van de door u begane
overtreding voor het dierenwelzijn zijn zodanig, dat er aanleiding is om af te
wijken van het standaardboetebedrag dat bij deze overtreding hoort.
Uit het rapport blijkt namelijk dat de nabedwelmer de elektrische bedwelmtang op
de rug plaatste en langdurig aanhield bij een varken dat volledig bij bewustzijn
was. Het varken werd hierdoor geïmmobiliseerd, wat een onnodige en pijnlijke
ingreep is. Pas nadat de toezichthoudend dierenarts een stap in de richting van de
nabedwelmer deed, omdat hij op een eerdere aanwijzing niet reageerde, plaatste
hij de elektroden op de juiste plek.
Gelet op de constateringen van de toezichthouder zie ik aanleiding om de boete te
verdubbelen.”
4.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee onvoldoende gemotiveerd dat er in dit geval aanleiding was om het boetebedrag te verdubbelen. De rechtbank acht het niet onaannemelijk dat hier sprake is geweest van een incident (het varken gleed rechtop staand van de goot af en probeerde vervolgens van de steektafel af te springen) waardoor de betreffende medewerker misgreep met de tang en deze op onjuiste wijze heeft gebruikt, en dat dit mede werd veroorzaakt door de gevaarlijke situatie vanwege de krappe ruimte en de nabijheid van een gasvlam. Dat de medewerker dit niet direct corrigeerde door de tang op de kop te plaatsen maar willens en wetens het dier heeft willen immobiliseren, kan niet uit het rapport van bevindingen worden afgeleid. De rechtbank acht in dit kader van belang dat eiseres heeft toegelicht dat er tijdens de controle in de slachthal mogelijk sprake is geweest van een communicatieprobleem tussen de toezichthouder, die op dat moment een mondkapje droeg vanwege de Coronamaatregelen, en de medewerker, die de Roemeense taal sprak, en dat er mogelijk herrie was in de ruimte waar zij op dat moment waren.
4.3.
Dit betekent dat de verdubbeling van de boete met toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren van € 2.500,- naar
€ 5.000,- geen stand kan houden.
5. Tot slot heeft eiseres op zitting aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden.
5.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5% per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
5.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 18 december 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna zes maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete van € 2.500,- te matigen met 5 % tot een bedrag van € 2.375,-.
5.3.
Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag in de eerste plaats wordt verlaagd, omdat de verdubbeling van het boetebedrag geen stand kan houden en vervolgens wordt het resterende boetebedrag gematigd, omdat in dit geval de redelijke termijn is overschreden.
Het beroep is dus gegrond, en het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de boete, wordt vernietigd. Ook herroept de rechtbank het primaire besluit, voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de boete, en stelt zij de boete vast op € 2.375,-.
5.4.
Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 360,-. Verweerder moet dit bedrag aan eiseres te vergoeden, omdat het boetebedrag ten onrechte is verdubbeld.
5.5.
Omdat het beroep gelet op rechtsoverweging 4.2 gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.868,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor de hoorzitting met een waarde per punt van € 597,-; 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,-).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- stelt de boete vast op € 2.375,-;
- bepaalt dat verweerder eiseres € 360,- aan griffierecht vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.868,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.